三沙市生态环境保护立法探讨

　　从三沙市的生态环境及其保护、政治和社会经济3个方面对三沙市环境保护立法的客观背景做了分析，论述了加强三沙市环境保护立法的必要性，阐述了三沙市环境保护立法坚持的指导思想、遵循的基本原则和对其存在的问题的具体解决途径。三沙市环境保护立法必须坚持生态环保维权的指导思想，遵照科学的立法原则。在具体的立法过程中，注意内容、规划、技术、制度创新等方面的建设与完善，提高三沙环境保护立法的质量，健全和完善具有三沙特色的环境保护法规体系。

　　三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群岛的永兴岛。三沙市下辖西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的岛礁及其海域，三沙海域广阔、资源丰富、环境优美，开发利用价值和潜力巨大，在国家主权、安全、政治、经济、军事、外交上的战略地位十分突出，但同时生态环境极为脆弱，在自然变化和人类活动的影响下，三沙生态环境面临多重压力。一段时期内，随着三沙经济社会的发展，海洋生物资源、油气资源和旅游资源开发活动将会进一步加大，三沙海域生态环境也将面临更为严峻的挑战。因此，加快三沙地方环境保护立法，对保护三沙海域生态环境，更好地支撑三沙经济社会可持续发展，维护中国主权和海洋权益，具有十分重要的意义。

　　1 三沙市环境保护立法及其背景

　　三沙的环境保护立法受三沙脆弱的生态环境、复杂的政治背景和相对落后的社会经济背景的影响较大，三沙存在以下3个方面的特殊环境立法背景。

　　1.1 三沙环境保护立法的生态环境问题及其保护背景

　　目前，由于三沙生态环境脆弱、部分海区缺乏保护和利用的协调的有效机制，引发破坏海洋生态环境的一系列问题。由于自然变化和人类活动影响，导致三沙市部分海域珊瑚礁覆盖度下降。海南省海洋与渔业厅对海南三沙市的永兴岛、石岛、北岛、赵述岛和西沙洲等5个海域的珊瑚礁进行了海洋生态系统健康状况的监测结果表明，2005-2012年，西沙监控海域的珊瑚覆盖度总体呈现下降趋势[1]。2014年，对三沙市西沙群岛的永兴岛、北岛、赵述岛和西沙洲等4个海域的珊瑚礁进行了海洋生态系统健康状况的监测结果表明，西沙群岛的珊瑚礁生态系统处于亚健康状态[2]。珊瑚礁覆盖度下降，除了全球变暖等自然原因之外，人类活动影响也是一个方面。海洋生态环境保护还没有成为人民群众的自觉行动，海洋生态文明主体意识有待进一步提升。

　　1.2 三沙环境保护立法的政治背景

　　虽然三沙海域是中国渔民的传统作业区，但是近年来周边国家入侵海域侵渔活动日益猖獗，采用炸鱼、毒鱼等掠夺式作业方式，造成渔业资源毁灭性破坏。20世纪50年代以来，南海周边国家通过掠夺方式无视我国主权开始对南海中南部浅水区进行油气勘查与开发。近年，周边国家大肆占据我国南海中南部的岛礁，并向我国九段线内纵深推进油气勘查活动，加快了在南海中南部的油气勘查开发步伐。菲律宾、越南、马来西亚等国家更是将招标区块向纵深推进到我国断续疆界线内2 000多m水深的陆坡海域，与西方及俄罗斯的石油公司合作勘查开发，在跨越我国九段线的万安、曾母、文莱一沙巴、西北巴拉望和礼乐等盆地内的勘查开发活动十分活跃。菲律宾、文莱、马来西亚、越南于20世纪70年代以来擅自派兵强占南沙群岛数十个岛礁，造成复杂的政治局面。

　　1.3 三沙环境保护立法的社会经济背景

　　由于三沙地处偏远，交通不便，国民经济基础薄弱，仍处于相对滞后的地步，如缺乏工业基础不能引入高增值的深加工，不能有效地对本地的渔业产品进行加工;交通通讯业比较落后，信息、物资、商品以及人员的流通不畅。三沙市共成立居民委员会8个，当地居民以渔业生产为主，生产作业方式落后，还在采用古老的垂钓、潜水、捡拾等方式作业。

