环境问题与政府责任 —基于环境政治学的视角

　　自工业革命和资本主义政治革命以来，人类社会创造了巨大的物质财富。马克思在《共产党宣言》里说，“资本主义在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大。”然而，与人类物质文明突飞猛进相伴随的是曰益严重的环境问题。如今，人类赖以生存的地球已经很难找到一块未被污染的净土。中国自改革开放以来，在取得现代化建设成就的同时所带来的严重的环境问题已经危及到人们基本生存和发展权利。环境问题因涉及范围的广泛性、危害程度的严重性，以及问题解决的迫切性，已曰益引起世人的广泛关注。本文拟从环境政治学的视角出发，对当前中国的环境问题及其政治后果进行分析、探讨，并提出政府在解决环境问题中扮演的主导角色及其重要作用。

　　-、曰益凸显的环境问题

　　环境问题是由于人类活动作用于周围环境所引起的环境质量变化，以及这种变化对人类的生产、生活和健康造成的影响。随着科学技术水平的不断进步，人类从自然界中获取物质资料以满足其物质和精神生活水平的能力不断提高。人类的生活世界日益丰裕。然而，“富足之日就是恶果来临之时”，人类活动对自然界的影响所造成的环境问题却日益突出。如今，“人类生活的两个世界--他所继承的生物圈和他所创造的技术圈--业已失去了平衡，正处在潜在的深刻矛盾中”。正如美国环境伦理学家霍尔姆斯?罗尔斯顿所言:“人们的生活必然要受到大自然的影响，必然要与自然环境发生冲突。”我们所面临的这种人与自然之间的冲突和矛盾，从本质上来讲是由传统的经济发展模式所导致的严重的环境问题，是“人类在寻求生存与发展过程中不合理的生产生活方式而产生的环境结构和功能的破坏，并最终危害人类的利益，甚至威胁到人类的基本生存权和发展权的问题”，是人类科技理性和工具理性无限膨胀的结果，是现代化的悖论。当前，我国业已存在的水污染、土壤污染、土地沙漠化、大气污染等问题造成的损失、危害和影响日益严重，已经成为影响人们生产生活和生命财产安全和社会安宁的突出环境问题。

　　1.水污染问题突出。水污染影响人民生活，直接危害人类身体健康，同时也影响工业生产、增大设备腐蚀、影响产品质量，甚至使生产不能进行下去。世界上80%的疾病都与水有关。伤寒、霍乱、胃肠炎、痢疾、传染性肝类是人类五大疾病，均由水的不洁引起。环保部部长周生贤多次说过:“开宝马喝污水是对现代化的讽刺。”目前，我国有1/4的人口饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气。197条河流407个监测断面中，I?III类、IV?V类和劣V类水质的断面比例分别为49.9%、26.5%和23.6%;七大河流中，松花江为轻度污染，黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染；湖泊富营养化问题突出；全国近岸海域一、二类海水比例仅为62.8%;四大海区近岸海域中，渤海为轻度污染，东海为重度污染。水污染已经成为我国环境问题中最突出、最严重的污染。水污染的严重后果不仅在于危害危人类身体健康，影响工业生产，同时会降低农作物的产量和质量、影响渔业生产的产量和质量、制约经济的发展，最终危及人类社会的生存发展。

　　2.土壤污染严重。土壤污染是危害健康的“化学定时炸弹”。土壤是重金属、大气颗粒物沉降、固体废物等各种污染物质的归属地。污染物一旦进入土壤一般都很难分解，经水、气、生物等介质传输，通过饮水、呼吸、饮食、皮肤吸收等途径进入人体，严重威胁人们的身体健康，甚至可能会影响几代人。土壤污染主要源于污水灌溉、固体废弃物污染、大气沉降污染、农药化肥污染和交通污染等。从现有的一些数据看，我国受污染的耕地约有1.5亿亩，用污水灌溉的耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地200万亩，合计超过1.8亿亩，占耕地总面积的10%以上。中国污水灌溉主要集中在中东部地区，中东部地区受重金属污染的土地占污染灌溉面积的20%。国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，每年因受土壤中重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土地污染直接导致食品质量的下降，严重威胁着人们生命财产安全。

