民主的理念与村民自治的发展

今年11月21日至24日，笔者有幸参加了国家民政部在浙江宁波主持召开的“2002年全国村委会选举情况分析会”。经过会议交流和讨论，来自全国各地民政部门的实际工作者就如何完善村民委员会选举、向前推进村民自治提出了许多有价值和意义的看法与建议，本人作为一名研究村民自治问题的学者，在听了大家的发言以后，深受启发，受益匪浅。

值得注意的是，在这次会议上，不少地方民政部门的实际工作者指出，由于国家和地方村民自治相关法律法规中没有对村民委员会成员候选人的资格条件作出明确的限制，导致在一些地方，文盲和文化程度较低的人员、劳改劳教释放人员、违反国家计划生育政策的人员、地痞村霸等素质较低的人被村民选举为本村村民委员会委员甚至主任、副主任，给村民自治制度的顺利实施带来了不利的影响和后果。一些同志建议，为了在村委会选举中确保将那些政治素质好、文化程度高、办事能力强、工作作风正的农村优秀分子选举出来，使他们成为农村的好带头人，必须在村民自治有关法律法规中附加候选人资格限制条件，包括政治面貌、文化程度、年龄等条件。从会议交流和讨论的情况看，这种看法在全国各地民政部门从事基层政权建设实际工作的同志中带有一定的普遍性。据介绍，有的地方甚至已经在村民委员会选举中制定了“土政策”，明确要求村委会选举必须保证当选人数达到“三个60%”，即党员人数、具有高中以上文化程度人数和年龄在45岁以下人数达到60%。笔者认为，这不仅是一个民主观念上的认识问题，而且是一个关系到村民自治发展路向的实践问题。在此，本文试图就民主的理念与村民自治的发展路向问题谈几点看法，供各位关心和致力于推进农村村民自治工作的同仁们参考。

我国村民委员会选举遵循的主要原则是普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则、秘密投票原则。其中，普遍选举原则和平等选举原则是关系到选举的公平性与民主性的最重要原则。我国1982宪法第三十四条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。根据宪法的这一规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条也相应规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。上述法律规定表明，我国的民主选举属于普遍性选举，而不属于限制性选举，选举权和被选举权作为一对完整的政治权利，是同时平等地赋予每一个公民的。当然，从理论上看，虽然说我国实行普遍性选举，不对选举权与被选举权附加限制性条件，只是相对而言的。从上述法律规定的文字表述来看，我们不难发现，事实上，它们有两个主要的限制性条件，一是年龄条件，即必须是年满十八周岁的公民；二是政治条件，即必须是没有被依法剥夺政治权利的人。从宪法学的角度来看，这两个“限制性条件”属于“必要的限制性条件”。第一个限制性条件是对公民权自然条件的起码要求，这是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件；第二个限制性条件是实行法治和宪政民主必然的内在要求，同样也是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件。由于这两个限制性条件是民主国家普遍采用的“必要的限制性条件”，因此，在民主选举制度中，它们一般不被视为妨碍选举的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性条件。

在民主选举制度中，选举权与被选举权的获得所必须的基本年龄条件和公民权资格条件是两个密切相关的因素。基本年龄条件的规定旨在为具有选举权的公民个人独立自主地行使选举权提供必要的身心基础和理性判断能力，充分表达公民个人的意愿，实现选举的价值。而公民资格条件的规定则是旨在保证权利的行使符合社会正义的需要，保证多数人的利益不受少数人的侵害。

在我国，之所以将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，不将被选举权的资格条件要求看得高于选举权的资格条件要求，主要原因在于，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。只有从法律规定上普遍地、平等地将选举权和被选举权同时完整地赋予每一个公民，才能够彻底体现一切权力属于人民的宪法精神，才能保证公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具备了公民权基本资格条件的情况下，额外地附加政治面貌、教育程度、年龄（某一个特定的年龄段）等条件，必然在事实上造成对一部分公民政治权利的剥夺，从而违反民主的精神。即使是在被选举权的规定中附加这些额外的条件限制，也会造成对政治平等和公平正义的破坏。

