行政伦理学视角下论房屋拆迁中被拆迁人的权利

     随着城市化进程的加快，大规模的房屋拆迁快速跟进，在改变城市面貌的同时，拆迁纠纷数量也不断上升，冲突中被拆迁人不惜采取跳楼、自焚、以刀相向等激烈手段以命相搏，致伤、致死等恶性拆迁事件此起彼伏。相关事件对民主法制建设与巩固、社会和谐都构成严峻挑战。从实际情况看，被拆迁人在拆迁过程中处于弱势地位，合法权益缺乏充分保障和救济是引发类似恶性事件的重要原因。在更新改造的利益分配上，由于缺乏应有的调控机制，开发商获利丰厚，拆迁户未能得到应有的补偿，导致社会不公平问题的产生。 
　　一、房屋拆迁中的社会公平问题 
　　（一）房屋拆迁中被拆迁人合法权利受损的主要表现 
　　1、官商合力。借“公共利益”之名行商业利益开发之实，滥用强制拆迁权，严重侵犯被拆迁人的财产权和人身权，根据我国宪法和物权法等法律规定，只有出于公共利益目的，才能对公民个人房屋及其依附于上的土地实行征收征用，并有权在法定条件下强制拆迁。实践中，开发商为降低补偿费用，加快拆迁速度，常常利用法律漏洞，打着“公共利益”旗号实施违法、野蛮拆迁甚至暴力拆迁，对被拆迁人的人身和财产安全造成严重损害。除城市化的要求之外，房地产开发能在短期内迅速拉动当地GDP增长，能凸显以GDP为主要考核指标的官员政绩，成为政府的形象工程和政绩工程是其重要原因。加之目前土地出让金全部划归地方政府自行支配，致使许多地方将土地出让金作为预算外收入的“第二财政”，因而助长了违法拆迁的势头。当政府权力与商业交易纠缠在一起，本应是平等主体间的私权利与私权利的较量就变为有政府背景的一方私权依靠政府权力来限制甚至剥夺另一方私权，使得弱势一方的财产权、人身权应受的尊重几乎荡然无存。 
　　2、拆迁补偿不公平合理。被拆迁人生活质量大大降低，侵犯了被拆迁人的公平交易权，《城市房屋拆迁管理条例》规定我国拆迁补偿方式有两种：货币补偿和实物补偿。其中货币补偿金额应“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。另外，《物权法》和《城市房地产管理法》规定，提前收回土地使用权应“退还相应的出让金”或“给予相应的补偿”，但这些规定在许多地方的拆迁实践中并没有得到执行。各地政府制定的拆迁补偿标准不一，很多地方严重偏离市场价格，且往往不计算对土地使用权的补偿。在实物补偿方面，依据规定拆迁人要补被拆迁房屋和调换房屋的差价，由于前者评估价格低，后者高，很多被拆迁人无力承受，只能选择在同样地段获得更小面积的房产，或者搬迁至房价和生活条件更低及边远的郊区，导致搬迁居民的生活质量大大下降。很多时候实物补偿中拆迁人为被拆迁人提供的安置房屋质量低劣，房屋安置迟迟不予兑现等现象也十分严重，以致被拆迁人居无宁日、居无定所。 
　　3、拆迁程序不公开透明。被拆迁人的知情权、参与权与表达权被漠视在法律程序中，纵观我国目前的拆迁过程，相关环节大多缺失。通常的情形是，在尚未征求被拆迁人意见的情况下，行政机关即向拆迁人发放拆迁许可证。拆迁人只要获得拆迁许可，拆迁双方就负有签约义务。假如被拆迁人对补偿安置有异议，只能申请行政裁决。一旦裁决做出，若被拆迁人在裁决期内拒绝执行，拆迁人即可申请行政机关或法院强制执行。可见，作为房屋主人与土地使用权人，被拆迁人对拆迁整个流程应有的知情权、参与权与表达权被逐一弱化，甚至被剥夺，这是有违我国的法制精神的。很多拆迁事件中被拆迁户都不能充分行使参与权，例如，项目规划这一牵一发而动全局的事情没有听取广大被拆迁户的意见；房屋拆迁基准价的制定没有召开由广大被拆迁户参加的听证会。被拆迁人从起点既输，终局焉能不输？ 
　　（二）房屋拆迁过程中的伦理审视 
　　1、行政目标的价值定位。功利主义是一种以人们行为的功利效果为道德准则的基本评价标准，同时又强调行为效果的价值普遍性和最大幸福的伦理学说。行政是一种执行公共事务的活动，公共利益应成为其最根本、最首要的价值取向，其他价值取向都应服从并促进这一目标的实现。即当行政主体目标与公共利益目标发生冲突时，行政组织和公务员在行政工作中应当遏制其他价值目标，全心全意为实现公共利益服务。然而事实上公共利益概念的模糊性和行政主体的个体需求导致公共利益的目标往往被功利主义的价值取向所取代。 
　　第一，“公共利益”界定模糊致使政府直接参与商业性目的房屋拆迁，政府只有为公共利益目的才能作为拆迁人直接参与房屋拆迁活动，但由于相关法规对公共利益目的的界定含糊、或者有意地将商业性拆迁行为笼罩上一层“社会公共利益”的外壳，致使政府跨越“公共利益目的”边界，从事商业性房屋拆迁活动。 
　　第二，没有区分公益目的和商业目的的房屋拆迁。如果按照公共利益的房屋拆迁标准对商业拆迁的房屋所有人给予补偿，则是开发商借国家的权力对他人房屋所有权进行剥夺和损害。当然，这与我国长期以来“重建设、轻补偿”思想有关。 