　　3.土地沙漠化加剧。土地沙漠化已成为我国北方地区一个重大的环境和社会经济问题，我国沙漠化土地面积已达267.4万平方公里，占国土面积的27.8%,30个省区市近900个县的4亿人口受到沙漠化影响。每年因荒漠化危害的直接经济损失约642亿元，荒漠化及其衍生危害造成的间接经济损失约2889亿元。在南方，石漠化已经成为最为严重的生态问题之

　　一。当前，我国石漠化面积已经超过30万平方公里，中度以上的石漠化面积约11万平方公里，并以每年2%-4%的速度扩展。土地沙漠化被称为“地球癌症”其病因复杂，有自然因素，更有不合理的人为因素，如滥牧超载放牧、滥垦、乱砍滥伐、滥采滥挖等。荒漠化的主要影响是土地生产力的下降和随之而来的农牧业减产，一些刚刚脱贫的农民因环境的恶化又返贫困。许多人不得不背井离乡，成为“生态难民”。土地沙漠化不仅对人们的生存和生活环境造成严重灾难，而且可能引起社会贫困和社会动荡，阻碍经济和社会发展。

　　4.大气环境不容乐观。大气中的有害气体和污染物达到一定浓度就会危害人体健康、影响工农业生产、伤害植物、影响器物和材料、影响大气能见度和气候等。2011年，全国325个地级及以上城市（含部分地、州、盟所在地和省辖市）中，环境空气质量超标城市比例为11.0%。很多城市尤其是大中城市空气污染已经呈现出煤烟型和汽车尾气复合型污染的特点。同时，全国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题频发，部分地区甚至出现了每年200多天的灰霾天气[]，大气中的氮氧化物、细颗粒物等污染物是罪魁祸首。近年来，全国工业废气排放总量每年都有不同程度的增长，图1是2000-2010年全国历年废气排放情况。

　　中国有6亿人生活在二氧化硫超过世界卫生组织标准的环境中，而生活在总悬浮颗粒物超过世界卫生组织标准的环境中的人数达到了10亿。到2020年，因大气污染，中国每年2000万人患上呼吸道疾病，550万人患上慢性支气管炎，总的健康损失将占GDP的13%。整个大气污染所造成的损失约占我国GDP的2%?3%。世界上污染最严重的20个城市，中国有16个。大气污染会使人们的工作、生活和健康以及设备财产等遭受恶劣影响。大气污染一旦超过社会的承载能力就会对人类和社会发展带来巨大灾难。

　　随着人们生活水平的提高和权利意识的增强，日益凸显的环境问题越来越成为人们关注的热点。近年来，人民群众环境诉求不断，因环境问题而引发的信访频繁，环境污染案和突发环境事件的数量居高不下。2009年6月5日（世界环境日），全国80%的地市级环保部门和70%的县级环保部门开通了010-12369环保举报热线，约有5千余人专门从事环境投诉受理工作。2010年环保部通过“10-12369”共接报并妥善处置突发环境事件149起，受理举报环境污染事件1469件[]。目前我国环境问题仍未得到逼制，重大污染事件频发，环境恶化严重威胁人们的生命财产安全和社会稳定。正如美国生态学家康芒纳在《封闭的循环》中尖锐指出的，“当前的生产体系是自我毁灭性的，当前人类文明的进程也是自杀性的。”显然，中国环境问题的现状已不能直观地理解为一般性的环境问题，也不能简单的归结为经济问题或社会问题，而是一个影响全局的重大政治问题。

　　二、环境问题对社会政治活动的影响

　　人类的政治活动不是游离于人类社会实践生活之外的抽象的东西，它是人类社会实践活动的一个基本领域，环境问题会引发各种政治危机，对人类政治活动产生不容忽视的影响。恩格斯说：我们不要过分啕醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响，常常把最初的结果又消除了。”lfl383-w这说明在各种环境问题的背后，都有人类对于自然环境不友好的深层次的原因，特别是深层次的政治原因。从这个意义上看，环境问题不仅是一个关系到人类生存与发展的社会问题，更是一个特殊的、深刻的政治问题。国际国内业已发生的政治环境危机为我国社会的政治运行敲响了警钟。

