环境保护设施验收监测困境及对策

　　建设项目环境保护设施验收监测是指建设项目竣工后，建设单位依法委托经过计量认证的环境监测机构对建设项目进行竣工环境保护验收。环境保护设施验收监测不仅关注环评报告中要求建设的污染防治设施落实情况，而且注重对各项环境保护设施处理效果进行实地检査，并对国家规定的监控污染物排放情况进行具体检测。其实施效果不仅关乎建设项目本身的存续和运行，而且对于预防环境损害、防治污染和其它公害具有积极意义。目前，我国对环境保护设施验收监测并没有专门的法律予以规定，有关环境保护设施验收监测制度只是被零星地规定在多个法律文件之中。由于环境保护验收监测规定尚不健全，相应的制度和程序匮乏，实践中建设单位往往忽视环境保护设施的施工和运行，或者敷衍了事，使得环境保护设施流于形式，难以发挥其预期效果，再加上环境监测机构在人员、技术和设备方面的不足，导致实践中环境保护验收监测仍然存在种种问题,从而极大地降低了监测工作的质量。

　　一、环境保护设施验收监测的困境

　　(一）建设单位虚假履行环境义务建设单位作为整个建设项目的主体，其对环评文件及批复中的环境保护设施有着最清晰的认知，掌握着建设项目生产能力、污染物排放等情况的第一手资料。但是，建设单位本质上仍然属于“经济人”，以追求利益最大化作为决策的动因。从成本和收益的角度来看,环境保护设施的建设和运行明显会加重建设单位的生产成本，成本的增加最终会影响利润的增长，因此,建设单位对于环境保护设施的建设和运行是缺乏积极性的，故而，在环境保护设施监测时往往会通过弄虚作假的手段企图蒙混过关，通常表现为以下三种形式:一是建设单位在环境保护设施建设过程中偷工减料。由于《环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律文件均对环境保护设施的建设和运行作出了明确的规定，并设置了违反“三同时”的法律后果。因此，实践中建设单位不敢明目张胆地不建设环境保护设施，但为了节约成本，同时又可以应付环境保护设施监测，建设单位往往会采取一些比较隐蔽的手段，例如:在主体工程建设时同步建设环境保护设施，但是环境保护设施的质量和数量与环评文件及批复差距较大尤其是建设单位在环境保栌设施质量上稍作手脚，由于这种变动并非直观可见,加之不利影响的显现具有长期性,危害后果具有隐蔽性和潜伏性，往往容易蒙混过环境监测并通过建设项目验收，但从长远角度来看，最终可能降低环境保护设施的运行寿命和处理效率。二是不正常使用环境保护设施。此处的“不正常使用环保设施”不同于2003年发布的《关于“不正常使用”污染物处理设施违法认定和处罚的意见》中列举的八种不正常运行环保设施的行为。这八种行为主要是通过不运行环保设施将污染物直接排人环境。但是在环境保护设施验收监测中，建设单位不仅会运行环境保护设施，甚至会超常运行环境保护设施。为了能够在监测中确保环境保护设施能够通过验收，保证污染物最终能够达标排放，建设单位会选择最大化地提高设施处理污染物的效率，例如:建设单位通过加大药剂用量、减少污染物排放量、增加清洁水汽等途径私自在验收监测时改变环保设施的运行状况从而在监测时营造出环境保护设施能够满足污染物处理能力的假象。这种超正常使用环保设施只是建设单位应付监测的一种变通手段，并且超正常使用环境保护设施往往需要更高的费用维持其运行，建设单位在日后的生产经营中出于成本收益的考量，也不可能一直维持超正常使用环境保护设施的状态,而且这种行为容易造成监测数据失实，最终影响的是环境保护设施与主体工程同时运行时的处理效果。三是建设单位与监测机构签订委托监测合同时以多给监测费为诱饵,要求给与特殊照顾。[4]建设单位在监测中联合监测机构共同在监测报告中弄虚作假,这种行为一方面反映出建设单位对于环境保护设施验收监测结果并不自信的心态;另一方面也说明部分监测机构有待加强自身建设,提高职业素质。监测机构帮助建设单位作假的行为不仅扰乱了环境保护设施验收监测的正常秩序，而且极大地损害了监测机构的权威性、公正性和可信性。建设单位环境责任意识的淡薄，以及对“三同时”制度认识的不到位，导致其在环境保护设施验收监测过程中选择以弄虚作假的方式通过验收，短期内看似节省成本的做法不仅加剧了生产活动对环境和生态的压力，而且最终建设单位将面临的是更为严厉的行政处罚。

