试论当前我国促进就业的公平与效率探讨

　　　[摘要]努力提高促进就业的公平与效率是扩大就业的重要内容。促进就业的公平重在确保促进就业的起点公平与过程公平，促进就业的效率在于努力创造更多的就业岗位，不断扩大劳动力需求。当前我国促进就业的公平与效率均有待进一步提升，进一步发展教育与培训，不断提升劳动者的人力资本水平，消除就业歧视，改进创业环境，有效健全完善劳动力市场，发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，适度扶持弱势就业群体，充分发挥经济发展创造就业岗位的作用，促进就业结构与产业结构协调互动，是确保促进就业公平与提升促进就业效率的必要前提。
　　[关键词]就业；公平；效率；经济发展
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　　一、引　言
　　就业为民生之本，在促进就业的过程中必须有效提升公平与效率。促进就业的公平包括促进就业的起点公平与过程公平，受个人禀赋、努力程度与运气等因素的影响，追求结果公平既不可能也无必要。促进就业的效率重在不断扩大社会主义市场经济发展创造的就业岗位，持续扩大劳动力需求，努力创造宽松的劳动力供求环境。
　　改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国就业总量压力不断加大，就业结构矛盾日益突出，政府在不同历史阶段采取了有效促进就业的措施，当前积极就业政策在促进就业中发挥了有效的作用。但受经济发展阶段、经济发展方式、教育发展、劳动力市场发育、劳动关系等多方面因素的影响，当前促进就业的过程中不公平的现象较多地存在，促进就业的效率也难以有效地提升，促进就业的公平与效率均有待提高。实现促进就业的公平与效率是政府应尽的责任，就业的公平与效率相辅相成又相互促进，努力确保就业公平可有效提升就业效率，而有效提升就业效率也可进一步促进就业公平。本文在分析促进就业公平与效率的内涵与外延的基础上，提出促进就业公平与效率的衡量标准，实证分析我国促进就业公平与效率的现状，以及当前促进就业公平与效率不足的原因，提出有效提升就业公平与效率的对策。
　　二、公平与效率的一般分析
　　公平与效率一直是理论界的热点问题，对公平与效率的关系从最早晏婴的“均贫富”，孔子的“不患寡而患不均”，一直到新时期“效率优先、兼顾公平”以及在经济社会发展中“更加关注公平”，反映了几千年来对公平与效率认识的演变。
　　
　　马克思主义认为，公平总是与特定的生产方式以及与一定的生产力水平相联系。“只要与生产方式相一致，相适应，就是正义的；只要与生产方式相矛盾，就是非正义的。”公平必须有利于促进生产力发展与社会进步，“衡量社会公平的标准必须看是否有利于生产力发展和社会进步。”公平是历史的范畴，随着不同历史条件转变而转变。道德与法律的公平并不总是与社会的公平相一致，“在道德上是公平的甚至在法律上是公平的，而从社会上来看很可能是很不公平的。社会的公平或不公平，只能用一种科学来断定，那就是研究生产和交换的物质事实的科学——政治经济学。”
　　效率一般指人们生产活动的产出与投入间的比例关系，投入不变而产出越大则效率越高，同样产出不变而投入越少就效率越高。“靠消耗最小的力量在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下进行这种物质变换。”这是一般意义上的效率，在特定领域的效率并不总是严格按照这个定义，如在收入分配领域中的效率并不仅仅是指产出与成本之间的关系，而更多的是从提高劳动生产率、解放生产力以及最大程度鼓励微观主体积极性的角度而言。
