改革开放以来党内民主制度建设的历程与经验

　　摘要：改革开放以来的党内民主制度建设经历了恢复、发展、创新和深化的历程。其基本经验是：必须把党内民主制度作为一个层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的完整制度体系来建设；完善党内民主制度体系必须遵守权力结构的封闭性与权力运行的开放性相统一、制度设计科学性与实施有效性相统一、内容的开放包容性与本质稳定性相统一的原则；党内民主制度建设必须与民主文化建设相配合。

　　关键词：改革开放；党内民主制度；历程；经验；

　　作者简介：高兰(1949-)，女，吉林德惠人，中共黑龙江省委党校教授。；李娟(1975-)，女，湖南邵阳人，中南林业科技大学讲师。

　　党内民主是党的生命，这是我们党总结历史经验得出的科学论断。改革开放以来，党内民主在党内民主制度不断完善和发展的基础上，有了长足进步，为我们党推进中国特色社会主义事业奠定了坚实基础。回顾30年来党内民主制度建设历程，总结基本经验，对于在新的历史起点进一步加强和改善党内民主制度建设，推进党内民主发展，具有重大意义。

　　一、改革开放以来党内民主制度建设的历程

　　改革开放以来党内民主的发展是以党内民主制度的发展为前提的。

　　(一)党内民主制度的恢复。

　　在党的历史上，党内民主一度遭到破坏，根本原因是没有健全的党内民主制度，没有赋予党内民主制度应有的权威，领导者的个人权力能够轻易越出制度范围，使制度失效甚至改变制度。十一届三中全会以后，总结以往处理党内关系的经验教训，特别是“文革”期间党内民主遭到破坏的教训，党中央特别注重和强调党内民主制度建设。十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确重申：坚持集体领导，反对个人专断；发扬民主，正确对待不同意见；保障党员的权利不受侵犯；选举要充分体现选举人的意志；接受党和群众的监督，不准搞特权等。对推动党内民主生活的正常化，起到了拨乱反正的重要作用。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中强调制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，为党和国家领导体制改革指明了方向，制度建设成为党内民主建设的根本。十二大通过的党章恢复了“文革”期间被废弃的对党员权利义务的规定，提出了民主集中制的六项基本原则，规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”，废除干部领导职务终身制，确立了党的代表大会差额选举原则。上述制度的恢复和建立，推动了党内民主生活实践发展，党内民主精神得以弘扬。

　　(二)党内民主制度建设的发展。在开创中国特色社会主义建设新局面中，党内民主制度建设不断向前发展。

　　十三大提出党内民主制度建设的总体思路：一是健全党的集体领导制度。从中央到地方各级领导班子都要建立和完善议事规则、表决制度和生活会制度，首先从中央做起。二是改革完善党内选举制度。明确规定了党内选举提名程序和差额选举办法。三是提出建立切实保障党章规定的党员民主权利的制度。四是提出建立疏通党内民主渠道和健全党内民主生活，使党员对党内事务有更多了解和直接参与机会的制度。其中关于在领导集体中“决定重要问题，要进行表决”的规定，对集体领导的实质化提供了操作途径，为后来干部任免决定中的“票决制”奠定了基础。

　　党内法规制定程序规定出台。1990年7月，中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，对党内法规的内涵以及党内法规制定所应遵循的原则等做出规定，同时对制定的规划、起草、审定和发布等程序作了具体规定。该《条例》的制定表明党内民主生活制度化诉求在党内法规层面上得到确认，标志着党内民主制度向程序的合法性建设迈出了关键一步。

　　(三)党内民主制度的创新。

　　十四大以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在我国社会发展和党内民主发展要求的推动下，党内民主制度建设以两条路径推进：

　　1.以中央为主体的配套制度建设和改革。

　　1995年1月，中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》，随后各地方相继出台了《实施细则》。这标志着对党员民主权利的尊重从原则层面发展到制度层面。

　　党内选举制度进一步完善。中央分别于1990年6月和1994年1月颁布了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》，对党的基层组织和地方组织的选举工作程序作了较为具体的规定。

　　干部选拔任用制度进一步配套。1995年中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例(暂行)》，2002年正式颁布实施。其中明确规定市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选实行票决制；党委(党组)讨论决定干部任免事项实行表决制。这些规定对改变干部选拔任用制度中存在的“权力过分集中”和“用人缺乏法治”等诸多弊端，推进干部选拔任用的民主化和法律化进程，是个明显的促进。此外，相继推出了《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》、《党政领导干部考核工作暂行规定》、《党政领导干部交流工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等一系列配套制度。

　　民主监督制度进一步完善。从1990年至2000年，中纪委共出台了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于建立干部监督工作督察员制度的办法(试行)》等60多份党内法规性文件；中组部推出《关于加强组织部门干部监督工作若干意见(试行)》等一系列党内监督制度。这些制度对加强党内监督起到了重要推进作用。

