河北省农村基层协商民主制度化研究

　　摘要：推进协商民主广泛多层制度化发展是党中央的战略部署。农村基层协商民主制度化建设是协商民主从理论走向现实的关键地带，是建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化的主要途径，协商民主广泛多层制度化发展离不开也不能缺少农村这个广大的空间，而推进农村基层协商民主制度化应在政策上做出顶层设计，培养村民协商民主的心理与精神、培育协商民主生态，建设农村协商民主文化，使协商民主成为农村基层社会治理中的新常态。

　　关键词：河北；农村基层；协商民主；制度化

　　中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：2096-5729（2019）03-0059-05

　　党的十八大做出了“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的战略部署，并将基层民主定为协商民主制度化建设的主要渠道。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”纳入政治体制改革的重要内容之中。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”作为“加强社会主义民主政治制度建设”的重要组成部分。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》做出“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容”的科学论断；并再次提出推进协商民主广泛多层制度化发展，积极开展和稳步推进基层协商。这就明确了协商民主不仅是国家高层、中层等层面的工作，也是广大基层的工作和任务，而农村就是基层中的重要构成和支撑部分。在农村基层开展协商民主是落实推进协商民主广泛多层制度化发展要求的具体实践，也能为协商民主整体发展提供广阔空间，更是“建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化”的主要途径[1]。农村基层协商民主制度化是农村基层开展协商民主的物质保障和运用支撑，也是关乎协商民主全面地“从理论走向现实”的关键地带[2]（P37）；同时社会主义协商民主及其制度化发展也离不开更不能缺少农村基层这个部分和层次。党的十九大报告指出“社会主义协商民主全面展开”“保证人民依法实行民主选举、民主协商”，再次强调“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。因此，了解和掌握农村基层协商民主制度化现状，对于推动协商民主广泛、多层、制度化发展是有必要的。本文就以河北省为例，重点选取两个标本深入研究，以其对国家相关政策的制定提供参考。

　　一、对农村基层协商民主制度化界定

　　所谓制度就是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，制度化则是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。农村基层协商民主的实施、建设与推进，必须要有制度的坚强支撑、必须以制度化为保障和保证。农村基层协商民主制度应是一个发展性体系，主要应包括要求、内容、形式、成员与程序等五个部分。“协商于民、协商为民”是其根本要求[1]。其内容应包括村务治理中涉及村民切身利益的重大乃至所有事项，比如村庄发展规划、集体经济运行、基础设施、日常公共事务、公益事业等。其形式可灵活多样，比如，村民议事会、理事会、恳谈会、听证会、咨询会、调查会等会议形式，对话、讨论、商议、审议等方式，定时与临时、面对面与内部网络、闭门与内部网络电视公开直播等协商方法。其成员应包括上级和本级党组织、利益攸关方、村协商民主小组等方面。其程序主要包括相关申请、前期准备、现场协商、结果的执行与监督，执行结果的总结、反馈与报备等环节。

　　二、河北农村基层协商民主制度化现状

　　农村基层开展协商民主具有特殊重要性。由于“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”[1]，特别是农村基层。农村基层协商民主的开展也是探寻农村基层社会治理出路、破解制约农村基层发展瓶颈的不二选择。它事关农村基层社会治理能力的提高，也事关贫困地区全面脱贫工作的如期完成，更关乎着新时代中国特色社会主义奋斗目标和历史任务的实现。它不仅能“更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷”[1]，还能汇集群众智慧、找到切实发展的路子、发挥基层探索的作用。

　　按照党中央的统一部署，许多省市都较早地结合本地实际开展了农村基层协商民主的实施，并进行了制度化探索。比如，天津市宝坻区从2013年5月起就相继制定出台了《关于实行农村基层协商民主制度的意见（试行）》《关于推行农村基层协商民主制度的意见》《转发〈关于组织全区村级班子召开专题民主协商议事会的安排意见〉的通知》。湖北省秭归县于2014年5月29日下发了关于印发《农村基层协商民主实施办法》的通知。四川省彭州、崇州也于2014年10月相继出台了《关于建立乡镇社会协商会议的意见》等。河北省开展农村基层协商民主及其制度化发展也比较早，且取得了一定成绩。比如，大名县和宁晋县探索的月协商制度，隆化县政协搭建的三个平台，青县创立村治协商模式，衡水市桃城区郑家河沿镇实行的基层民主管理，馆陶县推广的干群恳談例会等，都产生了很好的效果。现仅选正定县塔元庄村和大名县前屯村作为案例进行分析，以对河北农村基层协商民主制度化整体情况做一认识。

