科技创新的宏观管理：从公共管理走向公共治理

　　一、科技创新宏观管理体制的转型是我国经济发展方式转变的内在要求

　　长期以来，我们对科技创新概念理解并不准确，把科技创新等同于科学发现和技术发明。由于这种理解上的偏差，导致我国科技创新宏观管理体制一直侧重于狭义的科技进步的功能，而对科技成果商业化的宏观管理功能则散布在其它方面的宏观管理体制之中。实践一再证明，这种单一功能性的制度安排，并没有使科技活动及其管理较好地与经济、社会发展的全局性要求和中心任务密切结合起来,往往造成科技、经济相分离的“两张皮”即科研机构、高校游离于企业之外，科研机构与高校之间相分离，大学的教育与科研‘‘分家”使得本来是一个紧密相关的创新活动被人为分割为若干个相互脱节的环节，造成有限的科技创新资源难以实现优化配置，科技创新资源短缺与闲置浪费并存,资源利用和投入产出效率不高。

　　在整个经济社会体制及其运行机制中，科技创新宏观管理体制、机制只是其中的一个子系统,要服从于大系统的协同性要求。当经济社会体制及其运行机制发生重大变化时，势必要求科技创新宏观管理体制、机制随之转变,成为新体制及其运行机制中的一个有机组成部分。在过去相当长的一个时期内，我国处于投资驱动型的经济发展阶段。在此阶段,资本要素起着主导性作用，科技要素只是充当配角，因此对科技创新的需求相对较低。但随着知识经济的到来以及我国经济发展方式的转变,科技创新作为一种生产要素，其重要性将日益提升，并将超越资本成为经济发展的主导要素，因而在这一阶段经济、社会对科技创新的需求日益增长。而我国现有的科技创新宏观管理体系尽管在历史上也曾为经济、社会增长做出过巨大的贡献,但已经无法适应我国现阶段及未来经济、社会发展对科技创新的需求了。这就要求我们要转变科技宏观管理体制、机制，使之更有利于培育与发展全社会创新体系，充分调动各方面的创新资源和挖掘其潜力，以满足新的发展阶段对科技创新的旺盛需求。

　　二、知识经济时代科技创新宏观管理需要科技创新理论的创新

　　知识经济是一种信息型经济，它使人类社会的经济增长方式发生了根本性的变化。如果说农业经济中土地和劳动力、工业经济中资本和资源是经济增长的决定性因素的话，那么，知识经济的最主要因素是对高新技术的掌握，以及隐藏在高新技术背后的知识创新和有用信息的及时获取。在知识经济时代，科学和技术都能提供物化的可能和现实，生产则成为物化的具体实现过程。这是因为在信息编码技术产生以后，科学可以不经过专利的转化,直接成为智力资本,作为生产要素进入生产。知识经济时代的到来使得科学、技术和生产三者之间相互渗透、相互影响以致出现了密不可分的趋势。此外,在知识经济时代,科学技术各个领域之间相互渗透日益加强，科技创新也曰益成为一个复杂的系统工程。反馈是系统的一个重要特征，因此在知识经济时代,信息反馈在科技创新中的作用得到了极大的提升。信息反馈并不是科技创新中的信息传播的简单重复，而是在更高或新的层次上的回归，反馈信息经过了创新者的自我调整和完善，经过了实践的检验和修正。建立在信息反馈基础上的科技创新，才是既能充分利用创新资源,又能充分贴近市场的科技创新。这样的创新,其效率将比线性创新模式大大提高。信息反馈如果作为科技创新的要素，它的作用应该比资金和资源更重要。

　　传统的线性创新理论把创新过程理解成单向的创新链。在这样的理论指导下，科技创新的宏观管理实践中往往容易忽略各创新主体之间的信息反馈（信息反馈即使存在也不频繁）,割裂科学、技术、生产三者之间的互动关系，这样的科技创新必然是低效的：很多创新成果无法获得市场的认可,市场需要的创新其又无法提供。因此在知识经济时代,需要对科技创新理论进行创新，以便更好地指导新时期的科技创新的宏观管理。