　　1.环境问题严重影响人们生命财产安全与社会和谐发展

　　环境问题是人类不合理的生产和生活而产生的生态平衡的破坏，它致使环境退化和人地关系紧张，导致人类生存空间的恶化，对人类的健康和发展构成巨大的威胁，甚至会将人类引向一个绿色坟墓。21世纪以来中国癌症村呈现爆炸式的增长就是有力的证明。癌症村有当地环境污染严重、癌症患者数量高、死亡率高等特征，这些癌症村多处于城市工业园区的周边地带，河流下游或者矿山附近，受到工业废水、废弃物、废渣、生活垃圾以及重金属等多重复合性污染。当生存基础遭到破坏、人们的健康和生命安全遭受巨大挑战，引起社会恐慌和社会动荡也就在意料之中。如2008年临汾市山海化工有限公司因生产二氯苯胺产品散发出的异味气体而引发的临汾市尧都区的众多村民集体下跪事件以及山西省高中收入阶层因山西的环境污染而导致的省外“生态移民”现象表明，当地的经济、文化乃至政治精英对当地的信心开始崩塌，演化下去可能掏空社会发展的基础。而且随着各地经济开发活动的日益扩张，环境污染的风险将逐渐超越地区疆界，变成全民性的问题，这样下去势必会造成大范围的“社会崩溃”。在人们的日常生活中，由于环境恶化、食品中农药残留超标的安全危机、大气污染引起的呼吸系统疾病，工厂排污引起的癌症村等所引发的突发环境事件、公共安全事件越来越频繁。这表明，环境问题已经不仅仅是一个生态失衡，人类居住环境恶化的问题，而是事关社会成员从日常生活到生命财产安全，从个体发展到整个社会和谐发展的政治问题。

　　2.环境问题诱发群体性突发事件和政治冲突

　　环境是一个公共产品，长期以来，在经济快速发展的过程中，人们总希望不花费而享受利益，由此引发“搭便车”行为，使环境屡屡上演了“公地的悲剧”。亚里士多德曾经断言：凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”目前困扰中国的环境问题，“说到底是私人利益、局部利益、眼前利益的过度‘益出'反过来也可以说公共利益、整体利益、长远利益的缺乏保护”。政府扮演着协调人们各种利益的主要角色，民众对政府寄予了很高的期望。人们的期望一旦落空，往往导致对政府能力的否定，使政府陷入信任危机，降低政府的权威性和公信力，诱使人们采取非合法的秩序手段来谋求生存安全，从而导致群体性突发事件和政治冲突发生。

　　长期以来，中国因环境问题造成的群体性突发事件和政治冲突屡见不鲜。如1992年8月，兰州市的兰泉化工厂因生产硫酸和二硫化碳产生大量的废水和废气，引发了震惊全国的兰州污染械斗案。近些年来，越来越多的因环境问题而引发的群体性事件中，基层民众与地方政府之间的冲突呈现上升趋势，规模随之扩大，而且都造成了群众普遍恐慌和政府公信力下降。如2005年4月10日，浙江省东阳市画水镇农民因不满化工厂污染环境警察发生大规模冲突。2009年8月陕西凤翔“血铅”案，引发恶性群体事件。2010年7月的紫金矿业环境污染事件等。环保部部长周生贤曾指出，近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2010年全国各地发生的突发环境事件就达420起，其中北京30起，上海161起，河南18起，重庆23起，甘肃10起”。环境问题已成为诱发群体性突发事件和政治冲突的重要因素。

　　3.环境问题威胁国家政治系统的稳定

　　生态安全是国家安全的基本要素，其价值首先在于保障国家政治系统的稳定和可持续发展。牛津大学教授诺曼?梅尔斯曾在《环境与安全》一书中指出：生态完整是国家安全的核心。”如果一个国家或其中的某些地区生态系统恶化、环境问题严重，就会减弱经济和社会的可持续发展能力，降低人民的生活水平，产生诸如疾病、失业、贫穷、犯罪、资源争端和生存摩擦等一系列引发社会动荡、影响国家政治系统稳定与发展的问题。环境危机是影响人民群众生存和发展切身利益的严重问题，会引起民众对执政党和政府的路线、方针和政策的不满，使执政党和政府陷入政治上的认同性危机、合法性危机、参与性危机以及整合性危机?，从而影响国家政治系统的稳定。如2002年8月发生在非洲国家科特迪瓦经济首都阿比让的严重的环境污染事件导致政府集体辞职，科特迪瓦发生未遂政变并爆发内战。