然而，从事实和结果来看，我们常常发现，选举权与被选举权总是不相称和不对等的，二者在许多时候往往表现为相背离。造成这种背离现象的原因，既有政治操纵因素的影响，也有民主选举偏好本身的作用。这种情况对选举权与被选举权作为完整的政治权利的理论构成明显的挑战。对于这种现象的认识，我们不能以果论因、以果定因，否则，我们会动摇对民主和法治的信念。

综观国内外各种政治性选举制度中有关被选举权（候选人）资格条件的规定，我们又不难发现，在较高层次的代表选举或者职务选举的候选人资格条件规定中，一般也会有诸如年龄、教育程度、居住年限等方面的具体要求。例如，美国宪法中规定，移民在取得美国国籍7年以后才有资格当选众议院议员，9年之后才有资格当选参议院议员。而对于作为美国总统候选人的条件限制，还明确规定必须是年满35周岁以上的公民。从美国40多届当选为总统的人基本情况来看，他们具备以下共同的资格条件：（1）绝大多数总统具有特定的政党背景；（2）受过良好的教育，具有较高的文化水平；（3）有丰富的从政经验和政治能力；（4）有强大的财力支持。而我国1982宪法第七十九条对国家主席候选人的资格条件规定也特别强调，“有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席”。这似乎也是对被选举权（候选人）资格条件的额外限制。值得注意的是，农村基层的选举与国家高层的选举是两种不同类型的选举，不可以简单类比；更何况，即使是宣称实行普遍性选举的国家，在政治高层的选举中，都有必要、有可能蜕变为限制性选举。

赞成对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制的人一般认为，之所以要通过法律或者选举实施细则对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制，是因为被选举权是比选举权更重要的政治权利，候选人要担任选民所赋予他们的权力，履行好自己的职权和职责，行使公共权力，必须要有比一般选民高的素质和能力，否则，就有可能导致当选者辜负选民的信任与委托。实际上，无论在法律上是否明确给予被选举权（候选人）附加额外的资格条件限制，这都只是体现了法律制定者的一种理想的价值偏好。党派属性、受教育程度、年龄、道德修养、能力特长等等，无不反映者政治社会人们对某中人格特质的价值取向。然而，在实际的选举过程中，每一个选民都会有自己个人的价值偏好，有些是与他人相同的，有些则与他人是不同的。如何将所有选民的个人价值偏好整合为社会共同的价值偏好？18世纪法国启蒙思想家卢梭的主张是，社会中存在一个具有普遍意义的“公意”的作用，在“公意”的影响下，每个公民个人的意志（众意）会自觉表示服从，从而形成公认的政治权威。代议制民主理论在西方出现以后，资产阶级政治思想家们主张，通过普遍的、直接的投票选举，用选票的统计结果代表多数价值，实现选举的价值偏好。

20世纪以来，世界民主政治的发展进程表明，在民主的选举制度建立以后，尽管统治阶级试图通过法律规定反映自己在被选举权（候选人）资格条件上的价值偏好，但选民的投票行为并不完全受制于法律所认可的选举价值偏好。而民主选举所反映的真实情况是，选票统计中多数选民所认同的价值偏好才是真正有效的价值偏好，尽管在事实和结果上这样的偏好同统治者在法律上所需要的价值偏好基本一致，但从实质上看，统治者制定的法律中对选举偏好的规定之所以具有合法性和权威性，不是因为它本身具有先验性和强制性，而是因为它来自多数选民的选举偏好，也就是说，某一种特定的选举价值偏好要想成为法律，进而具有普遍的约束力，不能够事先由立法者强加给选民，而是必须经过多次选举的实践，在选举中形成多数人认可的价值偏好，然后将它上升为法律。从目前中国农村村民委员会选举的实际情况与实际需要来看，我们一些学者和政府实际部门的领导者所提倡的在村民委员会选举中要对被选举权（候选人）资格条件的额外附加与限制恰恰是以一种先验的、居高临下的姿态强加给农民的选举价值偏好，尽管这些选举价值偏好的确具有合理性，同时的确有利于农村村民自治的顺利发展，大家的愿望与出发点也是善意的，但是，我们不能因为自己的主张具有道义上的正当性，就蔑视和不尊重农民的自主性，一定要农民按照自己的意愿选谁、不选谁。我们应有的正确态度应当是通过对农民进行耐心细致的宣传教育，通过广泛听取农民的意见和建议，通过尊重大多数农民的实际投票偏好，形成国家法律所提倡的选举价值偏好。否则，我们的行为很容易造成为民做主和代民做主。毛泽东同志生前说得好：我们共产党人要想当群众的先生，首先必须当好群众的学生。在推进村民自治、发展农村基层民主的问题上，毛泽东的这个观点是值得我们借鉴的。