　　科技创新的“三螺旋”理论便是在这样的背景下提出的。该理论认为：科技创新是将科学发现和技术发明应用到生产体系并创造新价值的过程,它是科学发现、技术发明与市场应用在协同演进下的一种复杂涌现，是这个三螺旋结构共同演进的产物。科学发现、技术发明和市场应用之间相互依赖、共同作用，形成一个螺旋式不断上升的过程。科技创新的“三螺旋”理论的提出主要来源于两个实践案例。一是硅谷的发展。半个多世纪以来,尽管世界经济多次大幅波动,IT产业潮流变幻,但硅谷总是能在起伏间一次次屹立潮头。从半导体、个人电脑、网络搜索到社交网络……在IT产业的每次重大技术变革浪潮中，几乎都至少有一家在硅谷诞生和成长的公司成为全球市场的引领者。硅谷成功的最主要原因是摒弃了过去线性的创新模式,发展出完备的网络创新模式,将科学发现、技术发明和市场应用有机融合在一起,相互促进,使出人意料的新产品能不断涌现。在这方面,雅虎就是一个典型的例子。不同于其它公司，雅虎在严格意义上从未独立开发出任何新的软件和硬件产品“雅虎”只是一个普通的网络搜索引擎,开始时提供的仅仅是信息“目录”。然而这正是值得注意的地方，这种区别充分说明了知识经济时代的一个特征：知识与信息的重组将直接产生巨大的经济效益。科技创新的“三螺旋”理论的提出的第二个实践案例是宁夏科技特派员创业制度,其精髓是鼓励农业科技人员进行创业，但并不排斥单纯的技术服务，即两种模式兼而有之。这种制度安排有力地促进了知识和市场应用的结合。以宁夏辣椒产业为例，通过信息化的手段加上科学化的组织方法，一个辣椒专家的知识变成了关键的生产要素直接进入生产过程，而正是这样一个关键的生产要素救活了整个宁夏辣椒产业。

　　科技创新的“三螺旋”理论认为市场和竞争是企业创新的真正动力。创新的根本动力来源于企业家对利润的追逐，具体则体现在两个方面。一是市场需求。在企业家创新的过程中，他们看重的是市场,看重的是利润，并根据这些来配置创新资源;二是企业竞争。真正解决创新动力的机制是企业竞争,如果企业能通过垄断来获得利润，它就不会有多大的动力去创新。缺少竞争压力的创新是难以为继的，这样的例子很多,如我们的国有企业创新的动力不足，因为它们通过垄断就可以获得高额利润；又如诺基亚虽然通过创新占领了中国市场，但却在获得垄断地位后又被苹果打败了。

　　科技创新的“三螺旋”理论其实只是对过去技术创新的“双螺旋”理论的一次否定或者一次创新,即突出了科技创新，而不是以前的技术创新,但它与达成真正的成熟理论还有漫长的路要走。因此,科技创新的‘‘三螺旋”理论的价值在于对中国过去的创新实践和理论进行了否定，并为知识经济时代科技创新的宏观管理提供理论上的指导,但它本身仍需要再否定,并在解决实际问题中再创新。

　　三、科技创新的宏观管理:从公共管理走向公共治理

　　科技创新的直接成果往往体现为知识,而对知识的消费并不会影响其他人的消费，创新者要阻止其他人免费消费该知识，即使是可行的也是非常困难的，因此科技创新具有明显的外溢性，一项科技创新产生的社会效益往往大于私人收益。科技创新成果消费的非完全排他性决定了科技创新的准公共物品属性。因此，需要对科技创新进行宏观管理，弥补由于其市场失灵的缺陷。科技创新需要宏观管理,但是如果采取自上而下的‘‘内向型行政”方式来管理科技创新已越来越不能适应科技创新宏观管理的需要，主要表现在以下两个方面:一是科层制的行政管理体制在本质上仍未从根本上消除计划管理的运行痕迹和框架，政府挑着经济与社会两副重担，没有将社会第三方力量的积极性充分调动起来，因此明显跟不上经济发展对创新要求，也无法应对日趋复杂的科技创新公共管理事务。二是由于长期受集权体制、全能政府等诸多因素的影响，我国的公共管理一直难以有完善的制度基础、设计精细的职能划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的公共政策监督与评估机制等。因此“上有政策、下有对策，、“政策的部门分割”“政策的相互打架”等就成为我国公共政策实施过程中的普遍现象。

