社会养老保险的财政风险和应该采取的策略

　文章编号：1003-6636（2013）01-0074-04；中图分类号：F325.1；文献标识码：A
　　随着社会的发展和经济的进步，人们越来越关注跟自己切身利益密切相关的社会福利水平的高低。社会保障体系的建设直接关乎每个人的福利水平，养老保险更是社会保障体系中公认的最大开支项目，社会保险乃至整个社会保障制度的财政状况是否良好，在很大程度上取决于养老保险制度的财政状况是否良好。因此，养老保险的发展完善程度成为人们日益关注的焦点。
　　2009　年9月1日，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，该意见提出，到2020年基本实现农村适龄居民全覆盖的目标。2011　年7月1日，全国人大出台了《社会保险法》，该法提出可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施，这为养老保险制度的部分融合奠定了初步的法律基础。2011年3月17日，“十二五”规划纲要正式发布，该纲要提出要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。随着一系列养老保险改革措施的推行，中国的养老保险制度呈现出新的局面，公职人员依旧是财政通过行政管理支出来支付养老费用，城镇职工养老保险的给付补贴，以及城镇居民的社会养老保险和农村养老保险对农民的全覆盖，这些改变势必要求财政拿出更多的财政资金来支持养老保险制度建设，这就会带来一定的财政风险。
　　财政部1996年的政策报告《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》指出，财政风险是指在财政发展过程中，由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。也就是说财政收支之间的不平衡关系以及财政不能提供足够的财力维持国家机器正常运转和国民经济良好运行，从而造成危害社会的可能性。欧美债务危机给所有的国家敲响了警钟，一国的财政收支情况和债务情况直接关系到其在国际上的地位和稳定。欧美债务危机的发生，和它们各自国家过高的社会保障支付是分不开的，社会保障制度的完善要求其财政支出承担起相应的财政责任，即要安排相应的财政支出来保持其社会保障制度的持续运行。社会保障支出现在在很多国家的财政支出中都占据了较大的比重，养老保险支出无疑是社会保障支出中的大头。不管是发达国家还是发展中国家，养老保险支出都是其财政社保支出的最大部分。这进一步说明了，必须重视养老保险支出对财政带来的风险。如果我们不能处理好财政风险带来的问题，将会危及经济发展、社会进步和政治稳定。
　　一、我国养老保险的财政风险现状
　　改革开放以来，我国经济连续多年以超过世界平均水平的速度在发展，1978年—2010年，中国GDP和财政支出的增长趋势基本相似，但在2000年之后，中国财政支出的增长速度连续多年超过GDP的增长速度（详见表1）。财政支出的增长中，有很大一部分原因是因为中国社会保障制度的改革，尤其是近几年的养老保险扩大覆盖面的安排，要把所有的公民纳入养老保险的保障范围内。虽然农村的养老保障水平很低且各个地区的支付标准差异很大，但中国的农民数量巨大，这就直接导致巨额的财政补贴支出。
　　财政体制要想正常运转下去，在支出剧增的情况下，也需要有收入的相应增长。我国的税收虽然增长很快，但除了合理增长的部分，我国的宏观税负在亚洲是最高的，比世界上发展中国家的平均税负高出很多。从长远来看，这种情况不会持续太长时间，高宏观税负的负作用会抑制经济增长，继而财政收入会受到影响。从财政的收支两方面看，支出在不断增长，收入受影响会下降，这将会给财政带来风险。
　　中国公职人员的离退休费用通过行政管理费来支付，这是财政的一项固定支出，随着公务员考试的日益白热化，新录入公职人员队伍中的人会越来越多，这些人将来的离退休费用将是政府的一个大包袱，目前行政事业单位离退休费正在以每年21.4%的比重增长。由于中国目前正处于人口红利期，适龄劳动人口数量非常可观，因此单纯从数字上来看，中国每年的养老保险基金都有盈余，但可以肯定的是，中国财政在城镇职工养老保险资金的空账做实上会面临非常大的财政压力，因为这个缺口太大。截至2010年，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。世界银行的一份报告更预期，如按照目前的制度及模式，2001年到2075年，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。前几年，已经做实了个人账户的首个试点——辽宁省的做实账户宣告失败。目前虽然中央财政对新农保给付的额度不高，每人每月仅55元，但由于农民的数量很庞大，这对于财政而言也是一个沉重的包袱。
