我国政府会计改革后的现状、问题及建议

　　一、我国政府会计改革后的基本王见状回顾

　　为推进市场化改革，强化政府资金管理，1996年至1998年间，国务院、财政部先后颁发了《事业单位财务规则》、《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则(试行)»、《事业单位会计制度》、《行政单位财务规则》、《行政单位会计制度》。改革重点是调整预算会计组织体系，规范预算会计核算方法，以提髙预算会计信息质量。这次跨世纪的重大变革是建国以来我国政府会计特别是预算会计的一次根本性重塑，它对于加强单位预算管理和财务管理，促进经济和社会事业发展，具有重要意义。

　　(一)预算会计的概述。我国的预算会计是由总预算会计、行政单位预算会计和事业单位预算会计三大主系统构成，因此，预算会计的主题应该包括各级政府、行政单位和事业单位。预算会计的对象包括财政资金和单位其他资金运动的过程和结果、预算执行的过程和结果。目前对预算会计本质属性的定位存在两种观点：一是传统观点，将预算会计定位于预算管理的工具，但是却忽视了预算会计本身就是管理活动这一内在性，持这一观点的占少数;二是更多的学者认为，管理活动论是对预算会计本质属性最好的诠释，是预算会计属性在认识上的飞跃。正是基于以上判断，预算会计具有非盈利性、出资者与其所得具有经济上的非对称性、资金用途往往具有限制性、预算和法规具有法定约束性、以收支及余额为主要核算内容而不进行成本核算和盈亏计算等特点。预算会计的上述特点决定了预算会计具有核算反映和监督管理两大职能。

　　(二)预算会计的组织体系。预算会计的组织体系包括预算会计的组成及其分级。它反映了预算会计各组成部分之间的关系。预算会计的组成按照不同的口径和标准进行划分有不同的分类：根据国家预算体系的划分可分为总预算会计和单位预算会计两部分;根据会计主体性质的归类分为政府会计和事业单位会计两部分;根据现行会计制度体系可分为由各级人民政府的财政会计、行政单位会计、事业单位会计构成的三个主系统和国库会计、收人征解会计、贷款会计三个辅助系统。

　　根据预算会计组成的内容，预算会计的分级又包括六个方面的内容：①按照一级政府一级财权、一级财权一级政府预算、一级政府预算一级总预箅会计的原则，我国财政总预算会计包括中央、省、市、县和乡五级;②根据现行的行政管理体制和预算拨领关系，行政单位会计包括主管单位会计、二级单位会计和基层单位会计三类;③与行政单位会计类似，事业单位会计系统也包括如上的三级;④国库会计系统按照国家财政管理体制的设立，包括总库会计、分库会计、中心支库和支库四级;⑤政府预算收入征解会计包括税收会计、关税会计等三部分;⑥基本建设拨款、贷款会计一般随建行机构分为四级。

　　(三)预算会计的规范、基本方法。我国预算会计法规主要是由国家最高立法机关和行政机关以及管理部门批准发布的会计法规组成，具体包括四个部分内容：预算会计工作的基本法;单位财务制度体系;会计行政法规和会计规章制度;会计人员任免及技术职称的评定等规定。会计核算方法作为一个独立的、科学的方法体系，是对会计要素进行确认、计量、记录和报告所应用的方法系统。根据现行的会计规范和相关准则，我国目前预算会计的基本核算方法包括设置会计科目、采用复式记账方法、填制和审核会计凭证、登记会计账簿，编制会计报表等。

　　二、当前政府会计改革存在的主要问题

　　经过若干次政府预算会计制度的改革，适应我国国情的预算会计体系初步建立，但这并不表明我国政府会计制度体系就此建立起来。这一方面源于政府会计在核算中心、会计目标、会计主体模式等方面与预算会计存在着区别，另一方面源于现行预算会计自身仍然存在着制度性的缺陷。

　　(一)预算会计的结构、体系不完善。目前我国现行

　　预算会计主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成，由于三类会计分别采用不同的会计制度，记录不同单击在不同阶段的经济事项，核算中心不同，因而导致了这三类会计的不协调。张国兴(2008)认为，预算会ii;体系各组成部分之间的协调性较差，缺乏统一的客观i础，不利于政府整体的财务报告的生成，也影响了财政管理的效果。

　　(二)预算会计核算的原则存在诸多弊端。一般而言，预算会计原则包括会计信息确认原则和会计信息质量原则。在此，我们主要谈论的是会计信息的确认原则。它主要包括权责发生制和收付实现制两类。目前，我国的预算会计实行的是以收付实现制为主、权责发生制为辅的原则。收付实现制是以现金实收实付为基础，它对于一些赊欠、往来会计事项不列作当年收支。这种做法会计操作简便，但不能正确反映会计期间的经济活动情况，会计记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价，因而会产生许多弊端。张国兴(2008)认为，收付实现制不能客观公正地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平，不利于对政府活动的效率效果进行评价和监督，也不利于政府内部的效率改进;收付实现制也会造成同一会计期间政府权力和责任不相匹配，不利于正确处理年终结转事项，也无法准确反映政府负债状况。