村民自治制度在我国农村的建立，不仅促进了农村基层民主政治的发展，使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督逐渐得到了贯彻与落实，让亿万农民切实享有了民主权利，感受到了社会主义民主的真实性与优越性，而且有力地促进了农村社会风气和精神面貌的变化与好转，促进了农村经济的顺利发展，改善了农村公共服务和公益事业，农村出现了新的发展面貌。但是，在实施村民自治制度的过程中，我们也看到，农村出现了一些新的问题、新的困难和新的矛盾，例如，宗族派性势力抬头、贿选行为、“坏人”当选、老好人和庸人当选、经济发展缓慢等等。由于这些问题的出现，于是，有的人对村民自治开始产生怀疑，有的人对村民自治开始求全责备。这些典型心理反应，都显示了我们对民主制度和民主机制的认识有问题。

怀疑论者和求全责备者存在的一个思想通病就是，他们本身把民主机制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在农村建立、民主机制在农村运行之后，农村的一切都只有朝着理想的方面发展才是好的、有意义的，如果出现了一些解决不了的难题，对村民自治的评价就要打折扣。这样一种思想通病产生的根本原因在于，我们没有正确认识民主机制的所能与所不能，我们对民主的认识还缺乏现代性。

在西方政治文明史上，从古希腊的柏拉图、亚里斯多德到近代英国的霍布斯等圣哲大儒都曾经从理论上论述过民主政治的弊端，他们大都不太看好民主政治，而是主张君主政体或者贵族政体。当西方真正建立起比较完备的民主制度以后，它们尽管坚决扞卫民主制度，并且极力向全世界推广它们的民主制度与价值观念，但是，它们始终对于民主制度的局限保持清醒而又理智的认识。而在近代以来中国的政治文明史上，实现民主政治作为一种先进的、革命的政治理想和追求，被赋予了一种绝对的正义价值与道义力量，因而民主制度本身也不断被人为地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主变成一种新的神话。事实上，对于一个缺乏民主传统的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真诚期望代替了对民主的冷峻思考和理性评判，一定会在民主的理论认识和政治实践中误入歧途。当民主制度遇到挫折和困难的时候，当民主制度的实行不能带来民主的倡导者和推动者们预期的社会政治效果的时候，人们往往容易退回到精英主义、威权主义甚至开明****主义。目前，在村民自治问题上，已经开始出现一种从本质上反民主的声音，例如，有的人拿一两个特殊的个案作为依据，为“老板当村官”现象叫好、为“强人治村”正名。这样一些观点看似支持村民自治，实质上伸张的是精英主义、威权主义甚至开明****主义，民主已经被巧妙地改造成为少数乡村新兴精英控制乡村社会的一件精致的外衣。

现代民主理论认为，民主最重要的意义和作用在于，它能够合理解决公共权威的合法性问题。治理社会的公共权威如何产生、如何保证公共权威获得的公平性与正当性？历史的实践证明，使用世袭的方法、武力争夺的方法、欺骗的方法、物质利诱的方法、神授的方法都不可避免产生严重的社会混乱，都会危害社会的公平正义，而运用民主的方法则可以最大限度地避免权力争斗带来的社会混乱，使大多数人基本服从普遍认可的规则。因而，民主制度是所有统治方法中“最不坏的一种方法”。