　　（一）塔元庄与前屯村做法剖析

　　1.做法和成效。塔元庄、前屯村结合本村实际开展了形式多样的协商民主，制定和实施了许多以协商民主为核心内容的相关制度，使村庄实现了大幅度的快速发展。

　　塔元庄村制定和实施的制度主要有：《集体资产民主管理制度》《集体资产使用决策制度》《集体资产有偿使用情况公开公示制度》《村民监督委员会制度》《村级财务预算执行情况报告制度》《民主理财制度》《村务公开制度》《村民代表会议制度》《民主议政日制度》《民主评议村干部制度》《村民会议制度》《民主选举制度》等。这些制度都贯彻着协商民主性质的内容。比如，规定了实行民主管理、通过村民联席会议进行决策，村民对财务进行审核、对村务实施监督、对民主决策进行监督、对村两委干部的廉洁自律进行监督；预算草案要在征求群众意见的基础上，经村级财务收支预算监督小组审查、村民代表大会表决后才能通过。

　　核权、建议权。

　　这些相关制度的制定与落实，表明这两个村已经拥有了协商意识、开启了协商智慧，营造了协商环境与氛围，能够主动运用协商民主发挥协商优势为农村基层社会治理服务。

　　一分耕耘一分收获。在以协商民主为核心内容的相关制度作用下，塔元庄这个曾经欠外债30多万元的典型郊区村，走出了一条“农业产业化、养老市场化、旅游规范化”的路子[3]；不仅让村民富了起来、养老也无忧、富得还长久，还被誉为“居住在乡村生活像城市”的特色村庄[3]，被评为省级新民居工程示范村、省文明先进示范村、全国文明村、中国最美休闲乡村等。前屯这个典型农业村确立了“重农、活商、兴企”的工作思路，走出了一条强村富民的路子。如今，该村农业实行了产业化发展，商业流通颇具规模，村办企业发展壮大，社区建设创先争优，可谓民生改善、政治安定，先后被省、市、县授予“小康建设示范村”，连续10年被评为省级文明生态村。这些做法和成绩，都反映了两村已经由群众个体发展转向为协商主体发展，表明了他们已经营造了协商民主的浓厚氛围和外部环境，拥有了协商民主能力和动力。

