试论创建“强化市场型政府’’——论我国政府

　　【论文关键词】制度  产权  市场型政府  公民社会  宪政

　　【论文摘要】在现代社会，为市场经济服务是政府的重要职能；“大政府”与“小政府”之争实质上是西方国家问题意识在我国的延续；我国政府职能的根本问题是要在后全能主义政治环境中创建市场经济的运行制度条件；“强化市场型政府”是我国政府改革的理想模式；当前，建设‘强化市场型政府”必须进行行政管理制度的改革，发展公民社会以及进行宪政制度改革。

    一、关于我国政府公共管理职能的争论

    加强政府公共管理能力建设在当前是十分必要的，其理由至少有以下几点:(1)市场经济是一个十分复杂的经济运行机制，传统的人治式的行政手段管理方法已经不能适应;(2)社会转型中出现了相当多的矛盾，这些矛盾如果不能得到有效地解决，将会威胁社会的稳定;(3)全球化的政治、经济、文化机制将对中国政府的公共管理能力提出更多的挑战，缺乏强有力的政府公共管理能力将使我国的政治秩序存在在压力下崩溃的危险。

    强化政府的公共管理能力的前提是明确当前我国政府所应发挥的职能，因为只有知道了政府“应该管什么”，才能进一步讨论如何加强管理。盲目地加强政府能力可能会导致适得其反的效果。

    有两种关于政府职能的代表性观点，即是“大政府”理论和“小政府”理论。

    “大政府”理论以凯恩斯理论为基础。在凯恩斯看来，市场经济并非如亚当·斯密所说的是“一只看不见的手”自动引导企业与社会整体利益和谐相处。事实上，市场是会失灵的，因此就要由政府来弥补市场的不足之处，加大政府对市场的干预。在二战之后，西方国家在凯恩斯理论的指引下，普遍加大了政府对市场的干预，包括建设福利国家，进行宏观调控，加大政府对市场的管制以及兴办国有企业等。

    “小政府”理论主要兴起于西方七八十年代，在政治上以美国的里根总统及英国的撒切尔夫人为政治代表，在思想上以英美兴起的新自由主义理论为理论基础。作为新自由主义一支的公共选择理论认为，传统的政治和经济理论将市场的失灵作为政府干预的理由，忽视政府本身的失灵，而且政府的失灵比市场的失灵对人类的祸害更大。这是因为政治家和官僚与企业家=样都是经济人，都追求自身利益的最大化，因此，政府职能的扩大往往使得政治家与官僚有了更多的寻租机会，更加不利于健康市场经济的建立。

    我们应当看到，西方政治经济理论关于政府规模的争论是以西方国家成熟的市场经济体制为基础的，他们关心的是在市场经济已经建立起来之后有关政府干预范围的问题。相比之下，我国目前面临的改革问题与西方国家根本不同。直到目前为止，我国的市场经济体制还并未完全确立起来，政府职能的转变尚不如人意。将西方国家争论的问题不加分析的直接借鉴过来诚然有一定的启发意义，但也容易使我们忘记自己的根本问题，弄不好，会使改革产生极大的失误。因此要明确政府的职能首先必须了解我国市场经济改革中真正面临的问题。

    二、我国政府公共管理改革的焦点

    英国当代着名的保守主义政治哲学家欧克肖特认为，任何政治思想实际上都是在关注两个问题，一个是政府的体制间题，一个是政府的职能问题。欧克肖特认为，西方近代以来政治思想的特征是更加注重关心政治职能问题，对政治体制的关心只不过是为了更好的履行政府职能，或者说，政府体制以政府职能为前提。f=1为什么近代的政治思想关心政府职能?欧克肖特认为欧洲近代社会逐渐发展出了一种新的道德，即个人主义道德，政治必须建立在这种新的道德的基础上，为这种道德服务。这种个人主义的道德有一种什么样的具体表现，欧克肖特并没有明确说明，不过，霍布斯在其巨着《利维坦》中对古今道德作了最清楚的区分，即古代以追求美德为目的，而现代的道德是以追求个人的利益为最根本目标。[3，这种对个人利益的追求在亚当·斯密笔下实现了个人自利与社会利益的协调与增进，从而为市场经济奠定了坚定的理论基础。

