生态环境保护中的生态补偿政策研究

　　一、对三江源区藏民族生态移民的回顾及学术研究的现状

　　三江源位于我国西部青藏高原腹地的青海省南部，系长江、黄河和澜沧江的源头汇水区，素有“中华水塔”、“地球第三极’和“中国气候环境变化启动区’之称，其总面积为15.23万平方公里，约占青海省总面积的21%。据统计，在三江源地区，沙漠化土地面积己近3万平方公里，且仍在以每年52平方公里的速度扩展。面对危机，源区藏民族群众积极响应政府号召，按计划进行了生态移民并长期坚持植树造林、退耕还草、限制放牧、实行计划生育等措施。通过这些举措，使源区不断改善了生态环境，恢复了绿色植被，缓解了土地沙化，减少了水土的流失，产生了积极的生态效益和经济效益。这种收益的获得者不仅仅是源区的群众而且也使源区下游的人民无偿地享受着己经蕴含了该区域各族人民众多劳动的这种特殊社会产品。

　　但是，三江源区藏族人民保护生态环境的行动是以牺牲局部和当前利益为代价的，是以延缓当地的经济社会发展为代价的，是以延缓当地农牧民的脱贫致富和生活水平的提高为代价的，是以降低当地财政收入和广大干部的工作和生活条件为代价的。下游地区截取上游地区主体创造的生态价值利益的这种现象，以隐蔽无形的方式违反了价值规律，使江河源区各族人民植树种草、保护生态环境的生产积极性受到严重挫伤。

　　同时，三江源区本身的经济社会发展相当滞后且发展资金严重缺乏，保护三江源的生态环境，仅靠源区当地政府和人民群众既无能为力也不尽公平，如果长期延续这种状况甚至将导致该区域生态环境的更加恶化。而生态补偿则是通过对损害或保护资源环境的行为进行收费或补偿，提高该行为的成本或收益，从而激励损害或保护的行为主体减少或增加因其行为带来的外部经济性，以达到保护资源的目的。

　　近年来关于生态补偿的研究，主要集中于林业、退耕还林与退田还湖、矿产资源利用等的补偿机制方面。西部大开发给西部地区带来了良好的发展机遇，也带来了诸多环境问题，这促使一些专家和学者对西部大开发的相关补偿机制问题进行了有益的探讨和研究，也取得了一些成果，但这主要集中在林业、退耕还林、水能资源开发等领域的补偿政策、补偿机制、退化机理、治理和恢复技术、河流生态系统服务功能等方面，而对三江源区生态移民及环境保护中的生态补偿与政策支持，则显得专项研究较少。

　　因此，三江源区的生态移民及生态环境保护中的补偿机制，就是为了减少主体对生态系统和自然资源造成破坏，就是要对环境造成的污染通过补偿、恢复、综合治理等一系列活动，使因环境保护而丧失发展机遇的区域内居民得到资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠。同时，增进环境保护意识和提高环境保护水平需要大量的科研、教育等费用支出，只有加大国家对三江源区生态环境保护的持续资金投入，才能达到源区生态环境可持续发展和建设的目的。建立健全生态补偿制度，有益于平衡区域差距，促进区域关系的和谐与协调，体现社会公平和实现共同富裕。

　　正是面对以上这样的现状，我们才开始实施在政府的指令下的生态移民工作。三江源区的“退耕还林”、“退牧还草”是在生态移民的基础上进行的，它被称作仅次于三峡移民工程的三江源生态移民工程。这一工程的实施，使项目实施区的牧民变卖了牲畜，离开了他们世代居住的草场，来到政府为他们修建的新居点，却还面临着生活水平的下降、就业无望、创收无门的困境。为此，生态移民的群体安置与发展问题便显得非常棘手。面对独特的地理位置及脆弱的生态系统，国家和青海省地方各级政府对三江源生态环境建设十分重视，并采取许多有效措施积极推进这一工作。