　　科技创新理论的创新和公共治理理论的出现和发展为解决这些问题带来了一线曙光。公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公共管理模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化等典型特征。就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家和市场，还包括其第三方力量如行业协会、自治团体等，各种治理主体应各展其长、各得其所;其次,就治理依据而言,该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则甚至不同主体之间的协议等；在治理方式上,该模式主张依照公共管理的实际需要,在进行综合性成本一收益分析的基础上，遵照先市场后社会、再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。公共治理理论强调多层次治理,强调通过公共治理主体的相互合作、竞争和监督赋予治理对象更多的选择权,从而使治理对象获得更好的服务，从而实现资源的有效配置。公共治理主体的多元化既反对政府垄断公共管理事务,也不是要将这些事务完全交给市场或第三方力量来提供。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡,而是政府在公共管理中角色、责任与管理方式的变化。

　　公共治理型科技宏观管理体制，要求在设定行为主体关系时,应具有较大的包容性、全面的覆盖性与强有力的粘合性，以及有容忍度、开放性等特征。这些特性有助于加强科技与经济的有机结合,促进创新主体的创新活力。推进科技创新的公共治理，需要我们在重构科技创新宏观管理体制时准确把握政府和市场之外的第三方力量，并充分发挥非正式关系的作用。

　　“第三方力量”的概念虽然是由国外学者提出，但第三方力量在中国则是久而有之。如清末民初兴起的商会就是典型的第三方力量，它是介于商人与商人、商人与政府、商人与社会之间的协调机构,也是当时全国最有影响力的经济性组织和最有生命力的新兴社会团体。商会在中国市场经济的孕育过程中，曾有过彪炳史册的业绩。历史上我国晋商、徽商的崛起过程中，商会的作用不可小觑。解决中国科技创新不足的问题，关键是要跳出“政府一市场”非此即彼的思维定势，寻求驱动科技创新的第三方力量。第三方力量作为独立于政府、市场之外的社会组织体系，代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益，起着上接政府、下连市场和社会的“桥梁”作用。在促进科技创新时，第三方力量能够凭借其广泛的社会基础进行社会动员，最大程度地凝聚民间的社会资本,有效地整合社会资源,调动最大的社会力量参与到科技创新中去。第三方力量可以是企业的自治组织,也可以是公民的自治组织,也可以是政党组织。无论是哪一种类型的第三方力量，都要保持其民间性、自治性、自主性等基本属性，否则第三方力量就会容易异化，无法发挥其应有的功能。

　　2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出非正式关系有可能解决某些市场失灵和政府失灵。在整个社会的运行中，虽然由正式立法机构、行政和司法机构制定的法律、法规是各社会群体在生产、生活中运用规则的重要来源，但相当比例的现行规则都是自组织治理体系创造的。这些规则就是非正式关系，它既没有纳入正式的市场规范,也没有纳入正式的行政制度中。通过建立非正式关系可以形成社会资本。社会资本是指社会网络的信任和参与。和其他资本一样，社会资本也是一种生产要素。这是因为社会资本能够通过推动协调的行动来提高社会的生产效率。在科技创新过程中，当各参与主体都以一种信任、合作与承诺的精神将其特有的创新资源结合起来时（即创新主体获得社会资本）,就能够显著地提高科技创新的效率。例如，科技部的省部会商就是一种非正式关系，它是将地方发展需求与国家重大科技部署相结合,有效地提高了地方科技创新的积极性。再如我国宁夏科技特派员创业行动把现代企业的组织方式引入农村，把科技人员、农民、企业等捆绑在一起,形成“风险共担、利益共享”的利益共同体,通过这种非正式、非制度化的规则来整合全社会资源,推进技术市场化，实现创新与创业的有机统一。非正式关系的建立使得科技人员、农民、企业的社会资本都增加了，从而提高了科技创新的效率。