　　1992年，1575名全世界最杰出的科学家联合发表《世界科学家对人类的警告》宣称：人类和自然界都在走向崩溃。人类活动无情地导致和不可恢复性地损坏了环境和重要资源。如果不约束我们当前的活动，它们将把我们对人类社会、动物、植物王国的未来所充满的希望置于分险中，它们将可能改变生命世界，从而使我们所熟知的生命(方式和活动）不可能持续下去。如果我们要免除由我们目前的活动过程可能招致的崩溃，我们必须从根本上做出改变。”这一宣称对环境问题日益严重的中国来讲，其警示意义不言而喻，即如果不从根本上解决环境问题，社会就会走向崩溃。因此，环境问题“现在很大程度上被当成我们必须去思考的主要的危险”。

　　三、政府在解决环境问题中的责任

　　环境问题是一种长期演化的“累积性灾难”或“慢性灾难”，它不像一些突发性灾难那样容易引起政府和社会的关注，但是其后果相当严重。解决环境问题既需要每个人援手，但更是政府不可推卸的责任。环境保护本质是发展问题，更是民生问题，必须优先解决。环境问题得不到解决或解决得不好，就可能累积并显性暴发，最终导致付出更大的行政成本，影响政府的形象、损害政府的公信力、削弱政府的权威。只有优先解决了环境问题，才能以最小的行政成本实现好群众的根本利益，赢得解决群众问题的主动权。中国改革发展的动力更多的还是依靠政府主导。环境的保护更是如此。在中国社会发展的现阶段，我们对环境保护问题必须建立在一个基本共识之上，那就是，政府应当担当主导角色。基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，政府有责任为人民群众提供“蓝天、清水和净土”。

　　1.制定符合公众健康和生态平衡的环境公共物品的质量标准

　　从经济学的角度看，环境是一种传统市场经济无法有效提供的公共产品，各级政府理应成为环境质量和生态系统的第一生产者、提供者和分配者。“国家和政府被普遍认为是保护环境的天然主角”。18]经济学分析和实践都表明，环境质量和生态系统这样的公共产品通常都是政府提供的。各级政府应该制定与国际接轨、符合民众环境诉求的环境公共物品质量标准，同时，及时发布目前环境质量的真实状态和水平，明确告知人们目前的水气土与“清水蓝天净土”要求之间的差距。无论是环境质量标准还是监测评价体系，都要以公众健康和生态平衡为出发点。因此，制定符合公众健康和生态平衡的环境公共物品的质量标准，注重公众对环境质量诉求，是政府义不容辞的责任。

　　2.加大污染治理的技术投入，促进生态修复

　　技术是一把双刃剑，一方面它确实会“伤害地球”，另一方面，正如环境学家杰西?奥苏贝尔所说的，“人类的智慧和技术可以拯救地球环境”，“技术可以帮助我们解决环境问题”。在许多情况下，科技的创新和新技术的研发，不仅能变废为宝，还能达到节约能源和保护环境的目的。有鉴于此，政府在制定环保战略时，应考虑技术对环境的影响，充分发挥技术的积极作用，有重点、有目的地支持和推进环保项目的研究和技术成果转化。具体来讲，就是要加大公共财政用于环境保护的投入规模，加快实施水体污染控制与治理、区域性大气污染综合防治、土壤污染修复与治理、重金属污染综合防控等重大环境科技专项，力争在共性技术、核心技术上取得突破；加大环保技术装备研发力度，努力提升国产化水平，实现对水、大气、土壤等污染的防治；水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，改善城乡人居环境。同时，减少乃至于消除技术的负面影响，已达到促进生态修复的目的。

　　3.建立公众环境权益维护和保障机制等

　　我国是世界上受污染最严重的国家之一，环境污染已经直接影响广大人民的生命健康，与环境污染有关的疾病在许多地区明显增加。面对愈发严重的环境污染，政府和环保部门要积极建立并推进公众环境权益维护和保障机制。