　　自2000年以来，在国家的大力支持下，三江源地区组织实施了天然林保护、退耕还林、封山育林、退牧还草、生态移民等工程。但是，在工作中还存在着诸多的问题，如制度缺陷、生态环境建设补偿机制不健全、相关法律法规缺失、资金短缺、政府行政责任不明确等，同时也没有把保护生态环境作为领导干部定量考核及评估其工作实绩的主要依据。由此，源区草地退化的整体态势并未得到有效遏制，部分地区甚至呈现出加速退化的态势，使生态移民与生态环境建设面临的任务异常艰巨。

　　二、对三江源区生态移民和生态环境保护问题的反思及政策视角下的可持续发展问题

　　建立生态补偿机制是环境公平、生态安全、可持续发展的要求，是能源、环境、经济协调发展的要求，也是民族地区经济及社会可持续发展的要求。虽然对三江源生态保护本着降低成本的愿望进行了生态移民，国家也从2004年开始正式在三江源的18个核心区以及生态退化特别严重的区域进行了整体的牧民迀移。但是，许多深层问题尚未真正落实，值得我们深入思考。

　　(一)从代内和代际两个角度研宄环境公平问题

　　环境公平研宄最早出现于美国，经过20多年的发展日臻完善^“从时间层面看，环境公平分为代际公平和代内公平.代际公平是指当代人和后代人在自然资源的利用、清洁环境的享受以及谋求生存与发展权上享有的均等权利，其实质是自然资源利益上的代际分配问题。代内公平是代际公平的基础，没有代内公平，代际公平便是空中楼阁。代内公平是不同地域、不同人群之间的公平，表现为国内公平和国际公平。环境公平是社会公平的有机组成部分，是实现可持续发展的重要原则。而现实的状况往往是环境资源在代内的配置是不公平的，环境费用和负担在当今世代的代内分配是不公平的，一部分人在剥削和侵害另一部分人，因而使一部分人得到了较好的发展，另一部分人则不得不遭受贫穷。“环境资源在代际的配置也是不公平的。近代以来，实际发生的代际环境不公平是当今人类消耗的环境资源逼近了环境资源的最大承载力，其危害是使人类的生存发生了危机，未来人类发展的所需正在日益丧失。

　　据有关研宄表明，自20世纪90年代，青海省土地承载人口的极限为380万人，而现在己超过120多万人。环境不公加速着社会的不公，这正是我国构建社会主义和谐社会所不容忽视的，使实施并完善生态补偿显得势在必行。生态的补偿机制，是指国家用宏观调控、税收、法律、市场机制等手段解决环境不公平的问题，实行区域损益补偿和环境保护。它表现在三江源问题上，就是要追宄污染者造成生态环境损失的责任和受益者应尽的义务，建立下游地区对上游地区、受益地区对受损地区的生态补偿机制，以平衡各方面利益，逐步缩小区域之间因环境损益的社会差距，实现地区层次的公平。同时，国家要建立三江源区环境建设的长效补偿机制，旨在生态补偿基础上进一步加大对源区生态保护的力度，使源区生态得以休养生息，从而为子孙后代留下得以生存的空间。

　　(二)生态补偿机制的目标、原则及其主体和客体问题

　　青海藏区的三江源区是少数民族聚集区，国家应从财政政策等各方面都应予以补偿。而青海藏区的生态保护及生态移民工程又是惠及全国甚至周边邻国的，应就此而进行专门补偿。

　　1、生态补偿机制的目标和原则。从长远来看，建立和完善三江源区生态补偿机制，不仅是完善源区的环境政策以及保护其生态环境的重要措施，而且是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要途径，同时也是解决区域水资源量减少等生态环境保护问题的重要举措。生态补偿的目标是保障人民群众的生存权和发展权，同时还要保障后代人的生存与发展。

　　建立和完善三江源区生态补偿机制应遵循的原则，一是要坚持“受益者或破坏者支付，保护者或受害者被偿的原则。因此，在制订生态补偿政策以及建立生态补偿机制时，必须明确“谁是三江源区的开发方、谁是保护方、谁是破坏方、谁是恢复方、谁是受益方、谁是补偿方、谁是排污和付费方”等基本问题，在此基础上制订政策和建立机制。

