协商民主制度与中国特色社会主义政治发展
摘要：健全社会主义协商民主制度，是党的十八大提出的一个重要新概念，是推进中国特色社会主义政治发展的战略谋划。协商民主的概念虽然提出于西方，但在涵义上与中国政治协商相通。提出健全社会主义协商民主制度，不仅具有中国意义，而且有着为人类政治文明提供世界经验的价值。民主是政治发展的核心问题，人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度体现的选举民主与协商民主，构成我国社会主义民主的两种重要形式。在中国特色社会主义政治发展道路上，选举民主与协商民主都是不可或缺的重要资源，从一定意义上说，中国特色社会主义民主政治建设的更大优势在协商而不在选举。中国社会主义协商民主制度具有系统构造，其深刻性在于将协商民主从社会覆盖、工作向度、普遍要求和运作规范等方面得到提升，协商民主不再是一种单向度、窄渠道、小口径的实践形式，而成为社会政治生活和政治关系中具有全方位的制度系统和工作机制。协商民主作为一种形式载体，其政治生活的覆盖面、民意吸纳的包容性、参与范围的广泛性，需要得到有效的制度供给，需要形成规范运作的机制。
关键词：协商民主制度；中国特色社会主义；政治发展
中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1004-1494（2013）01-0011-05
改革开放30多年中国的发展在获得经济腾飞巨大成就的同时，政治建设也取得了许多方面的进步。在新的历史条件下如何进一步推动中国特色社会主义政治建设，不仅关系到既有的成果巩固，更关系到未来的发展开拓。党的十八大关于中国特色社会主义政治建设的谋划和布局形成了一些新的思路，其中“协商民主制度”是一个突出的亮点，值得关注。
一、“协商民主制度”是党的十八大关于政治发展战略谋划的新提法
胡锦涛在十八大报告中阐述“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”问题时，专门有一点讲“健全社会主义协商民主制度”，他指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”［1］26。在党的文件和中央领导人的报告、讲话中，明确使用“协商民主”并将它与制度相联系还是首次，意义十分重要。
“协商民主”（deliberativedemocracy）这个词是个舶来品。首先创造“协商民主”概念的是西方学者。20世纪后期，一些政治学、社会学和哲学研究者针对西方议会民主制度实践暴露出来的问题，以及自由主义理论在价值取向上的缺陷，围绕“对话”、“审议”、“辩论”、“沟通”等话题的讨论，形成了协商民主的观点。第一次从学术意义上使用协商民主概念，始于1980年美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特发表的《协商民主：共和政府的多数原则》一文。接着，法国学者伯纳德·曼宁和美国学者乔舒亚·科恩等人加入协商民主的讨论。到了20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。1996年，圣路易大学教授詹姆斯·博曼出版了论述协商民主条件的著作《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特主编出版了《协商民主》一书。一些当今西方政治思想界著名的领军学者，都纷纷加入协商民主问题研究的阵营，如美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国著名哲学家于根·哈贝马斯等一批学者，都成为协商民主研究的积极倡导者。西方协商民主的理论在21世纪初被译介到中国，中央编译局陈家刚研究员是国内最早关注协商民主问题的学者，他出版的译作和研究成果，为推动国内协商民主研究作出了重要贡献。协商民主也很快被用于中国的政治分析中，并受到学术界的重视，引起学者的研究兴趣。