　　(二）监测机构与监测需求不匹配

　　《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十三条明确规定:环境保护设施验收监测只能由环境监测站来承担,一方面是考虑到环境保护设施验收监测是一个对专业性和技术性要求极高的活动，必须由具有专业资质、配备专业人员和技术的专门机构负责才能保证监测过程的科学、严谨，确保监测质量;另一方面是由于监测结果不仅要为环保部门作出科学决策提供依据,而且环境保护设施验收监测作为“三同时”制度的核心内容，也是检验“三同时”效果的最终体现，因此，为了保证“三同时”制度能够达到预防和治理污染的预期效果，由独立于建设单位的监测站负责验收监测,一定程度上可以保证监测结果的客观和真实。但是，由于我国在环境保护设施验收监测方面的相关法律和制度发展尚不完备，对环境监测站的管理和监督体系也不完善，因此，监测站在进行环境保护设施验收的过程中不可避免会存在一些问题，突出表现在以下两个方面:一是监测站自身能力有待提高,存在人力不足、技术欠缺、设备落后等状况。虽然具有相应监测技术和能力是监测站取得监测资质的前提条件，但是随着生产技术的改造和发展、建设项目数量的增多和规模的扩大，尤其是建设项目涉及的领域之广、行业之多，排放的污染物的种类、数量、浓度等情况各不相同，对应的环境保护设施的种类、规模也各不一样。复杂多样的建设项目不仅考验监测站人员的专业知识和技术水平，也对监测站的机器、设备等工具提出了更高的要求。但是从目前监测站的发展水平来说，由于经费的限制，监测设备更新换代较慢，尤其对于市级和县级环境监测站来说监测仪器设备不全、陈旧老化等问题尤为突出,不仅会导致其部分环境保护设施验收监测活动无法开展,而且极易造成监测数据失实，最终影响的是整个建设项目环境保护工作的质量。此外，基层环境监测站还存在的人力匮乏的困境。基层监测站不仅承担着环境质量检测、污染源监督性监测、突发环境污染事件应急监测，还要为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据。其日常的监测任务就比较繁重，各项监测活动分散了本来就匮乏的人力、物力、财力，而环境保护设施验收监测在各项监测活动中所处地位远低于环境质量检测和污染源监督性监测，因此能够投入的人力和物力就更加欠缺,这种现象极大地影响了环境保护设施验收监测的效率。二是环境监测站数量难以满足监测工作的需要。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》明确了环境保护设施验收监测只能由县级以上人民政府环境保护主管部门直属的监测站负责,从而将社会环境监测机构排除在外。目前，我国巳建立各级监测站2700多家，监测人员近六万名,但以当前监测站以及监测人员的数量是难以承担繁重的监测工作的，实践中也存在在追究建设单位未申请环境保护验收或者延期验收的违法行为时,建设单位以监测站延期提交验收监测报告(表)作为辩解理由，从而加大了环保部门的执法难度;另一方面由于监测任务的繁重，监测站在环境保护设施验收监测中局限于对污染治理设施末端排放污染物的监测，一直有学者提倡环境保护设施验收监测要涵盖到建设项目环境保护“三同时”的全过程，要对建设项目的生产工艺流程、环境保护设施的先进性、合理性，对建设项目的环境影响，污染物排放总量及企业内部环境管理等情况进行全面的测试、检査和评价。如果要做到环境保护设施全面监测，势必要监测站投入更多的人力、物力和时间，但从目前环境监测站的数量、人员、设备以及工作安排而言，尚不具备进行全过程监测的条件。伴随着社会经济的发展,建设项目数量的增多，实践中‘对监测站的需求量也会增多，如果不从根源上破解监测站与监测工作之间的供需不平衡，最终会对监测质量产生不利影响。

