跨界水源地环境保护与利益分配机制初探

　　当前,跨区域的水环境污染和利益分配问题使得跨界水源地的相关制度设计问题成为环境经济学关注的热点问题,同时受到了社会各界的广泛关注。本文以湖南水府庙水库流域为考察对象,利用制度经济学和博弈论相关理论对跨界水源地环境保护与利益分配机制进行初步的理论探讨,在此基础上针对当地的实际情况进行机制建设上的探讨与设计。

　　随着我国经济发展步入新的阶段,城市化与工业化对水资源的需求日益提高,水源地的环境承载压力日益增大。在相对有限的水资源和环境承载力的约束下,水源地的环境保护成为了一个迫切需要研究的问题。特别是跨行政区域的水源地,由于现有制度分割造成的环境污染和利益分配不均的问题日益严重,由于流域各地对对方施加外部性的影响,各地未加限制的生产生活破坏了当地以及流域内的水生态环境, 并最终导致了水源地环境情况恶化。因此, 协调跨界水源地之间的利益, 尝试设计水源地跨区域的环境保护与利益分配的制度,成为了跨区流域生态可持续发展的内在要求。

　　由于种种现实和历史原因,水源地跨界区域内行政区划对区域经济发展和环境保护有着明显的刚性约束,成为了一种特殊区域经济现象。经济活动渗透着强烈的地方政府行为,具有强烈的地方利益倾向。环境保护受行政区划的刚性约束,相关利益(特别是跨行政区域)分配受到人为的限制与阻隔,水源地环境保护工作是各自为政,局面比较紊乱。由此带来的水源地流域资源浪费、环境破坏等现象尤为严重。这种区域发展态势不符合可持续发展的要求,更不符合建设两型社会的需要。针对这些问题,从制度经济学制度设计的原则来考虑,充分降低合作费用和交易成本的一个有效途径就是内部化,将具有外部性的因素纳入经济体内,使其的外部性变为内部性。具体的指导思想是打破行政区域壁垒、大力开展跨区域协作与联合、建立跨越行政界限的区域协调机构和机制使削弱水源地区域刚性约束的负作用,促使利益实现跨区域流动与交流。

　　一、水府庙水库简介和存在的问题

　　水府庙水库位于湘乡西部,水库流域涵盖湘潭市唯一的全国农村综合改革试点镇、全省百强之一的棋梓镇和毛田乡、溪口渔场、水府庙电站。水库总长 18公里,横跨24公里,库岸线长431公里,总库容量为5.6亿立方米。水库的有效水面45平方公里,其中湘乡区域约占水库面积的90%,娄底市和双峰县分别约占4%与6%。水库流域区涉及63个行政村。其中,娄底市双峰县6个行政村,娄底市1个行政村、湘乡市棋梓镇25个行政村,毛田乡31个行政村, 库区人口近8万人。水府庙水库是是湘乡市唯一水源,也是娄底的水源,同时还是湘潭市唯一备用水源。

　　简而言之,水府庙水库现存的最大问题就是外部性问题。由于行政区划的分割,娄底与湘乡互为水库上下游关系。 水府庙水库区的上游是娄底市区,下游是娄底双峰县。由于双方没有建立良好资源环境协调机制,两区域的跨区域利益分配机制还没有成熟起来,在水资源的利用与环境保护上互相给对方制造问题,将外部性施加于对方,造成了相当严重的利益冲突。上游的娄底涟钢等制造业企业向水库排放生产废水,利用水府庙水库作为大的 “净化池”,造成了下游水府游览区水质恶化,同时娄底沿岸新建起大量的违章建筑,破坏了湘乡水府庙水库内的水府游览区的生态景观效果;而湘乡水库流域沿岸农民的种猪场、网箱养鱼造成了水质的富营养化,这对下游双峰段的生产生活用水造成了负面影响。这些污染影响了下游经济的正常发展以及城市饮用水源供水安全,枯水季节尤为突出。娄底与湘乡地区都对彼此的行为表示不满,但由于双方形成了一种重复博弈的机制,双方只能按照当前的策略——维持现状——进行下去, 造成了双方的共同损失,娄底地区没有得到良好的水源,湘乡也因为水质的恶化影响了其相关产业特别是旅游业的发展。

　　二、跨区域利益机制的建立

　　用博弈论的角度来看,湘乡水府庙流域与娄底相关地区的利益冲突是一种典型的重复博弈问题。 在当前情况下,双方的纳什均衡都是“以牙还牙,以眼还眼”的策略选择。双方陷入了“囚徒困境”。在这种状态下,双方都不能先做出策略上的调整,也就是改善所辖区域中水资源利用与保护中存在的问题,因为做出改善的结果是对方获益,自己没有所得。参看下表:

　　两地区的长远发展是需要在反复博弈中建立的,不能一蹴而就。这就需要走出当前的“囚徒困境”,双方建立一个新的、两型的初始状态。在这个初始状态下,两地区展开重复博弈,建立起良好的利益分配机制。良好的初始状态就是两地各自保证水资源的合理利用与环境的保护。良好的初始状态具体指的是:作为水库上游的娄底市区,拆除沿岸违章建筑,减少污水排放,保护上游水源的水质;作为水府庙水库的主体所在地的湘乡市,改进牲畜养殖方式,削减网箱数量,防止水质富营养化;同时湘乡从每年的收入中拿出一部分资金作为生态补偿费用,支付给上游水源涵养区与下游利用水库水源生活、生产的居民与企业。这样的初始状态建立起来之后,双方的博弈就进入了“投桃报李”的良性循环阶段。因此,机制设计时就应该尊重区域内相互协调的意愿,建立起监督、监管双方正常利用水资源与保护环境的中介组织,保证是双方跨区域利益机制建立初始时状态的建立。初始状态的调整是跨区域利益机制建立起来的重要前提。

　　这就要求有一权威调解人作为中间人,监督双方同时行动,同步进行自己辖区内环境治理与水资源分配制度改革。再通过各种转移支付等手段去再分配双方利益。这种状态建立之后,双方在随后博弈中都选择共赢的策略,实现双方的帕累托改进。

　　可以考虑在进行实质性的跨区域环境协作之前,应该成立一个权威负责部门,可由对区域内具有较大决策权力的领导组成,它必须具有绝对的领导力。由于我国的水库管理的直线管理特性,所以它应该由政府机构中一定级别要求的领导担任。具体的可由湖南省省委、省政府和省发改委牵头,成立“水府庙水库跨区域协调委员会”,推荐相关部门厅级、副厅级干部担任委员会领导,两地三区有关部门的负责人担任委员会委员。省委、省政府与发改委及相关部门授权并立法保证其合法性和权威性,让协调委员会选取和召集两地三区有关的利益相关者以听取他们的意见,保证协调委员会所作出的决定能够执行。此委员会主要任务就是制定相关政策,监督两地三区进行水资源的调控和环境整治;同时利用不同手段,建立利益再分配机制,实现两地的互相补偿。如下图一、二所示:

　　图一跨区利益协调机制构成

　　图二初始状态调整机制内容

　　三、可以采用的一些方法

　　(一)财政类。

　　主要有纵向财政转移支付和横向财政转移支付。即上级政府和下游地区政府对流域上游地区提供的财政支持,转移支付的规模主要依据相关标准以及上下游之间的协议。湘乡地区每年从财政收入中按协商比例提出一部分,支付给上游娄底市区生态涵养区的企业与居民。同时可以成立“水府庙环境补偿基金”,此基金具有固定来源和专门用途的财政性资金,此基金用来对上游地区的投资补贴、税收减免、财政贴息等。

　　(二)信用类。

　　这种手段主要有用水权、排放权交易和基于水资源利用的许可证交易。上游的用水企业要向协调委员会购买一定期限的用水权和排污权,企业获得取水权和排污权后可以在二级市场上进行出售。协调委员会可以通过许可证的发放对用水和排污实施总量控制,并筹集一笔专项资金。

　　还可以尝试由协调委员会牵头建立即水府庙水库上下游之间的跨期用水权利的交易市场,流域下游地区可以通过购买一定期限内的、达到某类水质标准的用水数量来保证生产、生活的正常进行,这样也实现了利益的再分配。

　　(三)行政类。

　　行政类政策工具对流域生态补偿进行各种行政干预,主要有以下几种手段:

　　第一,罚款。对某些行为的处罚,比如超标排污罚款,它可以加大某些不利于生态保护与建设的行为的成本。

　　第二,许可。对某些合法性行为的设置的前置条件,没有经过相关部门许可,不能从事相关行为。比如取水许可、排污许可。

　　第三,限制。对某些行为的直接管制,协调委员会采取的区域限批,以及对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区,暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目等。

　　值得注意的是,以上探讨的机制并不是一成不变的,以上所列出的手段其自身都有着一定的不足之处。因此,没有一个十全十美的机制设计,也没有一个完全效率的环境手段。在跨界水源地环境保护与利益分配机制上,还是要根据目标地区不同情况选择不同的手段。环境经济机制要和政府管制机制相互组合使用, 环境经济机制之间也可以组合使用。除了上述机制与手段外以外,在当前形势下,完全可以考虑建立相应的环境权益代理公司、建立跨区域控污银行、污染治理市场化等机制,实现跨界水源地不容制度设计上的创新。

　　作者：李 茂 来源：决策与信息·下旬刊 2010年9期