　　公平与效率一般更多地应用于收入分配领域。我国最初是强调“公平优先，兼顾效率”，随着经济体制改革的逐步深入以及发展生产力的需要，公平与效率的关系也逐步发生演变。十四大报告提出“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平，十四届三中全会首次提出“效率优先，兼顾公平的收入分配制度”，十五大再次提出“坚持效率优先、兼顾公平”。随着经济的逐步发展以及收入分配差距的逐步扩大，国家意识到确保社会公平的重要性。十六大报告虽然坚持“效率优先、兼顾公平”的提法，但强调指出“再分配注重公平”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中的收入分配原则，从“效率优先、兼顾公平”过渡到“效率、公平统筹兼顾”阶段，提出“更加注重社会公平”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》特别强调“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管”。十七大报告强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”以及“要把提高效率同促进社会公平结合起来”。从我国收入分配领域公平与效率关系的演变可以看出，在收入分配领域公平与效率存在一定的替代关系，或者是公平优先或者是效率优先，虽然最近提出了效率与公平的统筹兼顾但是次序也有先后，公平与效率关系的演变也反映了不同历史阶段的经济社会发展状况。收入分配领域的公平与效率与就业领域的公平与效率不同，就业领域的公平与效率必须采取与收入分配领域不同的战略。
　　三、促进就业的公平与效率
　　促进就业的公平与效率与收入分配领域的公平与效率不同。首先，促进就业与收入分配所属的领域不同，促进就业主要属于生产领域，涉及经济发展、教育、劳动力市场、就业政策等多种因素。收入分配作为分配领域的重要内容，与促进就业属于两个领域。其次，促进就业与收入分配领域涉及的内容不同，促进就业作为政府、劳动力市场、企业与劳动者共同作用的过程，与四者均具有不可或缺的重要关系，而收入分配领域主要是政府与市场发挥作用的过程。此外，对收入分配领域的公平与效率较多受到人们的关注，而对促进就业的公平与效率则受关注较少。促进就业的效率与公平是收入分配领域公平与效率的先导，有效确保促进就业的公平与效率，是确保收入分配领域公平与效率的重要前提。
　　

(一)促进就业的公平的衡量
　　促进就业的公平包括促进就业的起点公平与过程公平。哈耶克认为，真正的平等是机会的平等，而不是收入或财产的平等。就业起点公平指每个公民要接受必须的最基本的义务教育，并根据实际情况接受更高层次的中高等教育，不因学费等因素而影响到本应接受的教育。就业起点公平是确保就业公平的前提，使每位公民不因家庭、性别、出生地等外在因素而接受必须的教育，为以后有效实现就业奠定坚实的基础。促进就业的过程公平，意指求职者要享受到应该享受的政府提供的就业服务，便利地接受职业培训，不因户籍、性别、学历等其他外在因素在就业的过程中受到歧视，主要受劳动力市场的配置而不是受人为因素的安排，也不因政府对某些特殊就业群体过于倾斜而受到不公平待遇，不会在创业过程中受到人为的障碍，不至于因从 事非正规就业而受到不平等对待。就业起点公平与就业过程公平密不可分，没有就业起点的公平也难以实现就业过程的公平，同样只有就业起点的公平没有就业过程的公平就业公平也无从谈起。只有真正确保就业起点公平与就业过程公平的统一，才能有效实现就业公平。由于受个人禀赋、努力程度以及运气程度等外在因素的影响，就业结果的不均等并不能反映就业的不公平程度。
　　促进就业的公平从主观的角度进行衡量。对促进就业公平的衡量，首先是以教育的发展程度尤其是义务教育的发展程度来衡量，考察教育的发展是否满足公众提升人力资本水平的需要，除了义务教育外中高等教育发展尤其是中高等教育收费等因素也是影响促进就业公平的重要内容。其次是考察劳动力市场的健全完善程度以及劳动力市场配置劳动力资源的程度，政府提供的必须的就业服务是否被所有劳动力所享受，是否有效地消除了各种歧视，能否构建有效促进创业的体制机制环境，为各种非正规就业提供便利，以及不对某些特殊群体劳动力照顾过度等。前者主要对应于就业的起点公平，后者主要对应于就业的过程公平。