　　四、推进科技创新公共治理的对策

　　在我国，改革开放政策的施行，尤其是经济体制的转型和政府职能的转变为第三方力量的发展提供了空间，使我国的第三方力量获得了一定的发展,但当前我国第三方力量还很不成熟,存在管理制度不健全、人力资源严重不足、财务状况不佳以及资金短缺等问题，这又造成其能力低下、服务效率和质量不高以及缺乏变革的动力机制等一系列问题。更为严重的是，由于长期以来国家权力渗透与控制着社会直至基层，我国第三方力量在民间性、自治性、自主性等基本属性方面还存在着很大的缺陷，这种状况显然无法满足国内经济发展对科技创新的需求以及知识经济时代对第三方力量组织功能的要求。推进科技创新公共治理,关键是要培育和发展第三方力量。当前可从两个方面着手：

　　一方面,政府应该积极推动自身职能的转变,为第三方力量的发展腾出更大空间。政府应积极转变职能，重塑国家与社会在科技创新宏观管理中的权力关系。政府科技创新宏观管理职能的转变不是削弱政府的作用，而是优化政府结构和功能,提高政府的效率和实际能力，同时合理界定其行为边界,把那些本来不应该由政府管理的事情、那些管不好的事情分离出去，交由市场和第三方力量来承担。通过政府职能的“归位”为第三方力量的发展腾出空间。在新的科技创新治理结构下,政府不是权力的唯一中心，公共权力是分散化的、多元化的,但并不否认政府权力的权威性。在对第三方力量放权的同时,针对我国第三方力量发育还不成熟的问题，政府还应加强对第三方力量的培育,增强其自我管理能力。首先，对第三方力量的建立要持积极的支持态度，为其发展提供优惠政策，并用法律形式保证其快速发展。与此同时,政府还要加强对第三方力量的监管，防止其背离自己的使命,并滥用政策优惠特权为组织牟利。第三方力量也不是万能的，它无法单凭自己的力量推进科技创新,必须与政府和市场部门合作,扬长避短、互为补充，而且作为公共治理的主体,第三方力量在自我约束的同时,也必须接受来自政府和公众及服务对象的必要监督。通过重塑国家与社会的在科技创新宏观管理中的权力关系,形成“政府一第三方力量一市场”这样一种多层次的联动体系,使科技创新以一种更有效的方式运行。

　　另一方面，第三方力量不能坐等制度环境的改善,应勇于探索，积极回应公共领域的结构转型,不断完善组织体系，加强能力建设，提高公共服务能力。第三方力量应抓住政府职能转变的机遇,积极进行自身功能更新与职能创新。从国内和国际经验来看，第三方力量只有更好地解决一些长期性的社会问题，满足政府、企业未能或不能满足的要求,才能获得政府和公众的认同，才能真正获得生存与发展的空间。因此，第三方力量应积极进行观念更新、组织创新、职能创新，去扩大自身的生存空间和社会影响，去争取制度环境的改善,才能承担起为政府机构改革和社会转型创造条件的历史重任，才能更好的参与科技创新的宏观管理。为此，第三方力量要做到以下几个方面:首先,依法建立健全各项规章制度，如通过制定并实施组织道德规范、行为准则等来规范组织的日常行为，同时借鉴现代化的管理思想和方法，提高第三方力量的机构和人员能力，进而提高组织的专业化管理水平和服务水平；其次,建立规范的内部管理体制和运行机制。良好的内部管理体制和运行机制是第三方力量健康发展和有效参与公共管理的基础。第三方力量应根据自己使命的需要设置组织机制，如确立组织的选举程序，确立理事会的组成和运作程序等；同时要建立民主管理机制和参与机制，以调动其工作人员的积极性。只有专业化程度高、组织功能完备、运行机制合理有效的第三方力量，才能更好地承接政府下放的职能,更好地参与科技创新的宏观管理。