建立健全的城镇建设投融资体制

国家已把小城镇建设作为解决“三农”问题、扩大就业、实现农村劳动力转移、拉动国内需求的战略举措，但目前大部分小城镇建设资金投入不足，融资渠道不畅，导致城镇建设滞后，基础设施短缺严重，普遍存在交通拥挤，供排水不畅，环境污染严重，学校、医院等公共服务设施不足和服务效率低等问题，小城镇难以全面发挥中心城镇的聚集和带动作用。资金问题是制约小城镇发展的瓶颈，所以必须创新小城镇建设资金筹措的渠道和机制，立足于金融创新，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城镇建设投融资体制和规范有效的城镇建设投融资平台，加快推进城镇化进程。

一、小城镇建设中投融资体制面临的问题

1、地方政府投入不足。近年来，虽然加强了对预算外资金的管理，但财政调控资金仍十分有限，而且财政预算管理同时还要确保各方面的增长，实行“乡财县管”和“村账乡代管”后，乡镇财政困难虽然有一定缓解，但没有根本性改善，乡镇财力基本无力保障城镇化建设发展的需要。特别是财政较困难的县，在保障人员工资和机构正常运转外，很难拿出资金投入城镇化建设。

2、投融资渠道不畅。一是没有建立按照市场经济规律运行的投融资机制。虽然对城镇一些重大基础设施建设按照市场化要求进行了积极探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推动，对城镇建设基础性投资的潜在投资收益研究不足，没有真正按照市场经济规律要求进行运作，缺乏充分利用社会资金的方式，不能有效吸引非政府资金的投入，没有建立起有效的投融资机制，以致城镇化建设筹资困难，无法形成“投入-产出-再投入”的良性循环。

3、金融支持小城镇建设存在的不足。金融机构缺乏支持小城镇建设的主动性和积极性，农村金融服务整体上不能满足小城镇建设和发展的要求。目前还没有支持小城镇建设的贷款优惠政策，也缺乏对商业银行开拓小城镇信贷市场的激励机制，农村资金大量外流，加剧了农村资金供求矛盾，农民的钱不能用于农村的发展，制约了小城镇建设和发展。

二、坚持创新机制，建立健全城镇建设投融资体制

1、政府要更新观念，大胆创新。政府要通过制定政策，进行制度创新，积极引导建设资金；转变观念，科学管理用活资金；运用财政“四两拨千斤”的原理用足用好财政资金和财政政策。一是转变思想，树立经营城市的观念，充分认识城镇投融资体制改革创新的现实作用和长远意义，克服狭隘思想、部门利益的局限，树立大局意识，自觉服从和服务于城市资源的有效整合和合理流动，为城镇建设营造良好的融资环境和氛围，变“有多少钱，办多少事”为“办多少事，筹多少钱”的理念；二是大胆创新，建立相对独立的城建投融资主体。按照“政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作”原则，建立以财政资金投入为导向，社会资金注入为主的多元化城镇投融资体制。政府通过建立相对独立的城建投融资主体，充分发挥政府投资的主导作用。同时要打破垄断，开放市场，调动社会资本参与城镇建设的积极性。按照“谁投资，谁经营，谁受益，谁承担风险”的市场经济原则，创建公平的城镇建设市场竞争环境，鼓励各类资本自主投资城镇基础设施建设，参与公用事业领域企业改革，实现投资主体多元化。

2、运用灵活的财税政策。一是充分发挥财政资金的导向作用。各级财政要适当安排专项资金，加大转移性公共支出份额，以投资、贴息等方式对小城镇特别是重点镇的各项基础设施、社会事业进行倾斜，如交通运输、供水排水、污水及垃圾处理、电力、绿化等建设，教育、文化、医疗卫生等社会事业发展；二是进一步完善县以下财政体制，逐步强化小城镇的财政自主能力。应结合农村综合改革，根据事权与财权相结合的原则，合理确定小城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的财政体制。各级政府和财政可以制定优惠的鼓励政策，如凡在乡镇范围内收取的基础设施配套费、水资源费、城建税全额或绝大部分返还。

3、加大金融支持小城镇建设的力度。一是发挥政策性金融的作用。政策性金融要先期介入社会性、公益性强，建设周期长，沉淀成本高的基础设施建设项目，同时，要拓宽对小城镇建设的支持领域，向公共绿地、环境卫生等非经营性基础设施建设项目提供低息贷款；二是鼓励商业银行加大对小城镇建设的信贷投入。加大对小城镇供水、供电等项目的信贷支持力度；三是完善农村资金回流机制，形成外部资金的导入机制，缓解农村资金供求矛盾。改革邮政储蓄的资金流向，将其中来源于农村的储蓄资金统一划归农业发展银行管理使用。规定将商业银行所吸收的农村存款一定比例用于农村投资。

4、坚持市场化运作，开辟多元化投融资渠道

第一，拓展多元化的城镇建设和发展融资主体。在小城镇建设和发展过程中，政府投资虽然责无旁贷，但也应该充分发挥其他投资主体的作用，相当大一部分可以通过非政府的途径来解决。除地方政府投资外，只要有投资愿望，具备相应的投资能力，符合投资条件的，都可以成为投资主体。一是个人投资。小城镇中的住宅和商业用房由政府统一规划，私人投资，集中建房，还可积极鼓励私人投资涌向教育、卫生、文化、体育等社会事业；二是集体投资。由政府统一规划后，鼓励发动村集体和企业投资，如各类市场的建设，公共交通设施、商业街的建设；三是联合投资。就是政府统筹规划，整体布局，吸纳不同地区、不同单位共同开发建设，并以周边土地开发为补偿；四是社会捐资。海外华侨在家乡捐资办学、修桥、修路，可以有力改善当地乡镇的基础设施。可见，政府应该通过制定产业政策、完善投资法规、健全投资服务、优化投资环境，充分运用税收、补贴、财政信贷等手段，吸引各类投资主体参与小城镇的建设和发展，引导域内外资金流向农村。

第二，创新多种融资方式。为了进一步促进地方民营企业的资金投入小城镇建设的积极性，小城镇建设投融资体制应该采取更开明、更大胆的政策，对小城镇建设项目赋予更大的控制权、经营权。融资方式可采用以下方式：一是项目融资（BOT、TOT等）。项目融资是利用项目本身的资产价值和现金流量安排有限追索贷款，这为超过项目投资者自身投资能力的大型项目的建设提供了融资便利。由于在项目融资过程中政府可以通过提供特许经营、市场保障等优惠条件来组织融资，从而保证了项目相对稳定的收益水平，降低了项目的投资风险，更有利于吸收民间资本的参与。如福建省龙海市角美镇充分发挥角美民间资金比较活跃的优势，采用BOT实现区域公交线路运营，应用TOT方式建设桥梁，吸引个私企业投资公园的建设；二是建立小城镇基础设施投资基金来吸引民间投资。对小城镇建设资金实行统一调度、有偿使用、保值增值。这样既可以给社会公众一个好的投资机会，也能在一定程度上缓解小城镇建设的资金压力；三是发行债券。加快金融工具的创新，如发行小城镇建设债券，为城镇建设开辟新的融资渠道；四是银行信贷融资。加强银政、银建合作，积极开展城建金融创新。扩大小城镇建设对银行资金的融通力度，是投融资体制的创新要求。政府应该加大金融政策倾斜力度，鼓励金融机构积极支持小城镇建设。小城镇建设要积极创造适合贷款要求的条件，采取多种形式和途径，主动配合金融机构特别是国有商业银行，以获取金融机构对小城镇建设的贷款支持。

作者：罗炳锦（福建省漳州市委党校）