　　(二)促进就业的效率的衡量
　　促进就业的就业效率指政府促进就业的效果。促进就业的效率的衡量主体是政府，是考察政府促进就业的效率。虽然就业是政府、劳动力市场、企业与劳动者共同作用的过程，但从衡量就业效率的角度来讲主要是考察政府促进就业的效率。衡量就业的效率主要是从考察政府促进就业的努力，能否有效发挥劳动力市场、企业与劳动者促进就业的作用也是政府职责的一项重要内容，可以包含在政府促进就业的结果之中。
　　促进就业的效率以客观的指标进行衡量。促进就业的效率以就业弹性与每年增加劳动力人数来衡量。用这两个指标衡量首先是具备可操作性，作为促进就业的效率需要以可衡量的数量指标来衡量，可以客观地反映政府促进就业的效果。其次是两个指标中就业弹性作为相对指标，可综合反映政府推动经济发展与促进就业的综合程度，但是仅用相对指标也难以完全反映客观状况，因此在引入就业弹性指标的同时引入每年增加劳动力人数这个绝对指标，通过相对指标与绝对指标一起，来充分衡量政府促进就业的程度。
　　(三)促进就业的公平与效率的关系
　　从促进就业的公平与效率而言，促进就业的公平是促进就业效率提升的保证，只有真正确保促进就业的公平，不断提升促进就业的公平程度，切实提高劳动者人力资本水平，充分发挥劳动投入促进经济发展的重大作用，才能更有效地发挥经济发展创造就业岗位的重要作用，也有利于提高劳动者报酬在国内生产总值中的比重，为有效扩大消费、发挥消费促进经济发展进一步扩大就业的作用奠定基础。为充分发挥经济发展创造就业岗位的重大作用，不断提升就业弹性与扩大每年增加劳动力人数，有效提升劳动者的人力资本水平以及消除影响劳动力就业的体制性机制性障碍，是不断提升促进就业效率的重要内容与必然前提。通过实现促进就业的起点公平不断提升劳动者的人力资本水平，通过有效消除影响劳动力就业的体制性机制性障碍是实现促进就业过程公平的重要内容。唯有努力提高与促进就业的公平，有效提高促进就业的起点公平与过程公平，才能不断提升促进就业的效率。
　　促进就业的效率是确保促进就业公平的重要保证，只有在不断扩大就业，有效促进经济发展创造就业岗位，充分发挥政府促进就业的作用，不断创造就业岗位的基础上，才能有效提升促进就业的效率。在此过程中要求劳动力素质的不断提升与高素质劳动力的投入不断促进经济发展，以及消除影响劳动力就业的体制性机制性障碍，在提升促进就业效率的同时也能有效提高促进就业的公平程度。
　　促进就业的公平与效率与在收入分配领域的公平与效率的可替代性不同，促进就业的公平与效率可相辅相成相互促进，有效实现促进就业公平与效率的良性循环，是有效扩大就业的重要保证。促进就业的公平与效率在相互促进的同时，也有可能因为促进就业的公平低下影响到促进就业效率的提升，而且促进就业的效率的低下也可影响到促进就业的公平。
　　一般而言，促进就业的公平与效率可划分为低、中、高三档，促进就业公平与效率相互组合就有九种组合。虽然促进就业的公平与效率的(高，高)组合是最理想的，但实际情况未必能达到理想状态。
　　(四)影响促进就业的公平与效率的主要因素
　　促进就业的公平包括促进就业的起点公平与过程公平，对于个人禀赋与努力程度不一的个体而言，追求结果公平既不可能也无必要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》特别强调要关注就业起点公平，但是仅有就业的起点公平也远远不够，在起点公平的基础上还需要实现促进就业过程的公平。为确保就业起点的公平，最关键的是努力发展教育，尤其是重点发展义务教育，努力扶持中西部地区以及农村地区义务教育的发展，使公众接受应该接受的优质免费的义务教育。在使公众接受必需的义务教育的基础上，促进中高等教育良性健康发展，使公众充分享受中高等教育的机会，不会因为中等高教育的收费过高等因素而被教育拒之门外。通过努力发展教育，有效发挥教育对促进就业起点公平的作用，也是促进就业公平的前提。
