我国中等职业教育评估政策的历史沿革与现实思考

　　摘要：科学有效的评估是我国中等职业教育质量提高的重要保障，而评估政策则是指导评估开展的重要依据。改革开放以来我国中等职业教育评估工作主要经历了评估探索、“合格——选优”评估、示范引领评估和督导性评估四个历史阶段。总结各阶段特征、成效以及不足，结合新时期职业教育形势，未来我国中等职业教育评估政策应引导评估取向促进教育类型观念形成、以“1+X”证书制度调整评估要求、消除功利风气克服“五唯”问题、支持第三方评估和多方评估机制、增强评估系统性和保障机制。

　　关键词：中等职业教育；评估政策；历史沿革

　　教育评估是一种教育实践活动，是根据一定的目的和标准，对教育活动的价值或现实状态进行定性和定量的分析和评价的过程[1](P168-169)。改革开放以来，作为现代职业教育体系基础的中等职业教育快速发展，但依然存在着基本办学条件不达标，社会对中职学生缺乏认可等问题，其重要原因是中等职业教育的质量问题。开展中等职业教育评估是推进职业教育改革、提高职业教育质量的重要手段，而评估政策则是保证评估工作有序科学开展的重要依据。

　　我国中等职业教育评估自开展以来，就伴随着中等职业教育同步发展，有效地促进了中职学校的建设。在深化职业教育改革的今天，中等职业教育评估依旧发挥着至关重要的作用。本文将对改革开放以来国家出台的中等职业教育评估的相关政策进行梳理，并依据时代背景对各阶段的评估政策特点进行分析，在此基础上对新时期我国中等职业教育评估政策的未来发展进行思考和展望。

　　一、中等职业教育评估政策的历史沿革

　　改革开放之后，中等职业教育经历了从恢复到发展，再到深化改革的过程，作为教育质量保障的评估工作也随之开展并不断完善。我国中等职业教育评估政策共经历了评估探索、“合格——选优”评估、示范引领评估和督导性评估四个发展阶段，逐步建立起了教育质量评价和督导评估制度。

　　(一)评估探索阶段(1978—1990年)

　　1978年党的十一届三中全会为中国改革开放各项事业的建设拉开了序幕，中等职业教育进入恢复和发展阶段。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要定期对高等学校的办学水平进行评估。这一时期对中等职业学校虽然并未提出评估要求，但各地各类中职学校纷纷领会评估精神，自觉开展评估工作。其中上海市、西安市和黑龙江省对其所属中职学校的评估工作较为有代表性。

　　1985年，上海市教育局职业教育处对上海市中专校的办学水平和教育质量开展评估，要求学校自评再接受评估小组复评，到1987年下半年，上海市共32所学校完成了复评工作[2]。1987年，航空工业部教育司在工作要点中，提出对部属中专学校进行教学评估。西安航专教育研究室对此开展预评估和再评估，从教研室建设、教师授课质量和学生学习质量三部分考察所属学校[3]。1989年，黑龙江省经过试点评估，形成了本省职工大中专学校的评估指标体系，要求各学校根据标准进行自评和改进，并接受评估小组的考察，评估后再进行整改[4]。

　　该阶段的评估是中等职业教育评估的开端，属自主探索阶段。其特点是具有自发性，属小范围试点评估。评估多结合自身发展状况制定相应的评估内容，故评估缺乏顶层设计，指标的量化方法相对粗糙，科学性难以确保。虽然该阶段的评估工作相对稚嫩，但评估采取发布评估指标体系——学校自评——评估小组复评的形式，初步形成了我国中等职业教育评估的基本方法，为之后开展的一系列评估工作积累了经验[5]。

　　(二)“合格——选优”评估阶段(1990—2010年)

　　20世纪90年代，我国从计划经济向市场经济过渡，职业教育改革全面深化。为了推动社会主义现代化建设，进一步发展教育事业，1991年国务院颁布《关于大力发展职业技术教育的决定》(国发[1991]55号)，提出要制定各类职业技术学校的评估标准，逐步建立职业教育的评估制度。

　　中等专业学校自1991年开展评估，以合格评估、办学水平评估和选优评估三种基本形式，通过七个方面的考察逐步完成省级、国家级重点中等专业学校的认定。1990年起开展省级职业高中的评选，以此提高学校办学水平，1994年开展国家级重点职业高中的评估，通过自评及复评最终完成认定。2003年开始，中等专业学校和职业高中统一由教育部进行评估，新的评估标准中增加了对办学模式的考察，包括产教结合、境外合作、学分制等[6]，并于2005年和2006年对标准进行了两次修订。全国技工学校的评估自1991年开始，分为合格评估和选优评估，在合格评估的基础上进行省级重点技工学校的评定。1992年发布国家级技工学校标准并进行评选，之后1997年和2007年对标准进行了两次修定。