　　2.支撑两村协商民主制度化的因素。是什么力量使这两村成功运用了协商民主，又是什么力量保障着其制度化建设的呢？通过梳理和归纳，可概括为四个共性。一是两委班子具有协商能量，关键是党支部的战斗堡垒作用。塔元庄村党支部工作有着自己的特点。它们开展党员积分管理、党员户挂牌示范、党员志愿服务活动等；根据实际需要，成立了“民主组织、农业种植、家具业、综治维稳、物业公司、工业园区、旅游业”等党小组，实现了党组织全覆盖；强化党员教育，成立了村党校，开通了石家庄市党员干部现代远程教育等。前屯村党支部党建制度完善、党务工作规范。他们坚持“农村党支部五个好”目标、执行“三会一课”制度，实行“一制三化”工作机制、“五化”管理机制和“四议两公开”工作法，明确党员“七权七责”，认真落实发展党员“十六字”方针等。两个基层党组织扎实有序的党务工作决定了他们能够坚定地执行党的意志和决定，这样才使得他们能够切实执行党中央关于加强社会主义协商民主建设的意见，坚持以人民为中心的发展思想，自觉克服困难、进行自我革命，主动地培养自身的协商意识、能力，营造协商民主应有的环境和氛围，制定和实施相关制度。二是带头人协商民主能力强。“火车跑得快，全凭车头带。”带头人作用突出表现在党支部书记协商民主精神与集中决策相结合上。塔元庄村党支部书记尹小平根据“村干部带头干、抢着干，就一定能干成”的感悟和见识[4]，汇集村民意志、集中决策，带领全村人先后完成旧村改造，成立了“塔元和林”果蔬种植专业合作社，建成了现代农业科技示范园，打造电子商务产业园区——使塔元庄村进入了“互联网+”时代，大力发展旅游业——全面打造一条龙的生态农业观光园，建立了“光彩金居养老服务中心”等。前屯村党支部书记王建民面对改革开放、发展经济的大潮，坚持服务为民理念，坚守只为成功想办法、不为困难找理由的认识，运用协商民主汇集村民意愿，果敢地做出发展经济的集中决策，带领村民先后建起了兴武商贸市场、村内集贸市场，成立了前屯村农机制造厂，建起了商贸一条街和中心社区居民楼等。协商民主是实现切实了解情况、综合信息、明了诉求的方法和过程，是为通盘考量、整体布局、集中决策、实施决策和及时调整决策服务的。农村基层决策的难点就在于决策前对于信息了解、汇总的不全面，进而导致出现决策不符合实际的问题；协商民主与集中决策相结合，就克服了这一难题。三是集体经济和村务工作促进了协商民主的开展。塔元庄村集体经济收入已达830多万元，前屯村现有集体资产800余万元，集体经济的适度发展有力地吸引了村民参与协商的动力和积极性。这是因为村民担心如果自己不参加协商，自己的利益可能会受损，于是便主动地参加到协商民主中来。对集体经济协商的参加直接推动了村民协商主体意识和协商能力的提高，也激发了参与其他村务协商的动力与兴趣。四是村民协商意识与能力的匹配。村民所拥有的协商意识与能力都源于公民教育和文化教育的到位。文化教育不仅是软实力、是生产力，也是协商能力。两个村都重视教育投入，塔元庄村对考入全国前70位大学学生的学费全部由村集体负担，前屯村已培养出大中专毕业生143名。实践出方法、出智慧、出真知。体悟到协商好处的村民，就会积极主动地去参与协商、争取协商、运用协商、巩固协商。这应是农村基层协商得以开展和实现制度化的内因所在。

　　（二）存在的问题与分析

　　塔元莊、前屯两村的协商民主制度化只是从全省范围内选取的两个点，不能完全代表全省的状况，有的村可能比它们做的更为切实，有的可能没有它们做的到位。从全省的范围看，与党中央的要求、与先进省市相比，河北农村基层协商民主制度化仍存在着不足和问题。

　　1.协商民主制度化中的问题。一是制度化层级低。就目前全省农村基层的协商民主制度来讲，基本上都是制定了以协商民主为核心内容的相关制度，但仍未发现明确以农村基层协商民主命名的制度、意见或实施办法。月协商制度、三个平台的搭建等，虽然也涉及了基层乡村和村民事务的内容，可它们都属于政协的范畴。也就是说制度化程度还不够高，还未完全上升到制度化层面。二是协商民主相关制度较多流于形式。与全省50201个行政村相比，切实运用协商民主相关制度的村还不多。虽说相关制度已经普及，但很大一部分村并没有加以切实运用，而是放置在那儿，使之成了墙上制度或纸上制度。三是协商民主制度化氛围不浓、外部环境不够。这主要反映为有相当一部分村对协商民主制度并没有多少认知，还不熟悉，甚至陌生。

　　2.原因分析。是什么原因造成的這些问题呢？分析结果认为主要有两点，一是上级党组织，二是村民自身。作为上级党组织原因的表现之一，就是上级党组织对农村基层协商民主缺乏足够的认识。因没有放在国家战略的高度来认识它，导致没有对其做出统一部署，致使下级党组织没有将其作为必须完成的重要任务来执行，从而搁置起来。表现之二就是乡镇级党组织因对协商民主的陌生而产生了能力恐慌，不愿或不敢开展。长期以来，协商民主往往与人民政协、统一战线等工作相联系，并发挥了独特的社会效果。他们感觉在农村基层开展协商民主及其制度化属于新生事物，因不熟悉、陌生感，产生了协商意识和能力的恐慌，导致不愿涉及、不敢开展或望而却步。作为村民自身来讲，主要表现为没有发挥协商主体作用。比如，村两委没有发挥协商民主领导与组织者作用，部分村民不敢使用或自动放弃协商主体权利，有的村民缺乏协商民主意识和能力，有的村是缺乏协商民主组织，甚至有的村民为了私利而故意破坏协商民主活动等。