　　中国的养老保险的现状令人堪忧，如此巨大的财政支付压力势必导致财政赤字，造成债务危机引发财政风险，如果这个风险问题不处理好，会影响中国继续在经济发展的快车道上前进。
　　二、我国养老保险财政风险的形成原因
　　（一）人口老龄化的高速发展
　　1999年我国60岁以上老年人口总量为1.31亿，人口老龄化水平为10.41%，我国正式步入了老龄化社会。2010年第六次人口普查结果显示，我国60岁及以上的老年人口总量为1.78亿，人口老龄化水平为13.26%[1]。十年期间，我国老年人口规模的年均增长速度为3.08%，而在此期间的社会总人口年均增长速度仅为0.57%。我们可以直观地看出，我国人口老龄化的发展速度呈现出一种高速发展的趋势。
　　人口老龄化的高速发展直接带来的是退休人员的迅速增加，这将会导致能够缴纳养老保险费的工作年龄人口减少，而需要领取养老金的人多了，给养老保险基金带来巨大的支付压力。当养老保险自身收不抵支时，最后还需要政府来承担“兜底”的角色，政府施政行为只能通过财政支出来体现，从而带来财政风险。与此同时，由于中国实行的人口与计划生育政策，使得越来越多　“421”家庭的出现，一对夫妇要赡养四位老人和抚育一个孩子，压力可想而知，家庭养老的功能在弱化，这些老人最后都得依靠社会养老系统来养老，这也需要国家财政出资来支持，从而带来财政风险。
　（二）城镇化的加速发展
　　城镇化是人类生产和生活活动在区域空间上的聚集，是一个国家经济社会发展的必然趋势。我国 在1990年以前，城镇化的年均增长值只有0.1%—0.2%，而在1990年之后，城镇化的年均增长值达到0.8%—1%，进入1995年之后年均城镇化增长率达到1%还要多[2]。从国际经验看，在人均收入超过1000美元、城镇化水平达到30%时，城镇化就开始加速。我国的发展实践也正好验证了这一规律，可以预测，今后一段时期是我国城镇化发展的高峰期。
　　城镇化的发展直接带来的是城镇人口比重的上升和农村人口比重的下降，而中国目前城乡的养老保障待遇水平相差悬殊，城镇人口的养老保险待遇支付水平远远高于农村养老保险的待遇支付。中国城镇化的高速发展，不能为了政绩而盲目要数据，不切实际地搞城镇化。有些地方搞了一些形象工程，虽然从数据上看是城镇化进程加速了，但实际上是劳民伤财，还有的地方对脆弱资源进行过度开发，对基础设施的布局不合理，所以不能单纯从数字上看中国的城镇化程度达到多少，还要看其中有多少是合理的，多少是超越经济发展阶段的政绩工程。城镇化的高速发展会给养老保险支付带来压力，这都会最终引致财政风险。
　　欧洲城市人口比重从40%提高到60%经历了50年的时间，而拉美国家仅仅用了25年的时间就达到了同样的城镇化水平。依据表2　中的速度可以很轻松的测算出，中国在这个阶段所用的时间和拉美国家差不多。但拉美国家的城市快速发展使得城市人口的增长速度过快，大量农村人口涌入城市，拉美实际城市人口数量已超过经济发展对城市人口的需求。到了20世纪70年代中期，拉美国家的城镇化率已达到了60%，80年代之后经济开始衰退，城镇化的发展速度在减慢，但城市的绝对人口数量依然在增加[3]。一旦过度城镇化又会带来新的社会问题，造成大量城市失业者、贫困群体的存在等等，由于这些人根本不可能为养老保险缴费，因此对这些人提供养老保险就将成为沉重的负担。中国仍然以现在的城镇化速度发展的话，也会遇到和拉美国家相同的问题，从而引发财政风险。
　　（三）通货膨胀的非预期发生
　　通货膨胀是指流通领域中的货币供给量超过了实际需要的货币量，从而导致货币贬值和物价上涨。在国家发展的不同时期，一国政策当局可以根据政策形势来确定相应的财政政策和货币政策，通过宏观调控调节经济发展。在经济萧条、消费不旺的情况下，可以主动的安排宽松的货币政策，往经济流通领域注入资金，这样即使有通货膨胀，一方面通胀程度不高，另一方面是政府有意识的安排，是为了刺激经济，因此不会带来太大的负面影响。
　　但事实上从2011年至今，中国存在一定程度的通货膨胀，以食品价格为代表的物价水平持续上涨，物价上涨会带来居民生活成本的全面上升，这又会带来新一轮的涨工资和涨退休金的压力，从而增加财政支出的压力，给财政带来风险。
　　三、应对养老保险财政风险的对策
　　（一）适当延长退休年龄和适度放宽计划生育政策以减缓人口老龄化进程