　　自1990年到2010年，国家采取“合格——选优”的评估方式，持续开展省级和国家级重点中等职业学校的评估。这一阶段的评估存在以下突出特点：1.评估权力逐步下放。权力下放至省级的相关部门，国家相关部门只对推荐名单进行审定，省级部门负责主要的遴选工作。2.评估标准更加契合中等职业教育发展规律。随着当时中等职业教育改革的深入，专业建设、课程、教学等方面的评价逐渐形成，关于学校与行业、企业合作方面的评估也逐步完善。3.评估内容愈加丰富，要求逐步提升。评估指标上的标准划分更加细致和规范，就量化考察的内容，在标准上要求不断提升，定性考察的内容在语言表述上的程度进一步提高。

　　(三)示范引领评估阶段(2010—2013年)

　　2010年国家进一步推动产业结构调整，重点落实产业调整振兴规划，大力推进技术改革，加快传统产业优化升级。为应对产业变化，职业教育的人才培养目标和方式也相应进行调整。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，提出要把发展职业教育摆在更突出的位置，把提高质量作为重点，建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估。

　　2010年，教育部等三部委共同发布《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》(教职成[2010]9号)，要求通过四年的时间，支持1000所中等职业学校改革创新建成示范校，在中等职业教育改革发展中发挥引领、骨干和辐射作用。提出示范校建设以招标的方式进行申报，学校自行制定建设方案，省级遴选评定后报三部委审核，通过后发放建设资金，建设完成后接受复审[7]。2010年至2012年，连续三年发布了示范校建设的基本条件，共立项支持1004所中职学校进行示范校建设。

　　从2010年到2013年，国家采取项目建设的方式，开展示范学校的评估。这一阶段的评估呈以下特点：1.评估方式的转变。评估方式从“合格——选优”转变为先招标后建设，不过多提出量化及硬性指标，仅提出大体方向和要求，鼓励学校主动申请自觉建设。2.评估标准化繁为简。大幅度删减量化指标，摒弃过于细化的条款，重点关注中职学校面对的主要问题，整体向着宏观方向调整。3.评估要求继续提高，综合程度进一步提升。示范校的评估要求并没有因为标准的删减和简化而有所降低，反而在原有基础上继续提高。并且示范校的评价标准基本适用于所有的中职学校，综合程度进一步提升。

　　(四)督导性评估阶段(2014至今)

　　2014年以来，我国国民经济保持平稳运行，民众对文化、教育、医疗等服务类需求增长迅猛，新兴业态得到快速发展。为了增强职业教育服务社会经济的作用，加快职业教育的发展，我国颁布了《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》，对职业教育体系的构建进行阐释，指出要推进管办评分离改革，健全职业教育督导评估制度。

　　这一时期督导性评估共进行了三次评估工作(见表1)。

　　表1督导性评估阶段

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　　2014年对教学工作的评估和2016年对办学能力的评估，是由省级相关部门制定评估方案，中职学校录入相关数据，通过第三方机构或组建专家组进行评估，最终将评估结论汇报教育部。2016年的教学诊改工作在网络采集数据的基础上，增加了复核环节，学校根据省级执行方案定期进行自主诊改，省级部门抽样复核，复核专家到现场复核，口头反馈不含结论的意见，无需得出等级性评价建议，最终形成报告递交省级部门，学校根据最终报告进行落实和整改[8]。

　　从2014年至今，国家以督导的方式，对教学工作、办学能力等方面进行评估。这一阶段的评估特点：1.第三方评估机制逐渐建立。管办评分离促进第三方评估机构成为主要评估者，学校成为评估的主要操作者，而国家及教育部门只是评估的管理者，通过第三方中立的视角，对评估对象做出客观公正地评价，而角色的变换也提升了学校评估的积极性[9]。2.变标准为要素。评估不再设定等级标准和量化要求，而是转变为考察要素，指出需要关注的教学及管理重点，降低了中职学校的评估压力。3.充分运用现代信息技术手段。信息技术平台成为数据收集的主要途径，提高了评估的科学性，减少了主观因素对评估结果的影响。