　　二、完善环境保护设施验收监测的对策

　　(一）增强建设单位环境责任意识企业环境责任，是指企业在谋求自身利益和股东利益的同时，应当兼顾社会的环境利益，履行起保护环境的社会义务。在建设项目环境保护管理中，即便环境影响评价制度和“三同时”制度已经成为建设项目环境保护管理的常规措施，建设单位在建设和运行项目的过程中出于经济因素的考量，可能会选择只在形式上落实这两项制度，因而在环境保护设施验收监测中弄虚作假的现象较为普遍。这不仅反映出建设单位对环境保护设施认识上的不到位，而且传达出建设单位环境责任意识的缺失，在生产经营过程中往往会牺牲环境效益去追求经济利益。因此，为了避免建设单位在验收监测中有环境保护之形，无环境保护之实的现象，除了加大对建设单位进行“三同时”制度的宣传力度,使其认识到环境保护设施建设、验收监测和运行对建设单位自身和生态环境的实质意义，更重要的就是增强建设单位环境责任意识。之所以强调建设单位的环境责任意识，就在于环境责任意识一旦形成,不仅会对建设单位的行为模式和经营决策产生决定性的影响，而且那些显性的环境责任要求才能更容易被建设单位接受和遵守,最终内化固化为建设单位自觉的行为。由于经济利益的诱惑决定了现阶段依靠建设单位自身形成环境责任意识难度较大,因此在建设单位自发自觉保护环境的同时，更重要的是通过外部督促手段培育和增强建设单位的环境责任意识。因而在环境保护设施验收监测中要注重从三种外部方式增强建设单位环境责任意识，促进环境责任的内化:-是宣传和普及扰乱环境保护设施验收监测的法律后果，以具有强制性的法律规定对建设单位进行监管和引导。从现有的法律文件来看，无论是《建设项目环境保护管理条例》还是《建设项目竣工环境保护验收管理办法》都对建设单位环境保护设施验收不合格、延期验收,主体工程正式投入试生产或者使用的行为有严格的法律规制。这些法律后果的规定能够使建设单位事先预测到自己的违法行为可能面临的处罚后果,给建设单位的违法行为设置了一条高压预警线,这条预警线的存在能够将建设单位的违法意识扼杀在萌芽阶段。因此在对建设单位进行“三同时”宣传和培训时，要更加注重对违反相关制度后可能面临的法律责任的宣传，通过法律责任的威慑力,避免建设单位在环境保护设施验收监测中的弄虚作假。二是在环境保护设施验收监测中增加一次不定期抽测。为了有效打击建设单位应付监测的行为，监测站可以在出具验收监测报告（表）前，在建设单位不知情的情况下,进行一次不定期抽测，将抽测数据与原先采样数据进行对比,如果两者结果相差较大，监测站应先暂停出具验收监测报告(表）。抽测作为验收监测的补充，一方面可以对建设单位弄虚作假的行为在出具验收监测报告(表）前进行摸底排查，及时发现环境保护设施存在的问题及隐患；另一方面不定期抽测制度的存在增加了建设单位的违法成本和难度，一定程度上可以切断建设单位弄虚作假的违法路径。三是监测站在进行验收监测前，要加强前期环境管理检査。监测站在开展环境保护设施验收监测前应当认真查看该建设项目的环评文件及批复，了解建设项目的生产工艺和流程等。前期环境管理检查一方面是帮助监测站熟悉建设项目的基本信息，另一方面是通过这种前期资料梳理，监测站可以确定监测中的重点以及建设单位容易出问题的薄弱环节，从而在监测过程中有的放矢。更重要的是监测站掌握建设项目及环境保护设施的信息越全面，就越能避免在监测中被建设单位“带着走”的情况,从而及时发现建设工程与环评文件及批复不一致的地方。无论是法律责任的威慑，还是通过监测站监测工作的细化，都是希望借助外部手段促使建设单位能够真正落实环境保护的各项措施和制度，增强其环境责任意识，最终达到建设单位自觉践行环境责任行为的最佳状态。

