广东省“十三五”环境保护战略思考
“十三五”时期是广东省率先基本实现现代化、全面建成小康社会的决胜时期，在新常态背景下，环境保护面临改善机遇和重大挑战。准确识别当前的环境问题，研判未来的环境形势，统筹谋划广东省“十三五”期间的目标指标、规划体系和重点任务，对全面推进广东省“十三五”环境保护工作具有重要意义。
1当前环境问题分析
“十二五”时期，在经济社会持续稳定发展的背景下，广东省环境保护取得了积极进展。
2014年广东省化学需氧量提前一年完成“十二五”减排任务，氨氮、二氧化硫和氮氧化物分别完成减排任务的86.3%、87.8%和89.7%。全省城市集中式饮用水水源水质100%达标，比2010年提高2.9个百分点，省控断面水质达标率为84.7%,水质优良率为77.4%，分别比2010年高出14.6和6.5个百分点；全省城市空气质量指数(AQI)达标率为85%，其中珠三角为81%，比2013年上升5.9个百分点[1]。但在取得成绩的同时，也存在一些突出问题。
1.1环境质量与公众期待仍然存在差距
根据广东省环境状况公报，2014年全省PM2.5平均浓度为41^g/m3,超过国家二级标准限值（35^g/m3)，而持续减排的难度越来越大。根据粤港珠三角空气监控网数据，珠三角臭氧浓度自2006年以来呈震荡上升趋势，复合污染问题日益凸显。原来空气质量较好的粤东西北空气质量呈下降趋势，尤其是PM,。平均浓度升幅较大ra。全省仍有15.3%的断面达不到水环境功能区划要求，8.1%的断面受重度污染。
1.2结构性与格局性污染问题不容忽视
高排放、低产出的产业结构尚未得到根本性改变。根据广东省环境统计数据，电力、钢铁、水泥工业增加值占比13%,量分别占全行业的40%和39%;印染、造纸工业增加值占比不到4%，COD和氨氮排放量分别占全行业的44%和36%。东江、西江、北江等河流沿岸造纸、印染、化工等重污染企业集聚，江西、广西、湖南等上游地区经济快速崛起，格局性污染问题不容忽视。
1.3环境污染呈现向粵东西北地区扩散态势2014年，粤东西北GDP和规模以上工业增加值增速分别比珠三角高1.6和5.9个百分点。后开发外围地区发展速度加快，污染排放速率也相应加快。2014年粤东西北化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量占全省比重相比2010年有不同程度的上升。2014年珠三角主要污染物浓度水平同比均有不同程度下降，而粤东西北主要污染物浓度水平均有不同程度升高，尤其是PM1()±升15.8个百分点，而PM2.5年均浓度已与珠三角基本持平。
1.4环境监管能力不能满足依法严管的要求
广东省污染源数量多、分布广，环境监管任务重、难度大，受编制、财力、人力等因素制约，基层环保部门监管执法力量严重不足。2014年，全省地市级环境监察机构标准化建设达标率为73%,而县区级环境监察机构标准化建设达标率仅为37%，且通过标准化验收的绝大多数位于珠三角，粤东西北县区级环境监察机构标准化建设达标率仅为4.5%。环保机构普遍尚未延伸到乡镇一级，难以适应新形势下依法严管的要求。
2“十三五”环境形势研判
国际经验表明，当人均GDP突破1万美元时，经济增速通常会由高速过渡到中速增长阶段1'目前广东省人均GDP已达到10330美元，突破1万美元大关；“十二五”前四年广东省GDP平均增速为8.6%,比“十一五”下降3.8个百分点；产业结构调整取得积极进展，第三产业比重稳步超越第二产业。种种迹象表明，广东省经济已步人“新常态”。在经济新常态背景下，环境保护工作也进人新常态，生态环境管理体制机制改革加快推进，经济增速放缓在一定程度上缓解环境压力，然而必须严防“稳增长”导致环境保护工作的放松，产业转型升级绝非一朝一夕就能完成，实现环境质量全面改善难度较大。
2.1资源环境压力由“扩张期”步入“调整期”，生态量改善将迎来動机遇
宏观经济增速放缓，资源能源消耗增幅收窄，主要污染物新增量开始回落随着经济增速放缓，能源需求呈现低增速、低增量特征。在“十三五”期间GDP增长的中情景下（7.2%),能源消费年均增速为3.3%,比“十一五”(8.9%)和“十二五”（3.9%)有所降低;“十三五”能源消费总量增幅约为0.57亿t标煤，比“十一五”（0.94亿t标煤）和“十二五”(0.58亿t标煤）时期有所收窄。化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物新增量分别比“十二五”期间降低23%、3%、38%和45%,环境压力由扩张期开始进人调整期。
