中国环境保护的难点与破解之道

　　一、我国环境保护现状与新时期环境保护战略

　　中国政府高度重视环境保护，把环境保护作为一项长期坚持的基本国策，把可持续发展作为一项重大战略。党的十六大以后，提出树立科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要思想，提出建设资源节约型、环境友好型的奋斗目标，把环境保护摆上了更加突出的战略位置。“十五”期间中国的环境保护有了突飞猛进的进展。国家环境保护力度持续加大，全社会环保投资比“九五”翻一番，上升到8388亿元，占GDP的1.19%这对于一个发展中国家来说是十分难得的。另外，市场机制开始挺进环保领域并发挥作用，环境监管力度不断加大，公众环境意识持续加强，环境保护日益得到社会的关注，环境质量恶化的趋势得以减缓，避免了发达国家经济高速増长时期出现过的污染严重局面，为经济建设赢得了空间，提供了支持。

　　尽管中国环境保护事业取得了重大进展，但我们也清醒地看到，全国环境形势依然严峻：1/5的城市空气污染严重，酸雨影响面积占国土面积的1/3;流经城市的河段普遍遭到污染，全国26%的地表水国控断面劣于水环境V类标准，失去使用功能;3/4的湖泊出现富营养化;全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地174万平方公里①;生物多样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重;一些重要的生态功能区生态功能减弱，生态破坏问题依然突出;危险废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续増加。尽管部分地区的环境质量有所改善，我国环境质量总体恶化的趋势还没有得到扭转，制约环境保护深层次的体制、机制、法制、投入等问题没有取得突破性的进展，环境保护与经济发展的融合不够，导致环保工作常常处于事后补救的状态，治理的速度仍赶不上污染的速度，一些新建项目建成之日就成了污染源。

　　总的来说，环保工作既有取得成绩的一面，也有存在问题的另一面。如何打开工作的新局面?去年4月温家宝总理在国务院主持召开了第六次全国环保大会，提出做好新形势下的环保工作关键是要加快实现三个转变:一是从重经济増长轻环境保护转变为保护环境与经济増长并重;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这三个转变是在深刻反思发达国家环境保护道路的基础上，根据中国的国情作出的重大决断，是对中国环境战略的重大调整，内涵丰富，寓意深刻。

　　第一个转变强调，我们搞建设的指导思想要发生重大转变，要从重经济増长轻环境保护，转变为保护环境与经济増长并重。这是温家宝总理继2002年第五次全国环保会议上提出要把环境保护工作摆到同发展生产力同等重要的位置之后，对环境保护重要地位的进一步阐述。实现“并重”的途径，并不是把两者割裂开来，而是更加有机地结合起来，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济増长方式的重要手段，在保护环境中求发展。

　　第二个转变强调，环境保护和经济发展要同步。第二次全国环保会议上，国家制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的指导方针，对在工业化、城市化进程中避免环境质量急剧恶化发挥了积极作用。但是，在重经济増长轻环境保护的思想影响下，在以环境换取经济増长为主的时期，实现“同步”是难以做到的，必然出现‘老账未还、又欠新账”的局面，难以从根本上摆脱“先污染后治理”的状况。只有全面落实科学发展观，坚持走以保护环境优化经济増长的路子，“同步”这个美好的愿望才能转化为现实，环保工作才能改变消极被动的事后补救状况，形成积极主动的事前预防格局。

　　第三个转变强调，运用综合手段解决环境问题。由于重经济发展轻环境保护，环保工作一直难以得到全社会的充分理解和广泛支持，在客观上也容易导致更多地采用行政办法保护环境。只有环境保护与经济増长“并重”，环境保护真正成为优化经济増长的重要手段，环保工作才能得到各方面的积极呼应，才有条件更多地综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

　　从三个转变的关系来看，第一个转变既是核心又是途径，第二个转变既是目标又是模式，第三个转变既是手段又是保障，三者相辅相成、相得益彰。

　　三个转变是对我国经济与环境关系的根本性调整。长期以来，一些地方没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系，推进经济増长的力量远远大于保护环境的力量，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济増长，经济发展与环保“一条腿长一条腿短”的问题十分突出，导致环境欠账越来越多，环境恶化的趋势一直难以扭转，环境问题己经演变成为制约经济发展的“瓶颈”。三个转变强调“并重”、“同步%要求以保护环境优化经济发展，必将促进科学发展，实现两者的内在统一。