　　二、中等职业教育评估政策的实践思考

　　改革开放以来，中等职业教育的评估工作在探索和调整中前行，每一次评估标准、评估方式的改变，都要经过实践的检验。而在实际的评估工作中，评估政策的实施取得了许多成效，但仍有不足。

　　(一)中等职业教育评估政策的成效

　　1.评估方式的转变提升学校主动性

　　随着中等职业教育的评估方式从合格评估向督导性评估转变，初步形成了学校自觉发现问题自主开展建设的工作方式。传统的评估方式给定统一的评估标准，中职学校只能按照评估标准进行建设，易出现为达标而达标的情况，既影响评估的真实效果，又难以调动中职学校的积极性。随着评估方式的转变，评估从提供具体标准要求转变为提供主要考察因素；从政府自管自评转变为政府管理社会第三方评估；从评估小组给出评估结论转变为口头反馈不含结论的意见。评估方式的不断调整和改进，使得中职学校突破过去“等、靠、要”的思想禁锢，摆脱对标准和数据的依赖，独立自主地开展自我评估，充分调动了学校的自主性。学校可根据自身特点，围绕办学理念与人才培养目标，自觉内省，并逐渐内化为学校的日常工作机制，促进学校自觉进行改变和进步[10]。

　　2.第三方评估弥补传统评估的不足

　　督导评估阶段，第三方评估机构参与中等职业教育的评估工作。第三方评估独立于政府和中职学校，相对中立易公正，能够弥补传统评估的不足。首先，第三方评估机构不隶属于任何政府或组织，有独立的财政收入，因此，立场独立。第三方评估机构以评估作为工作，因此，人员专业，评估工具科学，相较于传统评估选取教育和行业专家进行短期的评估培训来说，第三方评估得出的结论更加专业和可靠。其次，第三方评估机构避免了政府自己管理自己评价的弊端[11]。以往的评估并未将管办评三方分离，政府既是管理者又是评估者，管评一体，易囿于怎样管理就怎样评估的思维，使得评估存在局限性，难以真正发现问题。而第三方评估机构以第三方的视角，全面而客观地对中等职业学校进行评估，能够为政府和中等职业学校提供科学的评估结论。

　　3.使用信息技术提高评估效率

　　在督导性评估阶段，信息技术平台成为信息收集的主要渠道，为评估工作提供更为准确的基础数据，减少人为干扰，提高了评估工作的效率。首先，信息技术平台的建立提高了中职学校的工作效率。以往的评估工作需要将考察内容形成书面文字报告，而信息技术平台的启用，减少了纸质文稿的制作过程，直接登录平台填写信息，减轻了工作压力。其次，信息技术平台的建立降低了第三方评估机构的工作难度。信息技术平台可以在线的方式进行数据信息的收集、校验、汇总和分析，为评估工作提供初步的数据处理，方便第三方评估机构后续对数据进一步的测量和分析[12]。另外，信息技术平台的建立也减轻了政府的工作压力，以往省级教育部门要收集中职学校的自评报告，再将自评报告转交评估小组，信息技术平台的使用政府部门只需要对信息的填报过程进行监督即可。

　　(二)中等职业教育评估政策的不足

　　1.量化标准过多易导致评估失真

　　在“合格——选优”评估阶段和示范引领评估阶段，中等职业学校的评估政策始终存在着量化标准过多、硬性要求过高等问题，影响着评估结果的真实性和可信度。2005年发布的国家级重点中等职业学校标准，将这一问题推到了顶峰。标准划分为A、C两档进行等级评价，标准中存在大量量化的考察指标，并且在原有基础上提高了指标的要求程度，造成部分中职学校为了满足如100%的实验开出率、计算机设备数量、学生就业率等指标而进行造假，导致课程设置混乱、购买设备闲置、学生“被就业”等现象的发生。另外，对教师队伍建设以及领导班子管理水平的评价要求中，存在硬性规定专任教师的学历水平、职称等级，“双师型”教师的占比程度、领导班子的学历水平等“唯文凭”“唯职称”的情况，专任教师门槛高，导致师资缺乏。量化或硬性标准的设定本意是为了提高学校办学水平和教学质量，但过于死板或过高的要求，不仅无法起到以评促建的作用，反而会对教学和管理产生负面影响。