　　三、加强推进农村基层协商民主

　　制度化顶层设计

　　社会主义协商民主所能发挥的作用是显著的和极其重要的，但并不是全能的，而是有限性的。这种有限性作用只有在协商民主同集中决策相结合中，只有在理性思维指导下，为某一整体中绝大多数人的整体的或长远的利益服务时，才能比较充分地展现出来；它不是为极少数人服务的，也不是为眼前利益服务的。也就是说其作用的发挥是有条件要求的，而利益关系的困扰就是造成其推行中遭遇困难和阻碍的根本因素，这种现象在农村基层就表现得更为突出和严重。积极开展、稳步推进基层协商民主制度化发展，农村既是重中之重，又是难中之难。其重要性在于农村所处的地位与作用对于社会主义协商民主的总体建设和长远发展具有不可替代的重要性，其困难性在于相对于城市来讲，农村还缺乏协商民主的文化和生态。

　　推进农村基层的协商民主制度化，应培养村民协商民主的心理与精神、培育协商民主生态，使协商民主成为农村基层社会治理的新常态，关键在于党中央要在政策上做出顶层设计，创造出坚实的条件和强大的推动力。即从党中央的高度制定出全国各地农村通用的一般性意见，包括主要内容、推进的大体速度和评价体系，将其纳入党政年度目标考核之中，对落实情况要求实行奖惩，明确要求各省、市、自治区各级党组织结合本地实际制定出具体的实施办法进行落实。

　　一是完善组织体系，“建立党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的领导体制和工作机制。”[1]党委系统均应成立农村基层协商民主制度化工作领导小组。各级党组织第一责任人任组长，成员包括党委、人大、政府、政协等单位人员，以发挥各自工作优势。领导小组要“把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署”[1]，切实开展好工作指导与督导检查，按照工作成效实施奖惩。

　　二是营造浓厚氛围、提供良好外部环境。一要加大推进农村基层协商民主制度化宣传，“加强正确舆论引导，普及协商民主知识，宣传协商民主理论和实践，树立协商民主建设先进典型，发挥好示范引领作用。”[1]通过宣传教育，使具有领导农村工作任务的各级党组织将农村基层协商民主制度化纳入当代中国政治和中国特色社会主义事业中来理解，将协商民主化为各级领导思考、谋划和开展农村基层工作的理念之一；“自觉把协商民主建设贯穿于各领域，坚持有事多协商，遇事多协商，做事多协商”[1]；“党委领导同志要以身作则，带头学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者”。[1]通过有效宣传让协商民主融入村民日常生活生产之中，达到家喻户晓、入心入脑，将其化为村民解决问题的一种思维方式，遇事首要反应是通过协商来解决。二要将之纳入法律范畴，为其推进提供法律保障。对于故意阻挠、破坏者依法处理。通过全社会的努力，使之成为规律性的常态内容和时代风尚。

　　三是培养农民协商民主素质。“马不伏历，不可以趋道；士不素养，不可以重国。”[5]（P3190）推进农村基层协商民主制度化，必须培育村民的协商素质，将村民从“臣民”转换为公民并培育成协商主体，使其具备协商民主的认识素养和实践能力。实现这些目标，应做好三方面工作。一要着力推动公民教育，着重对两委班子，关键是对带头人的教育，这是培育村民的主体意识、权利意识、参与意识的基础和关键；二要适度发展集体经济，拓展和丰富村务活动与公益事业。在培育集体主义、公共意识中，在激发协商民主的积极性和主动性中，培育村民的共同体观念，进而培育协商生态。三要在强化义务教育质量、促进中高等教育的基础上开展社会教育，进行协商文化教育，促使公民成长为协商主体，形成协商民主生态，并保障其常态化。