　　实现就业过程的公平，在于使劳动者在求职的过程中面临公平的竞争环境，不受任何性别、户籍、学历等方面的歧视，能有效享受政府提供的充分的就业服务，实现就业主要受劳动力市场的配置而不是受到人为因素的影响。对创业者而言能充分享受到政府提供的优质服务，努力消除影响创业的体制性机制性障碍。为非正规就业者有效实现就业提供保障，消除影响非正规就业的各种不利因素。在促进就业的过程中，既要防止政府为扶持某些就业群体而产生不公平，也要防止政府出台不合适宜的政策，既影响到促进就业的公平，也影响到促进就业的效率。此外，为实现促进就业的过程公平，所有劳动者均应充分享受到经济发展创造就业岗位的好处，能有效地均等地获得就业岗位的机会。

　要有效提升促进就业的效率，首先是努力发挥经济发展创造就业岗位的重大作用，虽然改革开放以来保持了较快的经济发展速度，但是就业岗位没有相应增长。每年增加劳动力人数作为衡量促进就业效率的重要指标，直接反映了对劳动力需求的增长程度。为有效提高促进就业效率，重点在于有效发挥经济发展创造就业岗位的重大作用，尽可能扩大劳动力需求，有效促进创业，协调产业结构与就业结构升级互动，对就业弱势群体予以适当的扶持，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，努力提高劳动力供需匹配程度，提供有效的职业指导与职业介绍服务。
　　四、我国当前促进就业的公平与效率
　　就业权是每位公民应有的权利，受经济增长方式、经济发展阶段、人口状况与教育发展状况等多因素的影响，我国目前与未来一段时期仍存在较为突出的就业问题，就业总量问题与结构矛盾并存，就业结

构有待优化，尤其是包括大学生与农民工等在内的结构性就业矛盾亟待解决。总体而言，当前我国促进就业的公平与效率均处于中低等水平。
　　从促进就业的起点公平来看，虽然改革开放以来尤其是近年来教育有了较快的发展，但总体而言发展水平仍较低，尤其是教育中存在的高收费、质量下降等相关问题使教育成为影响经济社会发展的突出问题，中西部地区以及农村地区的教育问题尤为突出，在高收费以及就业困难的情况下，教育在某种程度上业已失去使底层公众向高层流动的应有作用。从教育发展的状况来看，就业起点公平水平较低，就业起点公平过低导致劳动者人力资本水平偏低，这也是我国劳动者报酬在国内生产总值中较低的重要原因之一，是难以有效转变经济发展方式、发挥经济发展创造就业岗位作用的重要障碍。
　　从促进就业的过程公平而言，当前就业过程中存在较多的来自户籍、性别、学历等方面的歧视，劳动力市场分割现在较为严重，距劳动力市场发挥配置劳动力资源的基础性作用有较大的差距。而且各地职业培训与职业指导状况发展参差不齐，劳动力市场信息不畅与市场分割等现象在较大范围内存在。政府在促进就业过程中的效率有待进一步提高，对部分弱势劳动力的过度扶持在一定程度上也损伤了公平。创业环境有待进一步改进，创业与非正规就业仍面临较多的体制机制性障碍，公民的就业权难以得到有效保障。在促进就业起点公平难以有效保证的基础上，促进就业的过程公平仍有待进一步提高。综合权衡我国促进就业的公平程度为中等水平。
　　我国促进就业的效率也有待进一步提高。改革开放初期就业弹性较高，这一方面与改革开放初期快速的经济发展需要大量劳动力有关，而且当时国有企业改革尚未起步，国有企业内部存在大量冗员，经济发展需要的大量劳动力主要从外部解决。而随着经济的进一步发展尤其是确立社会主义市场经济体制改革目标后，以投资为主要驱动的经济发展方式在一定程度上影响到劳动力的需求，而且国有企业改革导致的下岗就业人员需要再就业，每年增加的劳动力人员相对较少，这也导致了1992年确立社会主义市场经济体制后就业弹性较低以及每年增加的劳动力较少。从1992年至2008年平均每年新增劳动力仅705万人，平均就业弹性仅为0.10。从就业弹性与每年新增劳动力的状况来看，促进就业的效率为中等水平。