舶来的协商民主概念对于中国人来说并不陌生，中国政治中很早就有民主协商的传统。1946年初召开的政治协商会议本意就是通过民主协商的方式，商讨抗日战争胜利后国家建设的方案。虽然这次政治协商最后夭折，但以协商进行政治沟通则创造了中国特色的民主形式。1949年中国共产党领导建立新中国，仍然采取了民主协商的方式，通过召开第一届中国人民政治协商会议，宣告中华人民共和国成立，决策新中国的大政方针，收获了协商民主的成果。所以，中国人很熟悉“政治协商”这个词，而且也始终是将政治协商作为民主实践来认识的。中国的经验表明，尽管政治协商制度在实践中并非一帆风顺，在一段时间里受到过曲折和破坏，但对它具有的民主意义却从来没有否定过，协商民主的形式得到保留和坚持。
诚然，西方语境中的“协商民主”与中国已实践的“政治协商”有较大的差别。国内一些学者强调，不能简单地将协商民主的概念机械地套用到中国政治分析中，这是有道理的。但是，我们似乎不必拘泥于概念的词语表述，而主要应注重其内容与涵义。不同民族无疑存在文化以及传统上的差异，话语表达习惯上的不同并不重要，因此，协商民主概念上的语境差异并不构成人们对处置政治关系经验理解的妨碍。换句话说，不管是中国人先采取政治协商的实践，还是西方人先使用“协商民主”的概念，词语的发明权无关紧要，重要的是两者在民主实践涵义上的共通性。2002年党的十六大提出了“政治文明”这一重要概念，这就意味着具有鲜明阶级性的政治也具有普适的共同性，人类用于处理各种政治关系的民主实践同样如此。从这个意思上说，我们可以忽略“政治协商”与“协商民主”两个概念的语境差别，在民主实践的涵义上寻找共同性。
改革开放后，在重新恢复政治协商制度的时候，邓小平就将它作为民主的一种形式加以论述。他指出：“人民政协是在中国共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式”［2］369。以民主形式定位我国多党合作和政治协商制度，为认识社会主义政治发展提供了思想指导。1991年3月，江泽民在论述我国民主建设时第一次作出了“两种民主形式”的崭新概括，他指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利”［2］505。2004年7月，中共中央统战部将这个观点写进了《“三个代表”重要思想统一战线理论学习纲要》。2006年2月8日，中共中央发表《关于加强人民政协工作的意见》，对两种民主形式的表述作了重要修改，用“重大决策之前进行充分协商”代替了原先“在选举、投票之前进行充分协商”的表述。查阅文献资料发现，在党的十八大之前，党的文件和党中央领导人的讲话中，几乎都没有明确使用“协商民主”的提法。唯一例外的是2007年中国国务院新闻办公室发表的白皮书。该白皮书中指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，“选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度”。这里，采用“选举民主”与“协商民主”的概括来反映中国特色社会主义民主实践的现状，简洁明了，具有指导性。近年来，国内一些学者就选举民主与协商民主的关系进行了研究，加深了理解，丰富了认识。党的十八大以党中央报告的形式正式提出“健全社会主义协商民主制度”，不仅反映了理论深入研究的成果，而且体现了中国特色社会主义政治建设战略谋划的新思路。从表述上看，党的十八大报告用“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的概括，代替了此前限于以多党合作和政治协商制度作为“我国社会主义民主的重要形式”的表述，虽然意思上没有实质性的差别，但更加鲜明，更具有意义。它表明，我国实践的协商民主不仅具有中国政治发展的社会主义特性，而且也有着为人类政治文明提供世界经验的价值。
二、协商民主资源丰富是中国特色社会主义政治发展的优势
从历史的角度看，中国政治发展的优势是从走上社会主义道路以后才开始显示出来的。鸦片战争后中国社会从传统向现代的转型，最为挣扎的事情就是政治发展长期处于窘境之中。当延续了两千多年的传统制度解体崩溃之后，中国政治发展呈现的是一幅不可名状的混乱局面。中华民国初年的议会贿选、北洋军阀统治的权势倾轧、国民党政府统治的专制独裁，使从西方搬来的政治制度不断地被军阀混战、政客相争、结党营私所绑架，导致中国政治始终被笼罩在黑暗污浊之下。实践告诉我们，近代中国社会的衰败固然为生产力落后所致，但同时也与政治发展的失败有关。中国政治发展面貌的“焕然一新”起始于中华人民共和国成立以后，其优势的显露与社会主义紧密相连。