    市场经济在当今已经成为一种不可阻挡的力量，它巨大地创造财富的功能恰好满足了现代人追求物质利益的愿望。在全球化趋势日益明显的今天，无论中华文明与西方文明有着怎样的不同，但是市场经济的发展趋势是再也无法阻挡了。问题已经不再是是否建立市场经济，而是如何建立一个健康的市场经济。当代中国政府必须为市场经济发展服务。

    改革开放以前，我国是一种全能主义的社会。这种社会的特点是政治权力全方位地渗透到经济社会之中，政治权力对社会经济进行全方位的控制，但同时政治权力自身也由于深陷社会经济事务之中而失去了自身的自主性。改革开放以后，我国面临的最根本的任务就是如何改变这种全能主义的政治经济结构，而建成为一个与市场经济相适应的国家。

    西方新制度主义经济学派在这方面带给我们很大的启示。诺贝尔经济学奖得主，制度经济学主要代表人物之一道格拉斯·诺斯认为，十八世纪，英国之所以能够越过西班牙而成为世界上最强盛、最富裕的国家主要原因就是因为英国在光荣革命之后很好地保护了个人的产权，正是这种对产权加以严密保护的制度使得英国人得到激励，从而建立起了良好的市场经济制度。与之相比，西班牙虽然有着更好的地理和资源，但由于不能很好的保护产权，所以不能对私人从事经济活动给予正面的激励而在近代逐渐衰落下去。诺斯得出结论说，市场经济发展最根本条件是要有一套良好的制度，特别是保护产权的制度，而技术、资源等只不过是市场经济发展的结果。

    诺斯的这一理论对于我国建设市场经济的实践有着十分重要的启示。我们可以发现，改革开放前，我国政治经济制度中最显着的特色就是缺少一套保护产权的制度，企业不属于个人所有，个人对企业的人、财、物、技术等缺乏根本的支配权，对市场上的商业关系也缺乏法律保障。改革开放以后，我国在保护产权方面以及保护商业关系方面取得了长足的进步，因而我国的市场经济建设取得了相当大的成就。但是，从现实观察来说，这一现代的政治经济制度建设还远未完成。可以说，我国目前政府公共管理面临的最重要的任务就是要建设一个有效的政府，以完成创建和维护一个良好市场经济的运行机制的任务。

    三、.健化市场型政府”的含义

    那么，什么样的政府是一种能够有效促进市场经济发展的政府呢?当代西方另一位新制度主义经济学的代表人物奥尔森在他所写的最后一本书中描述了这一政府类型。奥尔森论证说，经济成功有两个条件，一是‘要求可靠而清晰界定的权利”，二是‘不存在任何形式的巧取豪夺。”[6]满足这两个条件要求有一种特定的政府，这种政府就是‘强化市场型政府”。‘，--个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺侵犯私****利，那么这个政府便是一个‘强化市场型政府’”。

    根据奥尔森的分析，我们可以看出当代社会政府的最重要的职能之一就是要‘强化市场”。强化市场的方式不是由政府代替市场中的主体去创造财富，而是要创建现代市场经济所赖以运行的外部制度条件，这才是当代政府根本的职能。对于像一个我们这样的发展中国家来讲，建设一个强化市场型政府的意义就更为明显。因为改革开放前，我国最缺乏的就是独特的市场经济运行的制度条件。

    在改革中忽视政府强化市场运行制度的职能会导致十分危险的后果。在苏联解体之后，俄罗斯接受一些经济学家的建议，采取一种激进主义的自由化改革方案。其方案的核心在于缩小政府的职能，建立小政府，同时将企业推向市场。改革者认为，企业没有了政府的干涉会在自由竞争的引导下自动推进市场经济的繁荣。该方案实施的结果导致俄罗斯市场秩序混乱，企业投机行为盛行，国内生产总值大幅度下降，可以说这种简单的缩减政府规模的改革方式从根本上失败了。失败的原因就在于在改革中忽视了市场经济所赖以运行的制度建设，没有意识到政府在市场经济建设中的作用。