现代民主理论还告诉我们，民主机制在社会政治生活中所能够做到的是保障绝大多数社会成员的政治权利，包括选举权和被选举权、言论自由权和表达个人意见的权利、获取正当个人利益的权利等等。尽管从世界政治生活的实际情况来看，出现过有自由无民主和有民主无自由的具体情况，但这毕竟属于少数例外，绝大多数民主制度都能够比较好地保障多数人的自由和权利。

民主机制另一个值得肯定的因素是它具有机制。在民主制度下，也许民主选举产生的公共权力机关和权威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是违反众人的委托与信任而滥用权力的，但是，民主机制同时赋予人民参与权、监督权、罢免权等重要权利，因而以权利制约权力、以社会权力制约政治权力便成为可能。民主所具有的这种机制不仅是制约公共权力机关与权威人物的法宝，而且是教育人民、允许犯错误并且允许改正错误的重要保证。

尽管民主机制能够解决社会政治生活中的某些重要问题，但是，它也有所不能。民主机制一般不能保证产生最优的选举结果，也从来不可能承诺产生令所有社会成员满意的选举结果，它只是保证基本的社会公平与正义。长期以来，我们国人一直将民主机制当作是选优机制，以致在个人工作业绩考评中都不是使用客观量化的绩效评估法，而是普遍使用民主评议法，用投票的办法选出“劳动模范”、“先进个人”乃至“优秀企业家”、“杰出科学家”，这是对民主机制的夸大与误用。民主机制也不能够满足人们对效率和效用最大化的要求，而是从公平正义的原则出发，要求社会在实行民主的过程中必须付出一定的成本和代价。因此，民主决不是一种无价和廉价的享受物。如果从成本—效用的关系来考虑政治问题，使用民主机制一定是找错了门，可能独裁和****更能够保证减少成本、扩大效用。

如果将上述观点引入对中国农村村民自治制度实施过程中出现的问题的思考，很明显，少数村庄选出了各种上级政府和部分村民不喜欢的“坏人”、庸人和老好人，也就不足为奇了。问题的关键在于，我们能否尊重和坚持民主机制。如果民主机制健全的话，它所具有的能力应当是可以有办法解决选举结果不理想所带来的问题的。而目前农村存在的宗族问题、经济发展落后问题等方面的问题，并不是村民自治制度本身带来的问题，这些问题在实行村民自治制度以前就已经明显存在或者潜伏存在，只不过是经过选举与自治使它们充分暴露出来而已。这些问题的最终解决，仅仅靠村民自治制度是难以完全凑效的，还有赖于其他制度的建立、配合与支持。众所周知，目前中国农村“三农问题”非常严重，农村发展面临着诸多困难，仅仅指望一个村民自治制度背负起农村发展与农村现代化的重任，显然是不切实际的，同时也是不公平的。

村民自治制度实施10多年来，国内理论工作者和实际工作者基本上是围绕着各种“问题”在打转，对一个接着一个问题的思考与解决，影响了我们关于村民自治的“问题意识”，很多人基本上变成了“问题中人”。同时，这10多年的村民自治实践，决定了我们一种特有的民主主义思考视野和理论范式，“民主”成为10多年来年来村民自治问题研究和思考中使用频率最高的词汇，民主的理论范式也成了研究村民自治问题不可动摇的经典范式。

然而，村民自治制度发展到现阶段以后，面对农村出现的诸多问题，仅仅使用民主的视野来思考它的解决之道是否可能、是否恰当？这是一个值得我们认真思考的问题。在这个问题上，笔者始终坚持的一个基本观点就是，随着农村社会经济的发展，以民主为核心内容的村民自治制度必须不断拓展，应当深化农村治理结构和治理模式的改革，应当引入科学管理的理念和手段，实现民主治理与科学治理相结合、能人治理与制度化治理相结合、权威治理与专业化治理相结合，通过治理手段和治理模式的变革，更加有效地解决农村发展所面临的困难和问题，全面推进农村社会经济与民主政治的协调发展。