　　(三)预算会计改革跟不上公共预算改革的步伐。预算会计作为一种政府性质、公共部门性质的预算会计，其改革应该与公共预算改革协调推进。当前的行政单位预算会计和财政总预算会计都是以收付实现制为核算基础，只有部分有经营性收入的事业单位会计采用权责发生制。预算会计主要是对预算资金收支的记录，没有完整的政府财务信息，既不利于政府信息公开，也不利于考核政府收支的效率。1998年以来的诸多公共预算改革均没有涉及到预算会计核算的基础和原则，进而导致了当前的预算会计无法跟上公共预算改革的步伐。

　　三、借鉴国际经验，进一步改革我国政府会计的建议

　　上世纪80年代末发起的新公共管理运动思潮，极大地影响着国外预算会计改革的路径。国际会计师联合会(IFAO)等国际会计组织均积极响应。以增加政府财政活动透明度、提高信息披露质量和水平、全面评价政府绩效、强化政府受托责任、促进政府改善管理等为主要内容的政府会计变革得到理论界和实务界的广泛认同，并在一些发达国家得到了实践。

　　以美国为例，按照这一内容的要求，美国政府会计在近30年来实现了四个重大转变：财务报告实体从个别基金上升到整个政府;财务状况表的计量重点从短期的财务资源和债务扩大到所有的经济资源及长期负债;会计基础从收付实现制转移到不同程度的权责发生制;会计从遵守预算观念到质疑一些预算的做法(陈立齐，2004)。与美国等发达国家预算会计改革形成鲜明对比的是，包括中国在内的大多数发展中国家尚未在政府会计改革方面取得实质性进展，能够全面反映政府经济资源、现时义务和业务活动全貌的政府会计体系还远远没有形成(刘玉廷，2004)。正是基于此，本文在借鉴国际经验的基础上从预算会计改革出发，提出进一步改革我国政府会计的相关建议。

　　(―)构建以绩效评价为导向的政府会计体系。随着市场经济体制的逐步建立和经济全球化趋势的来临，绩效预算改革必将成为我国预算改革、预算会计制度改革的一个必然方向。国外新公共管理运动思潮的一个重要内容秫是加大政府绩效评价力度。笔者认为，构建以绩效评价为导向的政府会计体系迫在眉睫，其核心是大范围地引入权责发生制。李元(2008)认为，我国的政府会计改革研究应以构建有效的政府会计模式这一重要的制度过程为主线，针对如何构建既能够强化政府部门公共受托责任，又能够有效实施政府部门绩效评价的政府会计模式这一问题，应紧紧抓住与我国政府部门制度环境相适应这一关键，以制度变迁为切入点，采用比较制度等规范研究手段，对影响政府会计有效性的驱动性和障碍性制度和体制因素进行探索性研究。进而阐明政府部门采用权责发生制导向会计模式应该遵循的基本原则和策略，为中国特色政府会计模式的构建提供有针对性和可操作性的对策和建议。

　　(二)建立完整、科学、规范的政府财务报告制度。

　　建立完整、科学、规范的政府财务报告制度也是西方新公共管理运动的一项重要内容。与政府预算结算报告不同，政府财务报告是对政府部门自用资金使用情况的一项监督机制。在国外，许多国家已经普遍建立了较为完善的政府财务报告制度，政府财务报告不仅反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况;不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映了以往决策累计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。张国兴(2008)认为，建立健全我国政府会计财务报告制度应该从以下三个方瓸人手：选择适当的政府财务报告模式;建立充分、规范、定期的政府财务信息披露机制;完善政府会计监督机制。

　　(三)建立协调_致的政府预算会计制度。建立协调一致的政府预算会计制度是针对目前我国预算体系中存在着财政总预算会计、行政单位预算会计、事业范围预算会计三者不协调的问题而提出的。笔者认为：解决这一问题的关键在于创新目前的预算会计制度，建立起协调一致的政府预算会计制度。一些学者认为，会计制度体系应涵盖所有政府会计应当包含的内容，不遗漏;各会计制度分别对政府会计内容进行规范，不重复，不矛盾•，生成的会计信息，应既便于分类汇总，又便于纵横合并。这应该是今后预算会计制度改革的方向。

　　参考文献

　　1李元.2008.国外政府会计改革研究综述.当代财经。

　　2.王椿元.2008.加拿大联邦预算决算程序及借鉴.财政研究。

　　3.张国兴.2008.关于构建过我国政府会计体系问题的研究.会计研究。