    我国的改革开放取得了很大的成就，二十多年来经济持续高速增长就是最好的证明。我国之所以没有像俄罗斯那样经济陷人危机之中，主要原因就是因为我国在市场经济发展的过程中，政府始终保持着相对独立的力量。我国政府在改革的过程中保持着相当程度的独立性和中立性。这种能够超越社会中各种利益集团的政府力量保证了我国在市场经济发展中有一个能够强制执行法律的政府，对产权进行一定程度的保护，并且不被特定的利益集团所控制，所以制定的政策和法律有一定的中立性。这可以说是我国二十多年来改革取得成就的根本原因。

    然而，改革至今，我们应当看到，我国政府发挥强化市场经济的功能远不是完美的。现实中，政府进行公共管理的某些方面与市场经济的制度建设背道而驰，已经为我国的进一步发展留下了相当多的隐患。这是因为，我国政府在改革中固然履行了相当的维持市场秩序的功能，但是我国政府本身的管理却是没有做到法治化的。这种非法治化的管理方式一方面不可能完全做到保护产权和交易秩序，另一方面政府本身也非常容易侵犯和掠夺公民的财产，这种做法违背了‘强化市场型政府”的标准，对建设一个良好的市场经济有一定的阻碍作用。

    四、建设‘强化市场型政府”的路径

    ‘强化市场型政府”的两个条件是有效的保护产权和政府不进行任何形式的巧取豪夺。这两个条件看似简单，实际上是相当难以实现的。在当前，我国的公共权力的特点集中表现在几个方面:一是与社会力量相比，行政权力是非常强势的，是典型的行政主导型国家;二是行政权力常常直接的进人市场进行寻租，从而导致****现象的发生;三是行政权力在实现其职能的过程中常常又是十分无力的，在执法过程中由于机制不健全，相当多中央所强调的法律和政策得不到有效地执行;四是政府权力及行使的方式还存在着相当多的不利于市场经济发展的方面，政府权力过大及过于专断是其典型的表现。

    那么，如何才能加强“强化市场型政府”的建设?本文认为必须进行一种整体的治理才能实现。具体来说我国政府必须加强以下几个方面的改革与建设。

    一是加强政府行政管理制度本身的建设。我国现行的政府行政机关是由全能型的行政机关逐渐转型而形成的，改革中虽然行政机关设置变得越来越合理，但是在实践中还有相当多的不科学之处。比如行政层次过多，各级政府事权、财权的不合理分配，组织机构设置不合理，公务员队伍建设不完善，官员行政权力得不到有效的监督，没有法定的行政程序，政务不公开，行政职能还有待进一步的转换以及公共政策制定有待进一步的改进等。行政机关本身的改革是与我国整个政治体制联系到一起的，但是又有相对的独立性，政治体制的改革并不能代替行政机关本身的改革，所以有必要在进行风险性较大的政治体制改革之前，加强行政机关本身的进一步改革，提高政府的行政能力。

    二是加强公民社会的建设。fal我国是一个缺少公民社会传统的国家，而公民社会对政府权力的制约是必不可少的。法国伟大的思想家托克维尔认为美国政府之所以能建立一个有效地政府，主要就是因为美国有一个强有力的公民社会，所谓“以社会制约权力”。[9)我国政府在行政过程中非常难解决的就是行政权力的滥用问题，这是因为我国是一个行政主导型国家，公民社会与政府力量相比极为弱小，对政府力量构不成有效地制约。所以在当前必须加强公民社会的培育，加强社会资本建设，保护企业、公民的财产权力，加强大众媒体的自由公开报导能力，加强知识界参与政策的制定过程。

    三是进行宪政制度改革。政府权力制约的另一个途径是进行宪政制度建设。宪政制度建设的核心是分权。“切掌握权力的人都倾向于滥用权力，这是一个万古不变的真理。”[10]一个现代意义上的宪政制度包含着两个方面相互联系的内容，一方面是明确地保护公民的政治、经济以及社会权利，另一方面是要使公共权力的各部分之间相互监督。目前，我国对公民权利的保护在实践中还不十分完善，社会中侵犯公民权利的事件经常发生，政府侵犯公民的权利的事件也时有发生。进行宪政制度改革，防止权力的滥用已经成为十分紧迫的事情。当然我国也不能不顾国情一味照搬西方的制度，建设适合我国国情的宪政体制在实践中尤其必要。