　　程序性制度建设不断加强。中共中央于1996年4月印发《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，对地方党委领导的原则、内容、职责、组织原则、议事和决策、思想作风和工作作风以及监督和处分等做出详细规定。这一规定既从制度上保证了地方党委的权力，又为对党委进行监督提供了依据。中纪委、中组部从1981年至2000年，先后四次颁布以县以上党员领导干部民主生活会制度为内容的党内法规，每次都根据民主生活会实际反映出来的问题，对民主生活会召开中的具体程序作了进一步的规定。

　　以中央为主体的配套制度建设和改革的主要取向是保障集体领导、约束领导者个人权力，确保党内民主基本精神的实现。

　　2.以地方和基层组织为主体的基层民主制度创新。

　　为解决改革开放以后随着城乡基层经济体制变化出现的一定程度的党的基层组织软弱涣散、缺乏战斗力的问题，一些地方创造了农村党支部班子选举中的“两票制”、乡党委书记“公推直选”和乡镇长“直选”等民主用人方式。这些基层民主制度创新的主要取向是保证党员民主权利实现。

　　(四)党内民主制度建设的深化。

　　党的十六大提出“党内民主是党的生命”的科学论断，表明中央对党内民主理念认识的进一步升华。其后，中央在发展党内民主的着眼点上，更加关注基础性、根本性制度的建设和发展。

　　改革党代会制度。党代会常任制和党代表直选制度在一些地方试行。常委会向全委会负责并报告工作和接受监督制度、党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、党的代表大会代表提案制度、党代表提议的处理和回复等制度开始实施。党代表与选举单位党员的联系制度等具体的程序性制度的建设被提上日程。

　　创新集体领导制度。2004年4月《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》颁布，“票决制”正式实施。

　　完善党内选举制度。十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”；强调“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”。

　　建立党员民主权利保障制度。十六届四中全会强调“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。2004年10月《中国共产党党员权利保障条例》正式颁布。

　　强化对各级领导集体的监督制度。十六届三中全会第一次执行了十三大提出的中央政治局向中央委员会报告工作的规定。2003年12月“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作；中央纪委常委向中央纪委全体会议报告工作；地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议报告工作；设常委会的基层党组织的党委常委、纪委常委分别向委员会全体会议报告工作”正式纳入《中国共产党党内监督条例(试行)》。十六届四中全会进一步提出，要“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”。

　　二、改革开放以来党内民主制度建设的基本经验

　　总结改革开放以来党内民主制度建设的历程，其基本经验是：

　　(一)必须把党内民主制度作为一个完整的体系来建设。

　　科学完备的党内民主制度应该是一个层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。

　　1.党内民主制度是层次结构合理的制度体系。

　　从制度的作用角度讲，党内民主制度可划分为原则性、体制性、实体性和程序性制度四个层次。

　　第一层次是原则性制度，即由党的性质所决定的党内民主的根本政治原则和组织原则，是党内民主运行的根本性依据，是坚持和健全民主制度的法理性前提。第二层次是体制性制度，是关于党的组织领导机构如何设置、领导权力如何配置的制度。第三层次是实体性制度，是按照民主原则制定的党员参加党内生活、管理党的事务，领导机关进行领导工作的行为规范，是民主原则的具体化。第四层次是程序性制度，是为党内民主各项制度的实施所规定的具体操作规程。各个层次的制度在党内民主运行中起着不可替代的作用。完善党内民主制度体系对每一个层次的制度都必须给予足够的重视。

　　2.党内民主制度是权力配置均衡的制度体系。

　　从制度体系的功能上看，党内民主制度可分为党员权利保障、权力授受、决策权力运行、执行权力运行、监督权力运行五项制度。党内民主制度体系的基本功能在于：明确党内主体，保障党员权利，科学配置党内权力，监督和约束权力，规范权力运行轨迹。

　　党员权利保障制度是其他四项制度的基础，是贯穿于其他四项制度之中的。权力授受制度决定着决策权、执行权和监督权这三种权力的来源和分配，是决定三权关系的基础，因而对三权能否均衡有效地运行更具有根本性。改革和完善党内民主制度体系必须紧紧抓住权力授受制度这个核心。

　　3.党内民主制度是内容协调耦合的制度体系。

　　从制度内容之间的关系上看，它应该是不同制度内容的协调耦合。一是不同制度内容之间要有一致的价值取向。所有制度都必须体现党内事务党员做主，保证与规范权利和权力运行，使党员和党组织的意愿、主张充分表达和积极性创造性充分发挥，使全党的意志和智慧有效凝聚，从而保证行动的一致。二是各项制度的完整性。每一层位的每一项制度都不可或缺、不能替代，共同决定着党内民主运行的质量。三是制度内容之间要相互联系、相互衔接、相互补充，不能互相矛盾。