　　二是坚持公平与公正原则。这主要表现为源区与下游受益地区要实现共同发展。由于源区和下游之间是有机联系而不可分割的整体，是一个由不同地区组成的大的生态系统。如果源区污染下游，就应赔偿下游地区;如果源区经过其努力为下游提供了标准良好的生态条件，下游地区就应对源区付出的代价和做出的贡献给予相应的补偿。补偿要尽可能公平、合理，要符合实际且具有可操作性。

　　三是坚持中央指导、地方推动、公众参与的原则。在《青海三江源国家级自然保护区总体规划》的基础上，中央和地方应协调一致，尽快出台一系列相关的实施细则，从而使三江源区的生态保护工作得以稳步有序的推进。社会公众的参与是建立科学可行的生态补偿机制的重要保证，政府要鼓励利益相关者、非政府组织、国际合作者以及本地区的群众积极参与建立生态补偿机制的全过程，以保证生态补偿机制的公平、公正和公开。

　　2生态补偿机制的主体和客体。生态补偿机制的主客体问题，就是谁对谁的补偿以及补偿什么的问题。依照谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的责任原则，生态补偿的主体应包括国家、社会和三江源区自身。这具体可分为国家补偿、社会补偿和自我补偿。其中国家是生态补偿的投资主体和补偿主体。国家补偿，是指中央政府对三江源区生态建设给予的财政拨款、补贴以及制定相关的法律法规政策等。首先，国家应是三江源区生态环境保护和建设的投资主体。中央政府应按国民收入的一定比例，将三江源区的生态建设拨款和补贴纳入财政预算，按年度拨付，同时积极建立多渠道、多层次和多元化的资金筹措机制。其次，国家应成为三江源区生态环境建设利益补偿的行为主体。除了给予直接的经济利益补偿外，还应制定一系列关于生态补偿的相关法律法规，使得补偿机制走向正规化和法制化。社会补偿，主要有接受各种形式的社会捐助、源区自然资源的开发利用者对生态环境恢复进行补偿和下游受益地区对源区的生态仅进行补偿三种形式。自我补偿，是指青海省各级政府对直接从事三江源地区生态建设的个人和组织进行补偿。从长远来看，青海省自身将是生态建设的最大受益者。但是，由于青海省目前经济发展滞后及其大部分地区比较贫困的现实，其自身进行生态建设的能力十分薄弱。因此，“现行的生态补偿政策应以国家和社会补偿为主，将自我补偿作为补充办法更为切实可行。

　　在三江源区生态建设中，生态补偿的客体主要是对生态环境本身的补偿。一是三江源生态环境的建设者(包括地方政府和个人)，在三江源的生态环境保护中投入了大量的人力、物力和财力，甚至以牺牲当地的经济发展为代价，因而下游区域和国家应对源区生态环境的建设者负起补偿的责任，并且要加大补偿的额度;二是源区生态环境破坏的受害者，包括源区的农牧民以及下游的群众，对他们进行补偿符合一般的经济原则和伦理原则。

　　(三)生态补偿机制与环保利益驱动、协调机制的调试。“生态补偿机制的建立是一项庞大的系统工程。切实可行且具有较好可操作性的生态补偿机制，是建立在精确的科学理论推算和准确的现实调查分析基础之上的。而三江源区恶劣的自然环境，给调查研宄增强了很大的难度和变数，这也是源区生态补偿机制建设没有真正取得突破的重要原因之一。生态补偿的原则能够为大多数人所赞同，但在具体操作中的难点就是对三江源的生态价值无法用货币来加以衡量。其生态价值是确实存在的，但它是一个相对的概念，可因不同的地点、不同的时间、不同的人员而具有不同的计算方法。有时它可以价值连城，有时它又可能一文不值。如何折算源区的生态效益，涉及诸个部门且需要运用多个学科的知识，至今有关部门以及科研单位的调研也是尚处在表面。起源于三江源的长江、黄河和澜沧江流经不同的省市，面对众多的地方补偿主体，在它们各自该补偿多少、如何进行分配和协调等问题上，将会出现相互推诿的许多扯皮现象。