　　三个转变同时也是探索环境保护道路的重大创新。上个世纪70年代初，在工业化水平还不高的情况下，我国就紧跟世界环境保护的潮流，开始了保护环境的征程。改革开放以来，我国把环境保护作为一项基本国策。但是，由于认识上没有“并重”，实践中没有“同步”，増长方式比较粗放，没能从根本上摆脱先污染后治理、边治理边污染的道路。必须通过经济发展与环境保护的同步推进，做至IJ不欠新账，多还旧账，坚决改变先污染后治理、边治理边破坏的状况;同时，实现的途径绝不能也不可能照搬一些发达国家的现成模式，必须立足于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际情况，积极探索更加经济有效的环境管理模式，变被动、事后、补救、消极环保为主动、事前、预防、积极环保，走出一条低代价、高效率的环保路子。

　　另外，三个转变还是优化资源配置的重大改革。既要将经济増长与环境保护并重，又要将两者有机结合起来。从资源配置角度来看，一方面要増加环境保护的投入，另一方面，通过壮大环境保护的力量，使环境保护与经济増长处于均衡态势，在对立统一中将促使经济发展的资源配置向提高质量和效益倾斜。从经济发展的路径来看，应当由主要依赖自然资源、物质资本和劳动力扩张的传统路径，转向主要依赖教育、科技、制度、知识促进经济发展的新路径，减轻经济増长对环境的压力。长期以来，环境保护被作为只有投入、没有产出的公益事业，主要依靠行政手段保护环境，结果严重制约了资源配置的水平特别是效率的提高。自觉遵循经济规律和自然规律，要求环保工作必须实行战略重组，进一步突出重点，解决主要矛盾，在优化政府资源配置的同时，通过战略重组这个“指挥棒”，将社会资源吸引到优势领域上来，做大做强环保工作;通过更多地利用法律、经济、技术手段，提高环境保护的资源配置效率。

　　二、从国家战略层面积极推动主要污染物削减

　　“三个转变”的战略思想形成之后，环境保护与经济发展开始以前所未有的态势加速融合，环保工作展现出了蓬勃发展的势头。国民经济和社会发展‘十一五”规划首次将年均经济増长7.5%作为预期目标，而将节能和减排作为约束性指标，明确要求到2010年单位GDP能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。国务院将每年向全国人大报告节能减排的进展情况，并在“十一五”期末报告五年的总体完成情况。

　　污染减排约束性指标的导向作用是非常明显的，我们认为主要体现在以下四个方面:一是改变环境保护严重滞后于经济发展的状况，努力实现环境与经济协调发展;二是促进经济结构的优化升级，不断提升经济发展的质量;三是促进环保基础设施的大发展，特别是燃煤电厂脱硫设施和城市污水处理厂建设;四是加强环境监管，促进中国环境管理水平的全面提高。

　　为落实污染物减排目标，受国务院委托，国家环保局与各省级政府和六大电力集团公司分别签订了“十一五”二氧化硫和化学需氧量减排目标责任书，并将减排指标分解落实到地方政府和重点排污单位;首次启动“区域限批”措施，遏止高污染、高耗能产业的迅速扩张;新成立了11个环境保护和核安全的区域督查机构，以加强环境政策的执行力度;促进环境政策与经济政策加速融合，多项与环境保护有关的产业政策相继出台，如《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》，《关于加快煤炭行业结构调整，应对产能过剩的指导意见》、《关于加快铝工业结构调整的指导意见》、《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》、《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》、《关于加快

　　电石行业结构调整有关意见的通矢知〉、《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见〉、《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》、《新开工项目清理工作指导意见》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》等，使环保要求成为淘汰落后生产能力的重要依据;2004年以来出台的《关于清理规范焦炭行业的若干意见》、《关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见〉、《产业结构调整指导目录》、《关于加快发展循环经济的若干意见》等政策的执行力度也在明显加大。经过各地各部门的共同努力，减排工作取得积极进展。据最新统计，去年有1.04亿千瓦脱硫机组建成投产，是前十年电厂脱硫装机4600多万千瓦总和的两倍多，装备脱硫设施的火电机组占全部火电机组的比例由2005年的12%提高到30%,形成二氧化硫年减排能力359万吨。全国新建成城市污水处理厂283座，新増污水处理能力近1200万吨/日城镇污水处理率由2005年的52%提高到56%以上。