　　我国现在的退休年龄是在20世纪80年代确定的，随着生活水平的提高，人均寿命大大延长，现在的男60岁，女50岁，女干部55岁的退休年龄，已经不适应中国的现实。从世界范围来看，不管是发展中国家还是发达国家，退休年龄的规定都要高于中国。延长退休年龄，既可以使缴纳养老保险费的人数增加，又可以使需要领取养老金的人数减少，给养老保险基金更长的时间面对收支缺口。适度放宽计划生育政策，允许符合条件的某些家庭生二胎，则可以增加人口数量，继而减缓老龄化进程，从而减少我国养老保险财政风险的发生。
　　（二）改革现有公职人员的离退休经费完全由财政支付的制度
　　据周小川预测，从2025年开始，政府每年需要拿出5000亿元到14000亿元来维持退休职工的基本养老保险[4]。通过制度构建，公职人员也应该按月通过缴纳养老保险费的形式来为自己老年做准备。这符合权利、义务相对等的原则，并且不会让国家财政承担太多的财政支付压力。公职人员的工资水平在社会上属于中上水平，如果长期不缴费却可以享受比较高的退休待遇的话，就会造成社会不公平，从而引发矛盾。公职人员通过缴纳养老保险，事实上也是缩小了收入差距，人力资本流动会更加顺畅，为经济发展增添了活力，从而减缓养老保险财政风险的发生。
　　（三）借鉴发达国家发展城镇化的经验，适度控制我国城镇化进程的速度
　　紧密结合广大农村地区的实际情况，减少资源的浪费，使我国的城镇化进程和经济发展相适应，而不是盲目冒进。当经济发展对劳动力的需求增加时，可以充分利用好农村这个劳动力的大“蓄水池”，鼓励农村劳动力进城务工，通过政策优惠和技术指导来帮助农民就业。但当城镇化水平超越了经济发展的需要，就需要从政策上和制度上来减缓发展速度。给农民提供更多在家工作的机会，“离土不离乡，进厂不进城”，这样就会减缓因城镇化而带来的养老保险支出的增加，从而减缓养老保险财政风险的发生。
　　（四）提高存贷款利率，降低交易性货币供给量增速和投资增速，抑制物价过快上涨
　　存贷款利率升高会增加交易和投资的成本，从而使交易量和投资量减少，物价的上涨速度就会放慢，人们的生活成本不会上升太快，继而工资上涨的压力就会减轻。工资涨得慢了，退休金的上涨压力就会减少，财政支持养老保险支出的压力就会减少，从而减缓养老保险财政风险的发生。
　　（五）建立多层次的监管体系，防止养老保险财政风险的发生
　　首先，从法律层面建立相关的监督，完善相关的法律法规，使得对养老保险的财政监督真正有法可依，对养老保险基金的相关收支进行监督，依法办事。统筹账户里的支出需要，任何单位和个人不得以任何理由挪用个人账户里的钱，保证实账运行。其次，建立相应的监督体系和监督机构，专门从事养老保险基金的监督管理工作，做到专人负责，让养老保险基金的运营做到透明，时刻接受监督部门和监督人员的监管。最后，让所有参保人员对养老保险账户的收支情况进行监督，现实情况是大家只知道缴纳养老保险金或者是领取养老金，但并不知道基金的运行情况以及个人账户的金额，可以通过普及养老保险的相关知识让广大参保人对此心中有数，并且对基金的运营情况和相关财务报表，通过媒体定期进行披露，使老百姓能做到心中有数并能有效监督。这里可参照现在商业银行个人账户 的交易明细，参保人员可以清楚地掌握每一笔保险缴费的明细。这样就可以减少养老保险财政风险的发生可能性。
　　随着农村养老保险改革的不断铺开，养老保险的财政风险日益引起理论界的关注，本文从宏观经济学的角度分析了养老保险财政风险的形成原因，从人口老龄化的高速发展、城镇化的加速发展和通货膨胀的非预期发生三方面进行了分析，得出可以通过适当延长退休年龄和适度放宽计划生育政策，改革现有的公务员退休制度，借鉴发达国家发展城镇化的经验，适度控制我国城镇化进程的速度，提高存贷款利率从而降低交易性货币供给量增速和投资增速，抑制物价过快上涨和建立多层次的监管体系等措施来共同防止养老保险财政风险的发生。
　　参考文献：
　　［1］原新.我国应对人口老龄化的特殊性［J］.中国社会工作，2011（4）：53.
　　［2］仇保兴.城镇化与城乡统筹发展［M］.中国城市出版社，2012：50-51.
　　［3］Manuel　Riesco　（ed）　，　Latin　America　：　A　New　Developmental　Welfare　State　Model　in　the　Making　？　New　York　，　UNRISD　（United　Nations　Research　Institute　for　Social　Development　）　，　2007　，　pp.96—97.
　　［4］周小川.中国社会保障模式的演变与现状