　　三、对三江源区生态环境保护补偿机制有关问题的探微

　　(一)三江源区生态补偿机制的框架设定

　　从环境经济学角度分析，三江源区从事生态建设和改善生态环境，就是为下游地区提供良好的生态服务，其本身就是在客观上提供了生态产品，其下游的生态受益区不应免费享有这种服务，即理应为提供服务的三江源区分担生态建设的成本，进行应有的补偿。从生态建设中得到补偿和收益，将使源区生态建设者的积极性得到极大提高，从而促其进一步投入到生态建设之中，努力改善区域生态环境，从而不断提高生态环境的质量。这样，就会形成“源区生态建设者提供生态产品一下游生态受益者购买生态产品一生态受益者为源区提供相应补偿一源区生态建设者得到应有回报一促使源区加强生态的保护和建设一源区为下游区域提供良好生态”的良性循环机制。我们应注重从以下几个变量关系设定三江源区生态补偿机制的框架，即补偿原则、战略目标、补偿主体、补偿方式、补偿途径、补偿标准、补偿对象、经济效益有形产品、生态效益无形产品、社会效益无形产品以及从保障和支持系统变量法律法规、组织管理、财税制度、政策制度、科学研宄等方面，综合平衡建立生态补偿机制的框架和模型。

　　(二)三江源区生态补偿机制的度量分析

　　1、一个生态系统或区域生态应是本系统、本区域及其他区域在内的生态概念。一是生态服务功能损失。生态服务的缺位和不完整就是生态服务的功能缺失。从广义而言，生态服务的缺失主要包括两个方面。一是对一个区域的生态系统而言，理想的期望是应得到某种或某几种生态服务，但因生态系统性质不能满足而导致的缺乏;另一方面，也就是狭义的生态缺失即本来地带性自然生态系统的服务功能应该是一个完整的生态系统，但因其现存生态系统的破坏所导致的服务功能的减弱，其这一减弱部分则就是服务缺失，这是一种后天的缺失。“生态服务功能期望与实际生态服务的功能之差，就是生态服务的缺失。[10]二是生态服务功能的增加，即生态服务的功能在抵御自然灾害和经济发展中的正面影响。

　　生态服务功能的增加和缺失与各区域的经济效益是息息相关的。三江源区生态服务功能的增减对于本区域和其下游区域的经济效益关系在三江源区随着生态服务功能的增加，其所获得的经济收益是递减的，因为生态服务功能的增加是以牺牲源区的经济发展为代价的。图2给我们的含义是，随着三江源区生态服务功能的增加，其下游地区所获得的经济收益是递增的，因为下游地区可以付出较少的代价甚至免费享受到源区增加的生态服务功能，从而获得更大的经济效益。很显然，这对源区是不公平的，而生态补偿则是解决这一不公平现象的重要措施。综合图1、2我们可得到图3图3中的E点为源区和下游区域通过协商在生态服务功能和经济效益上由下游区域对源区进行补偿的均衡点。在该点，下游区域通过给源区份额为a的经济补偿，不仅使自己得到了更进一步的经济效益，同时也使得源区的生态服务更上一个层级.同样，在该点源区获得了份额为a的来自下游区域的经济补偿，通过这些补偿不仅使本区域的生态服务功能得以增加，也使下游区域获得了一定的经济效益，从而达到了双赢的效果。但这个额度a到底是多少，目前还没有一个统一的标准.

　　2、补偿额度实际上涉及到对生态服务功能经济价值的测算问题。从目前成熟的研宄成果来看，“生态系统服务的总经济价值(TEV)包括利用价值(UV)和非利用价值(NUV)两个部分，利用价值包括直接利用价值(DUV，直接实物价值和直接服务价值)、间接利用价值(UV生态功能价值)和选择价值(OV，潜在利用价值)，非利用价值包括遗产价值(BV)和存在价值(EV)依据生态系统服务与自然资本的市场发育程度，可将生态系统服务与自然资本经济价值的评估研宄方法分为以下三类”[||]。一是实际市场评估技术。对具有实际市场的生态系统产品和服务，以生态系统产品和服务的市场价格作为生态系统服务的经济价值，其评估方法主要包括市场价值法、费用支出法。二是替代(隐含)市场评估技术。生态系统的某些服务虽然没有直接的市场交易和市场价格，但具有这些服务替代品的市场和价格，通过估算替代品的花费而代替某些生态服务的经济价值，即以使用技术手段获得与某种生态系统服务相同的结果所需的生产费用为依据，间接估算生态系统服务的价值。这种方法以“影子价格”和消费者剩余来估算生态系统服务的经济价值。