社会主义赋予政治发展的制度优势集中表现为人民主体地位的确立和保障，中国共产党执政宗旨和社会主义本质决定着中国社会主义政治发展的基本走向和实践路轨。尽管由于领导机制不健全、实践经验不丰富以及制度本身不完善等方面的原因，中国社会主义政治发展也遭遇了各种曲折，留下了惨痛教训，但这并不能构成否定政治发展总体进步和主流健康的客观事实。尤其是改革开放30多年来在时代潮流的驱动和国内变化的推进下，中国特色社会主义建设的创新实践在政治发展方面取得的进步更是显著。社会主义的制度优势对于政治发展起着决定性的作用。
人民当家作主是社会主义政治发展的立足点。从人民主体地位的角度出发，人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度的确立，奠定了我国社会主义政治发展的基础。通过这两项政治制度，广大人民群众以不同民主形式的政治参与活动，努力追求实现国家利益与人民利益相一致、重大决策与人民意愿相符合的目标。可以说，我国社会主义政治发展中人民主体地位的强弱、人民利益实现程度的大小，取决于人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度的成熟和发展，取决于这两项政治制度为人民提供民主实践平台的深浅。因此，我国政治发展的主要资源集中在这两项制度上，充分挖掘人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度的资源，充分发挥好这两项政治制度的功能，正是中国特色社会主义政治发展的优势所在。
民主是政治发展的核心问题。人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度都与社会主义民主的实现紧密相关，虽然前者以“根本政治制度”定位，后者以“基本政治制度”定位，但它们构成相辅相成的关系。说人民代表大会制度是“根本政治制度”，是因为它体现人民在国家大政方针决策上的权力（Power）角色；说多党合作和政治协商制度是“基本政治制度”，是因为它体现人民在意愿表达和利益诉求上的权利（Right）角色。这两项政治制度的区别只限于形式，就民主价值而言并无哪个为主哪个为次、哪个重要哪个不重要之分。在社会主义中国，选举民主与协商民主是政治发展的一体两翼，协商民主的地位不是选举民主的补充，因此，人民政协在我国政治生活中“具有不可替代的作用”。无论是Power的角色还是Right的角色，民主的主体都是人民。由此而言，选举民主与协商民主共同构成中国特色社会主义政治发展的资源。
选举民主的行使方式是表决、投票，协商民主的行使方式是沟通、磋商；选举表现的是刚性民主，协商表现的是柔性民主；选举民主目的是将民意落实到国家大政方针决策之时，协商民主目的是将社情民意表达反映到国家大政方针制定之前；选举民主注重政治结果，协商民主注重政治过程；选举民主一般有授权关系，协商民主不存在授权关系。这些特点上的区别是民主实现形式两种不同的政治设计，选举与协商两种形式各自具有的方法、路径和作用，都承载着实现民主的任务。人类政治发展的历史经验表明，民主的丰富性需要实现形式的多样性，民主实现形式愈多样民主就愈广泛。这就是“两种形式比一种形式好”的道理。从发生学的角度看，西方近代民主发展进路确实有偏重选举的单向独径的局限，协商民主的提出一定程度上包含弥补选举民主缺憾的价值。国内一些学者研究成果中有两个看法：一是认为西方学者意识到选举民主存在不足，好多问题解决不了，便提出要推动协商民主，重视公民对话；二是认为西方民主严格地说还仅仅停留在理论探讨范畴，尚未进入实践操作和制度规范的层面。相比之下，中国社会主义的民主发展进路从一开始就没有局限于选举民主的单一形式，制度界面的多党合作和政治协商为人民行使民主权利敞开了选举民主之外的另一扇大门。由此而言，认识中国社会主义政治发展的优势，不能离开选举民主与协商民主，两种形式积聚着民主的巨大能量，贮藏着民主的丰富资源。