　　2 三沙市环境保护立法的必要性

　　针对三沙生态环境及周边国家侵权侵渔现状，加强三沙环境保护立法是其生态环境的客观现实和战略地位的要求，是大势所趋、势在必行。

　　2.1 有利于保护生态环境

　　由于受地理位置、气候等条件的影响，三沙具有独特的生态环境，是中国主要热带渔场，是珊瑚、海豚、海龟、玳瑁、砗磲、海参等珍稀海洋生物的理想栖息地。然而由于特殊的自然地理位置决定了三沙生态环境的脆弱性，特别是近几十年，受全球环境变化的影响，海水温度上升，长棘海星活动频繁，珊瑚生长受到影响。由于南海珊瑚礁生态系统位于世界生物多样性最高的“珊瑚金三角”的北缘，是世界珊瑚礁的重要组成部分，全球生态战略地位十分重要，如果不去保护和改善三沙的生态环境，其后果不仅对海南，而且对全球的生态环境也将产生不利影响。因此，三沙生态环境的客观现实和战略地位决定了加强环境保护立法的迫切性，加强三沙环境保护立法势在必行。

　　2.2 有利于促进三沙经济、社会、环境的可持续发展

　　三沙建设对于三沙来说是历史机遇，为了促进三沙经济、社会、环境的可持续发展，三沙的环境立法必须先行，因为三沙的经济建设和社会建设必须以三沙的生态环境为基础，加快三沙环境立法的速度，是实现三沙经济、社会、环境可持续发展的前提。通过加强三沙环境保护立法，三沙的生态环境的管理和建设可以真正做到有法可依，从而避免了保护环境和发展经济的矛盾，也避免了三沙出现“先发展、后治理”的状态，对促进三沙的经济、社会与环境的可持续发展具有重要的意义。

　　2.3 有利于促进三沙环境保护立法的制度创新

　　加强三沙环境保护立法，有利于针对三沙特有的生态环境现状、存在的环境问题，大胆地进行环境保护法律制度创新。我国环境法律中有一些环境保护的法律制度，但由于三沙生态环境和环境问题的特殊性，我国现有的环境法律制度并不一定能够完全适应三沙生态环境管理和建设的需要，三沙特有的生态环境的管理和建设的环境问题的解决又需要切实有效的环境法律制度。因此，加强三沙环境立法，有利于找出适合三沙的环境法规制度，从而提高三沙环境立法的质量，解决三沙的环境问题。

　　3 完善三沙市环境保护立法的途径

　　三沙环境保护立法是一项系统工程，涉及到指导思想、立法原则、立法规划、立法制度等方面的问题。

　　3.1 坚持生态环保维权的指导思想

　　以建设生态文明和海洋强国战略为指导，深入贯彻落实科学发展观，以维护国家海洋主权、改善生态环境状况、维护海洋生态安全为目标，着力优化海洋生态保护空间格局，着力强化生态维权，提升生态环境管控能力，提高保护水平，着力创新生态环境保护机制体制，实现生态环境保护与国防建设、经济社会协调发展。

　　3.2 遵照科学的立法原则

　　三沙环境保护立法作为地方环境立法，首先必须遵守国家立法原则的前提下，保持三沙环境保护立法的灵活性。三沙环境保护立法必须在其立法内容上，符合国家《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境保护法》及其他相关法律规定，还应从三沙生态环境保护的实际出发，坚持国家法制统一性和三沙环境保护立法灵活性相结合的原则。

　　3.3 制定切合实际的立法规划

　　三沙环境保护立法首先是为了三沙的环境立法，是为了解决三沙环境保护问题的。三沙独特的生态环境状况和存在的问题和其他地区不一样，因此三沙在遵循和参照国家的环境立法规划的同时，更重要的是要从三沙自身的实际出发，体现三沙的地方特色，解决三沙的实际问题。

　　3.4 重视环境保护立法的制度创新

　　3.4.1 充分体现军地融合的精神

　　为使三沙生态环境保护法规切实可行，行之有效，需要驻军部队与当地政府、企业、民众协调一致。生态环境保护立法，必须有利于国防建设的需求。

　　3.4.2 制定生态环境损害鉴定评估考核机构与海洋生态环境保护政府目标责任制

　　立法必须对政府的生态环境保护工作制定严格、科学的考核指标体系和目标责任制，三沙国家公务员必须为三沙的生态环境保护做出成绩。

　　3.4.3 建立生态环保维权案件的起诉配套机制

　　为了从严打击对三沙生态环境和资源的侵犯，坚决维护国家海洋权益，切实保护三沙生态环境和资源，有必要建立生态环保维权案件的起诉配套机制。

　　3.5 完善立法内容

　　结合三沙实际，从海洋和岛礁生态环境保护、海岸带保护与开发、海洋资源开发、旅游开发、无居民海岛保护开发、生态环境损害赔偿以及海洋保护区管理等方面，制定地方性法律法规、技术规范、标准。建立生态环境损害鉴定评估机制，评估鉴定环境违法行为及溢油等突发事件造成的生态环境损害。建立生态环境保护负责人的责任制和终身责任追究制度，实施三沙生态环境目标责任制，将生态环境保护始终贯穿政府决策过程、执行过程，提高政府对生态环境保护的执行力和公信力。

　　作者：吴瑞 来源：热带农业工程 2016年1期