　　评估方法很多，包括替代成本法、生产成本法、机会成本法、恢复和防护费用法、影子工程法、旅行费用法(TCM)、资产价值法或享乐价值法(HPM)以及疾病成本法、人力资本法、预防性支出法和有效成本法等.三是假想(模拟)市场评估技术^对没有市场交易和实际市场价格的生态系统产品及其服务(纯公共物品)，只有人为地构造假想市场来衡量生态系统服务及环境资源的价值，其代表性的方法是条件价值法或意愿调查法(CVM)我们要在汲取国内外研宄成果的基础上，应结合三江源区的现实状况，尝试着构建一个测算三江源区生态系统服务总经济价值的模型，以期对进一步的具体数据测算有所突破和指导，这是一个尚显空白且非常必要的研宄领域。

　　(三)三江源区生态补偿机制的途径与方式选择

　　1生态补偿的途径主要包括以下几个方面：一是加大国家财政转移支付力度，以有力支持三江源区生态环境的建设。二是应向受益方收缴合乎价值规律的生态补偿费和生态补偿税，将其纳入国家预算，由财政部门统一管理，国家每年将一部分资金补贴给生态建设者。三是政府补贴，如将税收的剩余部分作为生态建设区的替代产业发展基金，或减免农牧区的各种税费等。四是强化对资源占用和环境污染的收费，增加资源占用和环境污染的成本，以提高资源的利用效率，减少对生态的破坏，增加对受害地区的生态补偿。五是通过推广优惠信贷，既能刺激借贷人有效地使用贷款，又可提高借贷行为的生态效率。六是借助国内外基金如世界环境基金(GEF)、世界自然基金会(WMW)等项目，用于三江源区的生态建设项目。七是建议发行三江源生态建设彩票，广泛筹集生态建设资金。八是引导社会帮助提高源区自身的经济实力，增强其自我补偿的“造血”能力。

　　2三江源区生态建设的补偿方式主要是政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术补偿、智力补偿等^一是政策补偿.这是指上级政府对源区地方政府的权力和机会补偿，源区政府在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，在投资项目、产业发展和财政税收等方面争取对本地区的支持与优惠，以促进发展和筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿是十分重要的，这对资金十分匮乏、经济发展极为薄弱的三江源区显得更为重要。同时，还应制定相应生态补偿的法律法规和制度，以保障生态补偿建设的顺利实施。二是实物补偿。这是补偿主体运用物质、劳力和土地等资源进行补偿，以解决农牧民的部分生产和生活要素，改善他们的生活状况，增强其自我发展的能力.实物补偿有利于提高物质的使用效率，如退耕还林(草)的补偿方式就是运用大量的剩余粮食所进行的相应补偿。三是资金补偿。这是最为常见的补偿方式，也是对三江源区来说最迫切和急需的补偿方式。资金补偿必须以生态建设项目引入资金为主，其常见方式有生态补偿金、各种形式的捐款、减免税收、退税、信用担保贷款、补贴、财政转移支付、财政贴息、加速折旧等。四是技术补偿和智力补偿。三江源区的生态建设，需要有一批高素质的人才，包括管理人才、科技人才、高级技术工人。补偿者应通过开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，以培养源区的技术人才和管理人才，提高源区建设者的生产技能、技术素养和组织管理水平，从而用现代科学技术不断推进源区的生态建设。

　　综上所述，三江源区在党中央的关怀和省外各地人民的支持下，其生态环境建设与保护己经取得了初步的成效。当前，党中央己经把生态文明提到党和国家的重要议事日程，社会各界关注生态建设的氛围正在广泛形成。只要我们抓住机遇、乘势而上，就一定能使三江源区的生态保护与建设取得令国人和世界满意的成就。