　　(二）推动环境监测社会化

　　近年来，由于监测机构与监测需求不匹配，一些地方的社会环境监测机构已经在积极承担监测任务。虽然这种地方实践能够极大缓解对监测机构的需求,但是缺乏相应的法律文件予以规范,社会环境监测机构承担监测工作的合法性也存在质疑。自2013年开始，环境保护部就组织开展了推进环境监测服务社会化的调研工作,在此基础上，环境保护部在今年的2月份出台了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（以下简称《指导意见》），开放环境监测服务市场。《指导意见》中明确对于排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等环境监测活动，可以全面放开服务性监测市场’鼓励社会环境监测机构参与其中。《指导意见》的出台一定程度上化解了社会环境监测机构的尴尬地位，明确了各省级环保部门可以根据监测工作需要开放监测业务。在此背景之下，可以考虑今后将社会环境监测机构纳人环境保护设施验收监测主体，主要基于三方面的考量:一是减轻监测站的工作。目前《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定环境保护设施验收监测只能由环境监测站来承担,将社会环境监测机构排除在外。由于监测站本身承担的监测任务较多，已经需要超负荷运转，并且环境保护验收监测只是其中的一小部分，因而监测站在这一块上投人的精力有限。一旦引人社会环境监测机构，建设单位可以自主选择与社会环境监测机构或者监测站之间签订监测委托合同，在给了建设单位自主选择权的同时，一定程度上分担了监测站所承担的监测任务。二是通过市场竞争机制提升监测机构的能力。我国环境监测长期以来是由政府有关部门所属环境监测机构为主的单一管理体制，单一的管理体制虽然容易进行监督和管理，但是也容易造成监测站丧失活力，缺乏自我提升和完善的动力。社会环境监测机构的加入，一方面在监测站和社会环境监测机构之间产生竞争关系,另一方面又在社会环境监测机构之间出现了竞争。通过市场竞争机制，各个监测机构为了能够占据更多的市场份额’会积极提升自身的监测设备、监测技术，加强监测人员的培训和教育，从而提高监测质量和效率。三是保障监测数据的公信力。虽然监测站接受建设单位的委托进行环境保护设施的验收监测，出具验收监测报告（表），但是另一方面监测站又是环保部门的下设机构，而环保部门又是环境保护设施验收的审批部门，监测站的双重身份容易使公众对环保部门的验收决定产生质疑。w社会化的环境监测机构既独立于建设单位，又独立于环保部门，因此，可以在相对客观的立场上开展监测活动。即便社会环境监测机构与环保部门之间不存在模糊关系，但是，难以保证其不在监测过程中与建设单位同流合污。因此在环境保护设施验收监测中推进服务社会化的同时，也要注意对社会环境监测机构的监督和管理，对弄虚作假的行为强化责任追究。新《环保法》第六十五条明确规定：环境监测机构在有关环境服务活动中弄虚作假的，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还要与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。2015年环境保护部公开的《环境监测数据弄虚作假行为处理办法（征求意见稿）》细化了弄虚作假行为的处理方式和罚则。相关法律规定的出台和处罚责任的细化，不仅为在验收监测中引人社会环境监测机构提供了可能，而且有利于避免社会环境监测机构在监测中的违法违规行为。

　　                              杨敏

　　                        (苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)