实现环境保护“拐点”的经济条件基本具备，生态环境质量有望逐步得到改善。国际经验表明，人均GDP达到1~1.5万美元时可能会出现环境状况转好的库兹涅兹拐点现象'按照GDP增长的中情景（7.2%)计算，2020年广东省人均GDP有望达到1.5万美元，实现环境保护“拐点”的经济条件基本具备。根据广东省四种主要污染物排放量与人均GDP的环境库茨涅兹曲线，化学需氧量、氨氮和二氧化硫已开始跨越峰值，步人稳步下降的区间，氮氧化物略有滞后，但随着“十三五”总量控制的继续推进，氮氧化物排放量有望跨越峰值。
生态文明建设上升为治国理政方略的高度，环境保护战略地位进一步凸显。十八大、十八届三中和四中全会提出了社会主义建设“五位一体”总体布局，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，十八届五中全会提出把绿色发展作为国家“十三五”五大发展理念之一，将“生态环境质量总体改善”列入全面建成小康社会的五大目标要求，充分表明党中央对环保工作的高度重视。以GDPi仑英雄的发展模式正在改变，生态效益等指标列为重要考核内容。新《环境保护法》全面实施，为环境监管执法提供有力武器。
2.2资源环境瓶颈约束与经济社会发展矛盾更加尖锐，解决复杂环境问题难度加大
环境污染治理进入“攻坚期”，改善环境质量的难度加大。当前，全社会高度关注的雾霾天气、水体黑臭、土壤重金属污染等问题是污染长期累积到一定程度后在短时间内集中爆发的结果，污染来源成因复杂多样，污染传播扩散时空特征错综复杂。短时间内集中解决突出环境问题、实现环境质量的全面改善难度巨大。随着人均收人的不断提高，公众更加注重自身环境权益的维护，对更好环境质量的需求感日益强烈，希望快速享受良好环境质量的要求与环境质量改善速度之间的“不匹配性”加剧。
转型升级处于“阵痛期”，绿色低碳的生产方式难以一蹴而就。世界上发达经济体第三产业占比普遍超过70%ra，而我省2014年第三产业占比为49.1%;发达国家一次能源消费结构中原煤占比普遍少于20%[9]，而广东省原煤消费占比仍高达43.7%。多年来粗放型发展模式已形成一定的路径依赖，转变发展模式必然会触及既得利益，尤其是在经济下行压力下，将面临更大的阻力，经济产业实现全面转型升级难以在较短时间内完成。
粤东西北地区步人发展“加速期”，坚守生态环境底线的压力与日俱增。2014年产业园环境保护专项检査显示粤东西北34个产业转移园有14个纳污水体水质下降，有3个纳污水体水质呈重度污染；二氧化硫、PM,。等污染物平均浓度呈上升趋势。随着新区建设的全面铺开（新区规划城镇建设用地面积占粤东西北规划城镇建设用地面积的12%)，以及火电（“十三五”计划投产的燃煤电厂70%以上布局在粤东西北地区）、石化、炼油、钢铁等重大项目陆续投产，环境保护面临巨大压力。
环境治理投人需求进人“扩张期”，环保投入供给压力增大。从2005年至今，除广州亚运年外，广东省环境污染治理投资占同期GDP的比重始终在1%以下，明显低于其他省份随着大气、水、土壤等行动计划的实施，生态环境治理投入需求进入急剧扩张期，环保投人面临“补旧账还新账”的双重压力。若在“十三五”期末将环境污染治理投资提升到占GDP2%的比重，环境污染治理投资需年均增长28%。随着经济增速放缓，政府GDP、财政收入等压力加大，环保投入供给得到持续保障难度加大。
3“十三五”环境保护目标建议
“十三五”环境保护目标设定与全面建成小康社会目标总体要求相一致，并与大气、水、土壤三大行动计划目标相衔接，考虑设置环境质量、总量控制、环境基础设施建设和环境监管能力建设等4个方面目标指标，除设定全省统一目标值外，还要分区域、分城市提出具体要求，细化环境质量的分区分类分级管理。
3.1环境质量目标设置建议
设置涵盖大气、水、土壤、生态的全要素目标指标体系，对大气和水环境，分别确定一批已达标需要保持的城市、一批经过努力能达标的城市、一批不能实现达标但能得到改善的城市，并定期向社会公开城市空气质量和水环境质量改善矩阵排名。
3.2总量控制目标设置建议
化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物和重金属排放总量按照国家减排任务设定，选择富营养水库开展总氮、总磷总量控制试点，选择重点行业、重点区域开展挥发性有机物、工业烟粉尘总量控制试点。
3.3环境基础设施建设目标设置建议
设置城镇污水处理、生活垃圾无害化处理和危险废物安全处置等指标，并按设市城市、县城、建制镇分级设定。
3.4环境监管能力建设目标设置建议
设置环境监测、环境监察、环境应急能力标准化建设、环境信息机构规范化建设等指标，并按省、市、县分级设定。