需要指出，协商民主尽管在我国已经有长期的实践，但它的资源挖掘和功能展示还远远不足，无论是理论上还是实践上都有着很大的发展空间。世界政治发展到今天，选举民主与协商民主已经成为具有普遍共识的经验认知。我国以人民代表大会制度为核心的选举民主，最早起始于中国共产党夺取全国政权之前苏维埃区域的实践，正式和全面实行于1954年第一次全国人民代表大会的召开。“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明建设的重要制度载体”［3］224。按照马克思主义的分析，中国共产党领导的社会主义国家，“国体和政体与资本主义国家有着本质的区别”［3］265，社会主义民主政治制度与资本主义民主政治制度不能在本质上相混淆。这就是说，我国人民代表大会制度与西方议会制度不完全是一回事。然而，就以选举表现的民主形式而言，它们又同属于一种政治类型，即以授权委托的方式推选产生代表行使民主权力，政治类型都是间接民主。因此，我国人民代表大会与西方议会在制度上的差别在本质而不在形式。协商民主不具有授权委托的特点，它在社情民意表达上具有更加便捷、更加灵活、更加直接的优势。胡锦涛在论述人民政协的特点时指出：“它具有广泛的代表性和包容性，有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国事。它实行民主协商、求同存异的工作原则，有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数，促进决策科学化、民主化。它有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面”［3］339。这些特点构成了突破选举民主局限的优势，在社会主义政治发展中协商民主是极其丰富的政治资源。
协商民主的中国经验表明，“人民政协这一中国特色政治组织和民主形式，是我国社会主义民主政治建设的伟大创造，既顺应世界民主发展潮流，又体现中国共产党和中国人民的政治智慧”［4］。在中国特色社会主义政治发展道路上，选举民主与协商民主都是不可或缺的重要资源，最大限度地释放这两种资源的民主能量，为推动当代中国政治不断发展所必须。而从一定意义上说，中国特色社会主义民主建设的更大优势在协商而不在选举，因为协商民主的广泛性、包容性、直接性的优势有利于最大限度地盘活政治资源。党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”，对于中国特色社会主义民主政治建设具有深远的战略意义。
三、中国社会主义协商民主制度具有系统构造
认识和把握党的十八大提出的“健全中国社会主义协商民主制度”思想，必须加深对制度系统构造的理解。研究协商民主有多维的视角，学者理解协商民主也有各种不同的阐述。综合查阅的资料，各种阐述中以陈家刚研究员的观点最具代表性。他认为，协商民主可从三个方面理解：一是作为决策形式的协商民主，二是作为治理形式的协商民主，三是作为社团或政府形式的协商民主［5］。这里，三种形式的协商民主都与公民政治参与密切相关，由此，将它们提升为一种制度系统就十分必要了。
我国实践已久的政治协商制度，无疑是协商民主制度的一个重要组成部分。党的十八大报告指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主主要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”［1］26。这就很明确地将政治协商制度与协商民主形式直接联系在一起。多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义基本政治制度，因此，它已经确立了制度界面协商民主的地位。在协商民主制度的系统构造中，进一步加强和完善多党合作和政治协商制度，是丰富和促进中国社会主义协商民主发展的重要任务。
需要指出的是，党的十八大将协商民主作为制度加以定位，当然不能只局限于多党合作和政治协商制度层面的理解。从党的十八大报告论述的思想看，协商民主的精神和范围大大超出了多党合作和政治协商制度。报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”［1］26。这个思想的深刻性在于，它将协商民主从社会覆盖、工作向度、普遍要求和运作规范等方面加以提升，协商民主不再是一种单向度和小口径的实践形式，而成为社会政治生活和政治关系中具有全方位的工作机制。在社会层面上，协商民主不仅内容要广泛、层次须多样，而且必须以制度为基础。广泛是面，层次是点，制度是根，协商民主的发展统一于这三个要求。党的十八大对协商民主思想的认识提升，为中国特色社会主义政治建设的发展拓展了巨大的空间，开辟了宽阔的道路。