　　第三，公共利益概念的含糊还容易导致行政主体以公共利益之名侵犯少数人的利益。功利主义坚持幸福总量的增加和大多数人的幸福，但是却忽略了少数人的利益，而这些“少数人”与“多数人”一样，有权利享受政府和社会所提供的利益（幸福）分配，而不能因为是少数，就可以被合理合情地剥夺自己的合法权益。 
　　2、行政执行过程中的伦理问题。行政执行是通过一定的手段去实现行政目的过程，行政手段是否正当合理，直接影响到行政目的的正当性和有效性。只有当不仅行政目的正确，而且执行手段也是正当时，才能保障行政过程的正当有效性。在行政过程中，行政主体为实现行政目的所采取的手段往往比目的本身更为重要，因为它现实、具体，更易为公众感知，影响他们对政策的认识以及所采取的态度。若行政人员采用威胁、粗暴的手段强制执行政策，即使目的合法，也会引起公众对政策目标正当性的怀疑，而不愿意配合行政活动，不支持政策目标的实现。然而，以功利主义为价值基点的公共政策重视的是“效能”一词，侧重的是政策目的而不是实现的手段。政府的公共政策选择往往以经济发展为至高原则，经济发展成了最大的政治，甚至为了追求经济发展而不考虑实现的手段的正当性。因此，为了保障工程进度，拆迁人、受委托的拆迁单位在实施拆迁中不惜采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停气等一切手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的做法，可能会尽快实现政策目的，但是却对被拆迁户的人权和政治民主造成了极大侵犯，从而引起行政相对人对强制拆迁政策的极大不满，甚至采取了极端的对抗行为，不但影响了行政目标的最终实现，也使政府形象受到了极大损害。 
　　二、行政伦理问题反思下的对策研究 
　　通过以上分析，我们可以看出，在我国公共行政实践过程中，追求效率和利益的最大化已成为行政的最高价值目标，但是这种功利主义的价值取向对过程的忽略和对公平的无视不可避免地导致了一系列后果。公平正义论至少可在一定程度上弥补功利主义理论上的缺陷。它强调公平，但并不是强调利益的均享，而是利益的分享，追求的是分配的相对公平，追求各方利益的相似点和相通点，以缓解、减弱利益冲突，在满足大多数人利益诉求的同时兼顾少数弱势群体的需要，避免了功利主义对少数人利益的忽视与掠夺，它注重过程中人是否得到公平对待以及人性是否得到尊重。因此，为了弥补功利主义的缺陷，正如弗雷德里克森指出的：把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。为此，需要从以下方面进行完善： 

      （一）建立完善的听证程序 
　　公共利益应当是公共行政的逻辑起点和最高宗旨，但由于概念的抽象性以及法律规定上的模糊性，妨碍了行政主体有效地实现行政目标。为了避免行政参与人其他价值取向的影响，最大限度地保障公共利益这一主体价值目标的实现，使不特定的多数人的利益得到体现。因此，需要在决策机制上通过民主的共同参与的程序来确保公共利益的目的实现。 
　　（二）扩大行政诉讼的受案范围 
　　行政诉讼是行政相对人的权益受到行政行为的损害时的一种权力救济手段，是司法机关对行政机关的行为进行审查监督的一种方式，因而被有些学者称为我国的“司法审查制度”。根据我国行政诉讼法的规定，法院受理行政诉讼的范围仅限于对具体行政行为的合法性审查，而基本不涉及对具体行政行为的合理性审查。行政过程中的公共行政伦理所主要涉及的问题更多指向的是行政行为的合理性问题。因而，行政行为的合理性如果不能及早成为司法审查的内容之一，则使违背行政合理性原则的具体行政行为难以得到有效的监督，公民的权益也没有基本保障。 
　　（三）伦理教育 
　　公共管理的实践不仅要求公务员具有基本的道德品质，更重要的是具备公共管理这一特殊活动所要求的品格，即公共精神和“渗透着仁慈的正义”。公共精神通过伦理道德规范公务员的思维方式和行为特点，促使每位公共管理人员时时都需要选择与公共利益相一致的行为模式，而不是被动按部就班的完成上级交待的任务。而渗透着仁慈的正义则要求公共行政人员“将仁慈的品格渗透并揉合于刚直不阿的性格之中”，既要具备正义的美德，公正不偏私，又要以一种感同身受的同情态度进行公务活动。一方面，公务人员需要通过自我学习和职业教育来培养这种道德情操，例如，通过理论学习、课堂教育等形式帮助行政人员分析、解决工作中遇到的伦理问题，培养实用型技巧，并在反复的学习过程中形成一种道德知觉，以便在类似的环境中运用这些直觉性的判断和分析能力。另一方面，公民对公共管理人员的绩效进行公开评判可以使行政人员的道德直接接受拷问，成为公务员自我完善的外部作用力量。公民对廉政、勤政、善政的行政人员的褒扬可以起到良好的道德示范作用，加强行政管理人员对社会核心价值的认知，激励他们以正确的道德观为行为准则，追求社会核心价值，不断自我完善，成为合格的公共管理人员。 
　　参考文献： 
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　　（作者单位：南京工业大学）