　　五、有效提升促进就业的公平与效率
　　为有效促进就业，政府做出了积极的努力，近年推行的积极就业政策为促进就业发挥了较好的作用，但积极就业政策对提升促进就业的公平与效率较为有限。首先，政府促进就业的作用过度与不足并存。政府无疑要在促进就业中发挥重要作用，但过犹不及。政府促进就业的同时对充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用重视不够，对实现促进就业公平的极为重要的教育发展重视不足。而且近年来过于重视与强调政府在促进就业尤其是促进失业下岗人员以及弱势群体就业方面的努力，既影响了劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，从根本上不利于促进扩大就业，而且可能导致忽视了从源头上解决就业问题，即通过有效培育高素质劳动力不断促进经济发展以及通过经济发展有效创造就业岗位，也在相当程度上导致了一些弱势群体劳动力过于依赖政府。过分发挥政府的作用既不利于实现促进就业的公平，也不利于提高促进就业的效率。政府未能充分发挥出通过促进经济发展创造就业岗位的应有作用，虽然出台了大量促进就业的政策，但是某些政策可能未必对促进就业有积极影响。如《中华人民共和国劳动合同法》的出台与实施，虽然其保护劳动者的初衷是好的，但其存在的对促进就业的负面影响可能不利于有效促进就业。
　　其次，劳动者自我实现就业不足。劳动者作为社会主义市场经济中的微观主体应在实现就业中发挥重要作用，这要求劳动者就业观念由计划就业观念向市场就业观念转变，劳动者的就业、创业与职业转换能力不断提升，劳动者的就业约束与就业歧视逐步消除。这些除了劳动者自身的努力外，由政府保证劳动者接受平等教育的机会，更适度地发挥政府促进就业的作用，更有效地推动劳动力市场改革，消除包括户籍、性别等在内的各种歧视，提供健全完善的社会保障体系等至关重要，这些相关政策是有效实现促进就业的起点公平与过程公平的重要内容。实际上劳动者并不具备良好的解决自身就业的必需条件，在当前教育体制的情况下并非所有的公众都能接受必需的教育，社会保障体系与医疗体系也并不能确保每位公众的健康，劳动力市场中的分割与不公正远未消除，经济发展与扩大就业良性互动任重道远。在受到较多外部制约的背景下，劳动者并不能总是仅靠自身的努力获取必需的提升自身就业能力的机会，政府推出的一些就业政策在一定程度上加剧了劳动者尤其是弱势劳动力对于政府的依赖而忽视了自身的努力。政府对弱势就业群体过度的扶持，以及近期对高校毕业生的过度扶持等行为均在一定程度上影响到促进就业的公平。
　　此外，劳动力市场发育相对不足。劳动力作为促进经济发展的重要资源，无疑需要由劳动力市场发挥配置劳动力资源的基础性作用，劳动力市场的发育程度直接影响到促进就业的公平与效率。改革开放以来虽然劳动力市场经历了一个从无到有逐步完善的过程，但是与符合社会主义市场经济体制要求的健全完善的劳动力市场相距甚远，劳动力市场分割、歧视等问题在不同程度上均有存在，相关问题既不利于实现促进就业的公平，也难以有效发挥扩大劳动力需求的作用。
　　当前有待进一步完善积极就业政策，不断提升促进就业的公平与效率。为此要确保教育优先发展，通过发展教育有效确保就业起点公平，不断提升劳动者的人力资本水平。切实推进劳动力市场的健全与完善，消除劳动力市场分割与各种歧视，不断优化创业环境，奠定公平就业的宏观环境，努力实现就业过程公平。改进提高政府促进就业的方式与效率，促进经济发展与扩大就业良性互动，协调产业结构与就业结构发展，努力扩大劳动力需求，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，进一步完善政府提供公共就业服务的机制，有效消除就业中的各种歧视，积极构建和谐劳动关系，对弱势就业群体予以适度扶持，充分发挥政府、劳动力市场、企业与劳动者共同扩大就业的作用。