从制度的系统构造认识协商民主，其价值在于实现公民政治参与的广泛性。其实，无论是选举民主还是协商民主，核心都是在国家政治生活中如何使公民成为主角，使广大人民群众政治意愿和利益诉求的表达权利得到保障。基于公民政治参与角度的理解，协商民主的价值表现在公民介入范围的大小。协商民主愈广泛，覆盖层次愈全面，政治层面表现的民主价值就愈高。在健全的协商民主制度下，公民政治意愿和利益诉求的表达需要畅通渠道。当代中国，社会管理、区域合作、公共政策、劳资关系、社区生活以及中央与地方、地方与地方、团体与团体之间的关系，都需要协商。改革开放实践中，除了人民政协在制度界面开展的政治协商外，诸如各种听证会、工资集体协商、民主恳谈会等形式发展起来的协商形式，已经初步显示出协商民主在中国特色社会主义政治发展中的重要价值。据人民日报刊载的信息，截止2011年底我国25个省份世界500强在华企业工资集体协商建制率达到80%以上，25个省（区、市）出台了集体合同条例或办法，6个省（区、市）出台了工资集体协商条例［6］。健全社会主义协商民主制度，进一步努力的方向就是按照党的十八大精神，着力从系统构造上打造协商民主制度的完整性和协调性。
从制度的系统构造认识协商民主，必须重视民主的协商是否在各个层面形成相互衔接。作为系统化的制度，协商的民主价值在于使社情民意的表达产生实际的影响。“增强民主协商实效性”，是党中央一贯强调的精神。就多党合作和政治协商制度而言，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前，是增强民主协商有效性的基本要求。就社会层面的协商而言，包容异见、广泛协商、广纳群言，是增强协商民主有效性的基本要求。衡量协商民主是否有效、是否真实，关键是看协商过程中的社情民意表达是否产生影响力。这样的影响力不仅表现为协商民主与选举民主的作用合力，而且也表现为各种形式协商民主的意见共鸣。多党合作和政治协商制度实践的协商民主与社会层面进行的协商民主，既应该遵循各自的制度规范，又需要形成相互的联动关系。协商民主的有效不在于一切诉求和意愿都能够得到满足，而在于各种诉求和意愿都可以受到重视；协商民主的真实也不在于公民政治参与表达了什么，而在于社情民意是否原原本本。因此，协商民主在一个完整的制度系统内开展，只有相互之间形成衔接和互动，才能产生实际的影响力。
协商民主作为一种形式载体，其政治生活的覆盖面、民意吸纳的包容性、参与范围的广泛性，需要得到有效的制度供给，需要形成规范运作的机制。改革开放以来，中国社会的深刻变化使矛盾的发生呈纷繁复杂情况，而民主发展潮流又不断地增强着公民的政治参与意识。诸多事实表明，日益强烈的公民政治参与意愿已经构成推进中国特色社会主义民主政治发展的动力。协商民主的制度化、规范化、程序化建设成为刻不容缓的任务，打造公民有序政治参与的机制必须提到工作议程上来。从党的十八大提出的要求出发，健全社会主义协商民主制度还有宽阔的创新空间。首先，政治层面上多党合作和政治协商制度还需要进一步完善，协商民主在这项制度的运作必须随着政治发展的新情况和新问题而不断创新，切实提高专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的质量，使协商民主在中国的生命力得到更强劲的体现。其次，社会层面上企业、社区、团体、群众等各种类型的协商民主必须大力发展。党的十八大提出“积极开展基层民主协商”，指的就是社会层面的协商民主。相对而言，我国制度界面上的多党合作和政治协商已经比较成熟，而社会层面的协商民主建设还刚刚起步，基层许多领域的协商民主距离制度化的要求还很远，这方面的制度创新工作繁重、任务艰巨。努力健全社会主义协商民主制度，关乎中国特色社会主义政治的健康发展，关乎人民当家作主权利的实现，只有大力推进协商民主的制度化建设，才能保证党和人民在中国特色社会主义政治发展道路上走得更有自信和更加坚定。