4"十三五”环境保护对策建议
紧扣“到2018年广东省率先全面建成小康社会”的历史坐标，把握“人民群众是否满意、生态环境是否安全”的检验标准，坚持绿色发展战略，实施“环境空间管控、污染综合治理、监管能力提升、环境风险防控、完善基础设施、改革体制机制”六大重点任务。
4.1加强环境空间管控，完善环境预防体系以划定生态保护红线、实施主体功能区战略、建设生态安全屏障为重点，建立严格的生态环境空间管控制度。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等划定生态保护红线，在基础数据底图、空间数据库规范等衔接整合，建立共享共用的空间信息平台，推进土地利用、环境保护等规划“多规合一”。落实主体功能区产业发展指导目录，完善主体功能区环境政策，推动形成与主体功能区相适应的产业空间布局。加强生物多样性保护和自然保护区建设，加大湿地与近岸海敝态系统保护力度’推动形成以重点生态功能区为支撑，以禁止开发区为组成的生态安全格局。
4.2系统推进精准治污，加快改善环境质量改善环境质量是“十三五”环境保护工作的核心，必须加快解决水、气、土三大重点领域的突出环境问题。以城市空气质量改善为目标导向，突出精准化治理，大力推进能源结构调整和产业结构优化，持续深化常规污染物治理，强化新型污染物协同控制。实行“抓好两头促中间，带动水环境质量全面改善”的治水策略，严格保护饮用水源和江河湖泊，推进建立水源安全保障、水污染严格控制、治水一体化管理的保护与防控体系。优先保护农用地土壤环境，实施农用地分级管理，推进污染场地分类管控，开展受污染土壤的治理与修复试点。以保障农村饮水安全、改善农村人居环境为目标，以生活垃圾、污水整治、畜禽防治为重点，推进农村环境连片综合整治。
4.3强化监管能力建设，提升环境管治水平
以环境监测和环境监察能力标准化建设、环境信息和环境宣教机构规范化建设为抓手，全面提升环境管治水平。深入实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理，贯彻落实《生态环境监测网络建设方案》，拓展提升省站、区域站、市县监测站的监测能力。完善污染源在线监控网络，加快建设覆盖全省的环境监察信息化平台，全面实施环境监寒网格化，推动市县设立环保警察，推广无人机、卫星遥感等手段运用，引导第三方机构参与环境保护监督。推进环境信息和环境宣教机构规范化建设，实施环保大数据战略，推动环境信息联动与资源共享，培育引导环保社会组织健康发展，推动环境教育广泛深人开展。
4.4全面防范环境风险，守牢环境安全底线
从环境风险的全过程着手，强化环境风险的源头管控，加强重点领域的过程监管，强化企事业风险防控的主体责任，实现环境风险防范常规化，守住环境安全底线。在环境功能区划、环境影响评价、环境保护验收等环境管理活动中严格落实环境风险防控，开展环境风险源和环境敏感点调查及分级评估并动态更新。对核与辐射、重金属、化学品、危险废物等行业进行全过程环境风险管理。督促企业落实环境风险评估与突发环境事件应急预案备案，及时排查整治环境风险隐患。推进重金属污染监控预警、重点流域湖库预警体系建设，完善“政府主导、部门联动、政企合作、社会参与”的应急机制。
4.5加快完善基础设施，提升公共服务水平
以完善污水处理设施、固废处置设施为重点，提高污水处理设施效能及工业固废、危险废物、生活垃圾等处理能力，提升环境公共服务水平。加快城中村、老旧城区和重污染河流周边污水管网建设和雨污分流改造。推进饮用水源保护区、主要供水通道敏感区、重要水库集雨区内建制镇建成生活污水处理设施。推动重点湖泊水,库、近岸海域汇水区等城镇污水处理设施提标改造。推广焚烧发电、水泥窑协同处置等生活垃圾处理方式，加快完善“一县一场、一镇一站、一村一点”收运模式。着力加强处置能力不足的危险废物处置设施建设，继续推进工业固体废物安全处置中心建设及区域综合性电子废物拆解利用设施建设。
4.6全面深化改革创新，完善制度保障体系
把握生态文明体制改革的基本要求，重点抓好政府和企业责任，充分发挥社会治理作用，构建政府有为、企业有责、社会监督、市场有效的机制体制。建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，整合分散在各部门的环境保护职责，逐步实行统一监管和行政执法。完善差别电价、水价、排污交易、环境污染责任险、绿色信贷等。推进重污染行业、工业园区等第三方污染治理，扩大环境监测社会化试点范围，在污水及垃圾处理等领域引进PPP模式。完善绩效评价考核与责任。
赵卉卉，王明旭，张永波
(广东省环境科学研究院，广东广州510045)