　　三、充分认识环境问题的复杂性，确保实现“十一五”污染减排目标

　　如果说环境问题是“世界问题复杂体”，那么中国的环境问题则更为复杂。中国解决环境问题的时期，正处于工业化、城市化快速发展时期，在相当长的时间内，结构性污染的问题都将十分突出。解决中国的环境问题，面临着一系列两难境地，如中国每年新増就业人口1000万，下岗失业工人数百万，农村剩余劳动力数千万，面对这样严峻的就业形势，经济増长不达到8%—9%甚至更高，社会稳定就难以保障。中国城市化的进程以每年1%至1.5%的速度递増，这意味着有1300万到2000万农民从乡村走进城市，城市基础设施建设的需求将拉动化工、建材、冶金等污染负荷重的行业规模持续扩大;中国的地形结构呈西高东低的三大阶梯，中国的区域经济发展水平由东向西呈递减趋势，越是深入内地，生态环境则越是脆弱，因此，区域经济发展与区域生态环境保护的矛盾相当突出。如此等等。另外，发达国家上百年逐步出现、分阶段解决的问题，在我国20多年的发展过程中集中产生，彼此交织，进一步増加了解决环境问题的难度。

　　为了确保实现“十一五”污染减排目标，我们己经将今后四年的污染减排任务分解落实到工程措施、结构调整和加强环境监管等各个方面，通过采取有针对性的措施确保落实。

　　第一，加大污染减排力度。首先，落实工程减排匕大力实施国家燃煤电厂脱硫工程，确保2007年新増7000万千瓦以上电厂烟气脱硫装机容量;加快推进城市环保基础设施建设，确保实现新増城市污水处理能力1200万吨/日的目标，力争比上年増加二氧化硫削减量300万吨，削减90万吨化学需氧量。其次，加强结构减排，配合做好关停小火电机组、小钢铁工厂，依法关闭污染严重的造纸、食品、化工、纺织等违法排污企业，比上年多削减二氧化硫20万吨，削减25万吨化学需氧量。另外，强化管理减排^重点加强对7000家国控重点污染源和城市污水处理厂的环境监管，通过依法实行限产治理和限期整改，推进技术改造、清洁生产和循环经济，在削减二氧化硫的同时，可削减8万吨化学需氧量。

　　第二，建立和完善污染减排指标、监测、考核三大体系。中央财政安排20亿元用于三大体系能力建设，努力建设‘方法科学、交叉印证、数据准确、可比性强”的指标体系，及时、准确、全面反映主要污染物排放状况和变化趋势;建设“装备先进、标准规范、手段多样、运转高效”的监测体系，及时跟踪各地区和重点企业主要污染物排放变化情况;建设“权责明确、监督有力、程序适当、奖罚分明”的考核体系，让那些不重视污染减排工作的责任人付出应有的代价。

　　第三，强化环境执法监督。严格执行环境影响评价制度，把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，新上建设项目决不允许突破总量控制指标。采取“区域限批”措施，对没有完成总量削减目标的地区，暂停审批新増污染物排放总量的建设项目。同时加大对未审批先建设、不审批也开工、未验收就投产，以及违规审批、越级审批的处罚力度，对违反环评和“三同时”管理制度的，要坚决依法停建、停产。继续开展整治违法排污企业，保障群众健康环保专项行动，集中清理各类工业园区和涉铅、造纸等行业环境违法问题。

　　第四，完善政策措施。为确保完成“十一五”投资计划，必须努力推进政策创新，把政府调控与市场机制有机结合，法规约束与政策激励有机结合，以政府投入带动社会投入，以经济政策调动市场资源，尽快取消高耗能、高污染产品出口退税，实行差别电价、阶梯水价，提高排污收费标准，完善有利于节能环保的财税政策，严格市场准入，建立关停淘汰落后产能补偿机制等，以进一步完善政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制。同时必须创新监管机制,确保将减棑的工程能力转化为实际的削减能力。

　　在一定条件下，发展就是燃烧。烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。传统的发展模式，消耗的资源多，产生的污染大，经济増长与环境保护的矛盾十分尖锐。科学发展就是消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是“零排放”前者是‘资源节约”后者是“环境友好”总括起来就是又好又快。中国的经济社会发展不断变化，环境保护的模式也要发生变化。国内外的经验表明，要切实解决环境问题，改善环境质量，必须实现环境与经济的融合。融合的时间越早，融合的程度越高，解决环境问题就越主动，成效就越大。

　　要真正实现两者的融合，就必须从国家战略的层面将两者有机结合起来：将环境保护的要求渗透到产业政策、货币政策、价格政策、财税政策和贸易政策之中，以环境友好的政策确保发展战略的顺利实施;将环境保护的领域由以生产为主，拓展到消费、分配、流通的各个环节，形成覆盖再生产全过程的环境管理体系;坚持从经济全球化的战略高度驾驭环境保护，积极参与国际环境合作，引进吸收先进的技术和管理经验，提升环境技术支撑能力和环境管理水平，维护国家利益，树立良好国际形象。