　　首先，建立绿色保险和污染损害赔偿机制。我国明确规定了“污染者付费”的原则。作为政府调节环境行为的一种手段，“污染者付费”制度确实起了一定的作用，但是我们现行的制度对污染者的惩罚太轻，对许多疯狂追逐利润的企业只是“隔靴搔痒”，没有“伤其筋骨”，所以导致环境污染事件频频发生。因此，要加强完善污染者付费制度的落实力度，并对这项原则制度的内容进行必要的补充和完善，如可以实施富人多补偿的制度。美国纽约世界观察研究所资深研究员艾伦?杜宁在《多少算够--消费社会与地球的未来》一书中把社会分成了“三个主要的生态等级：消费者阶层(富人群体）、中等收入阶层和穷人。他认为，这三个等级可根据他们人均消费的自然资源、排放的污染物和破坏的栖息地准确地确定”，他进一步指出“富人所得到的越多，消耗的自然资源就越多，也就比一般的消费者更多地干扰了生态系统”。因此，富人消费的环境多，应当做出更多的环境补偿。

　　其次，建立公众环境健康救助机制，促进企业环境外部成本内部化。传统的救助是通过经济来补偿，而且损害的范围、补偿的范围仅限于直接损失，尤其是直接的物质损失，很少提及健康损失和健康状况的贬损。“随着环境问题的凸显，一部分人因此而生活条件受损，甚至失去基本的生存条件，成为环境难民。”这就需要各级政府有必要转变环境治理的思路，将对于环境灾难的受害者的保护和救助置于重点，建立公众环境健康救助机制，如可以考虑用政府征收的排污费和每年新增的财政收入，设立“环境破坏和污染严重地区困难居民救助基金”，对“环境难民”进行社会救助。这既是建设“和谐社会”的内在需要，也是“执政为民”的政府应该坚守的人道主义底线。

　　企业在生产中一般都会产生“三废”即废气、废水和废物。企业是理性的经济人，往往根据利益最大化追求自身的经济效益，很少关注企业生产行为给环境带来的危害。目前我国环境资源被过度浪费和污染的费用大多由社会负担。如果不采取必要的手段限制或鼓励企业减少环境污染，不仅会大大增加社会治理成本，甚至可能会引发一系列严重的社会问题。正如汤因比在《人类与大地母亲》中所指出的：现在，人类物质力量的增长，已足以使生物圈变成一个难以栖身的地方。如果人类不一致采取有力的行动，紧急制止贪婪短视的行为对生物圈造成的污染和掠夺，就会在不远的将来造成自杀性的后果”。因此，要从根本上解决环境污染和环境破坏问题，就要把环境作为一种资源计入成本即将环境外部成本内部化，让污染者真正主动承担起改善环境的责任。

　　再次，加快立法和司法制度建设，实行正确的环境。

　　法律法规是环境保护的刚性约束和制度保证。我国虽然已经有包括1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》在内的许多环境立法，但管用的少，很多法律条文似乎还停留在理想主义层面，可操作性不强，而且“有法不依、执法不严”和环境“违法成本低、守法成本高”的现象长期存在，还有许多些条款已经无法适应新形势下环境保护的需要。因此，要以修改环境保护法为龙头，全面构建环境法律法规框架。各级环保部门要搞好生态文明建设，必须要加强和严格环境执法力度:一要加强执法队伍的建设，建设一支高素质的执法队伍，保证各项环保法律的正确实施，发挥法律对环境的保障作用；二要严格执法，做到有法必依，执法必严，违法必究；三要加强执法监督，司法机关要依法对各类破坏环境建设的违法案件加重罚则、加大惩处力度，真正起到足以震慑违法行为的作用；四要健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制，形成权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的执法监督系统;五要积极开展环境污染损害鉴定评估，健全环境损害赔偿机制，推动环境公益诉讼和法律援助，强化环境司法保障。同时，进一步研究和解决环保执法监管中存在的困难和问题，提供必要的法律保障。

　　四、结语

　　从表面上看，环境问题是由于人们对自然的不合理开发、利用而引起的环境退化和生态系统的严重失衡问题，但是，透过现象看本质，可以清楚地发现，“环境问题蕴含着重大的政治问题”，其本质是政治与自然关系的失衡，是对人类在整个世界中地位的认识偏差而引起的政治思维和政治制度方面的缺陷，并导致人们在错误的政策导向下不适当地干预自然的实践结果。因此，将环境问题上升到政治的高度进行深刻的反思，协调好人与自然的关系，使社会免遭自然界的报复，这是衡量推动政治发展、促进人类社会进步的一个重要的价值判断标准。环境危机所引起的各种问题深刻而普遍，其全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题也是重大的政治问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。