　　4.党内民主制度是链条环节承续的制度体系。

　　从制度运行过程上看，它应该是同一制度链条上不同环节的有机承续。党内民主制度体系中的每一项制度在实际运行过程中，都是由相互联结、先后承续的不同环节的具体制度构成的一个制度链条。其特点是：环节连续，不能缺少，不能中断；制度链条是环形的，循序相连、首尾相接；贯穿制度链条各环节的主线，是党员的权利，即权利———权力———权利的循环转化过程。整个链条必须始终保证党员的权利能够支配和驾驭党内权力，而不是相反。

　　(二)完善党内民主制度体系必须坚持科学的设计原则。具体需坚持以下三条科学的设计原则：

　　1.权力结构封闭性与权力运行开放性相统一的原则。

　　权力结构的封闭性，一是指党组织内部的权力配置，必须使各种权力之间形成互相制约、监督互逆的关系，不允许有不受约束、不受监督的权力；二是指必须从制度上确保任何个人或组织的职责和权力都有明确的界限，不对任何个人或组织设定无边界的或边界不清晰的责任，也不赋予其无边界的或边界不清晰的权力。

　　权力运行的开放性是指党的领导和工作、党内事务和生活都应当具有公开性。公开性的本质是要求公共权力运作具有足够的透明度，从而置权力运行于权利所有者的视野之中，使其能够了解和把握权力运行的轨迹，实现有效监督。实行公开透明是党从“革命党”到“执政党”转变的必然要求和趋势。

　　2.制度设计科学性与实施有效性相统一的原则。

　　制度设计的科学性包含两方面内容：一是制度体系结构的科学性，即层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续；二是制度内容的科学性，既能够反映和体现现代民主的一般规律，又能够反映无产阶级执政党党内民主的特殊要求。

　　制度实施的有效性表现为：制度在实践中行得通、有实效，并有利于党内民主整体长远发展。党内民主制度的实施往往受到党所处的环境和所担负的任务要求、党和国家现实发展状况以及党内主体素质状况等因素的影响。因此，党内民主制度体系总体设计必须充分考虑上述因素的影响，坚持长期目标的科学性与实施过程的渐进性的统一。第一，既有科学明确的长期总体发展规划，又要随着环境和条件的变化，适时改革旧制度，推行新制度。第二，既要遵从自身的发展逻辑，也要顺应整个国家政治体制改革和发展的潮流；既要以党内民主的切实发展引领国家民主政治发展，又不能脱离国家经济、政治和社会的发展单兵独进，更不能落后于国家和社会的发展，固守过时的僵化的制度不变。第三，必须正确认识和把握不同层面主体的素质状况。当大部分主体素质还没有达到与某一项制度要求相应的水平，该项制度就不要轻易出台，防止该项制度因受到抵制而中途夭折，或者被某种潜规则所替代。

　　3.内容的开放包容性与本质稳定性统一的原

　　则。内容的开放包容性即党内民主制度是一个开放的体系，在其建设和发展过程中，应充分体现出其内容的包容性。党内民主制度建设是一个随着时代和环境条件的变化，不断进行吸收、借鉴、调整和创新的过程。

　　本质的稳定性即党内民主制度所体现的价值应该是稳定的，它包括两个含义：一是对马克思主义党内民主理论价值的肯定和坚持，二是充分肯定党内民主制度现有成果的积极价值。因其稳定而具有规范和制约功能，因其稳定而具有可预期性和权威性。

　　因此，在完善党内民主制度体系过程中，一要积极吸收和借鉴人类政治文明的一切积极成果，包括西方发达国家政治民主运作的有效的制度化成果，取其精华，去其糟粕；二要汲取世界范围内各国执政党在党和国家民主化进程中的教训，特别是前苏联共产党失败的教训，把握和坚持党内民主的基本价值和已有的积极成果；三要积极回应与吸纳党内的民主要求和意见。

　　(三)党内民主制度建设必须与民主文化建设相配合。

　　实践证明，没有科学的民主文化作基础，即使建立了民主的制度也难以巩固，甚至还可能出现被形式化或被潜规则代替的危险。民主文化的缺失阻碍着党内民主的发展。民主观念淡薄、民主价值动摇和错位、思想路线和方法偏颇，常常是党内民主制度遭到破坏、民主与非民主在党内生活中交替运行的深层原因。因而，必须深刻认识民主文化建设对党内民主发展的不可或缺的重要意义。必须破除制度万能论，在着力完善党内民主制度体系的同时，着力于民主文化的建设和培育，以科学的民主文化的精神土壤，培育党内民主主体形成正确的民主观念、正确的民主价值取向和科学的思想方法，为形成和坚持党内民主制度奠定稳定深厚的基础。本文来自《中国会展》杂志