　　2.评估标准僵化易造成学校趋同

　　在“合格——选优”评估阶段和示范引领评估阶段，评估标准的细化和繁杂，使得学校在依据标准建设和改进过程中趋利避害，一味模仿，按照标准搞建设，评估评选出的学校趋于同质化，削弱了自身的优势和特长。为了在评估中获得更多的教育资源，追求更好的办学标准，中职学校通过模仿评估标准或已经达标的学校来降低办学风险，由此缩小自身与评估标准之间的差距，导致了中职学校的趋同性[13]。

　　以上两个阶段的评估标准数量多、要求高，中职学校对此进行模仿时，虽然可以减少学校在建设中的不确定性，但将统一的标准作为模板，专业设置、人才培养模式等会逐渐趋同，区域经济优势、自身特色相应弱化。评估过程中的趋同性模仿，虽然可以在短期内迅速提升学校的指标水平，但这种突击行为并不一定符合学校长期的发展路线，使得中职学校在办学中陷入误区，限制了学校的发展，由此评选出来的中职学校不能真正成为学习的典范。

　　3.评估内容繁杂易影响教学工作

　　自2003年开始对中等职业学校的评估工作，基本以每年一次的频率进行，评估的具体标准也随着时代的发展不断变化，但过于繁杂的评估内容增加了教师的工作量，影响了正常的教学工作。达到标准，学校要消耗大量的人力物力，但很多东西在评估结束后并不能充分利用，大量闲置。而学校的评估工作多由普通的在岗教师完成，繁杂的评估内容加重了教师的工作任务。部分教师认为评估工作固然重要，但还应以本职工作教学为主，对评估工作持消极态度[14]；也有教师对评估任务的理解不够清晰，虽超负荷工作，但收效甚微[15]；评估工作增加了中职教师的工作量，但绩效工资制度极易产生分配工资时多劳却少得的现象，更加不利于评估工作的进行[16]。评估教学两项工作叠加，增加了教师的心理压力和工作负担，最终导致两项工作均不能较好地完成。

　　三、新时期中等职业教育评估政策展望

　　《国家职业教育改革实施方案》对中等职业教育提出了提高发展水平的总体要求。作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，新时期中等职业教育承担着更为重要的使命。但目前中等职业教育的基本办学条件达标率低，与普通高中相比整体竞争力弱，中等职业教育在许多方面都处于劣势，要坚持中等职业教育的基础地位不动摇，就要在当前形势下确保中等职业教育质量的提升，对于中等职业教育的评估来说需要继续进行改革和调整。

　　(一)正确引导评估取向，坚定类型教育观念

　　职业教育一直以来被认为与普通教育是两种等级的教育，新时期要树立职业教育是一种教育类型的观念，将这种观念体现在中等职业教育的评估方面。

　　首先，形成正确的评估取向，评估取向的确定能够指导评估工作的良好开展。减少静态考核，重视动态变化，形成动态观察、持续改进、不断发展的评估过程；重视软件评估降低硬性要求，注重综合能力的提升而不是硬件设施的豪华；强调“质”的重要，减轻“量”的比重，围绕人才培养的各项任务质量的完成，比数字占比更能体现学校的优秀；转变评优思维发挥评估特点，把达到标准变为发现问题解决问题从而促进建设[17]。

　　其次，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，重视专业建设、校企合作等方面的评估，将专业建设作为未来评估考察的重点，判断专业设置是否顺应经济发展和大众需求；专业实施是否出现偏差和问题；考察学生、社会、政府各方的满意程度[18]。除此之外，深化产教融合、校企合作相关评估项目的内涵。不能将评估停留在表面的合作形式、合作规模等，更加深入地挖掘产教融合过程中在人才培养、产教供需双向对接等方面的内容。以此提高学校深入开展校企合作的意识，促进校企双方的深度融合，推进学校特色专业与行业发展接轨。

　　(二)扭转功利浮躁风气，坚决克服“五唯”顽疾

　　2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上指出，要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。“五唯”问题体现出教育评估中功利浮躁的风气，出现这种问题的原因主要在：以往进行的评估采用的是科技评估体系，这种评估体系的指标设计本身就具有功利性；而在科研领域进行绩效考核是工业管理的一种方式，过度的竞争压力致使学术不端、材料造假的情况时有发生。在中等职业教育的评估中，则表现为以指标、数量、占比等标准考察学校教学工作，以是否有利益来作为评价工作好坏的标准；而教育事业以育人为最终目的，不应用自然科学或工业管理的方法来评估教育事业，更不应将利益作为评估的标准，这样会使得中职学校在评估中变得僵化死板。转变评估思维，加强督导监管，消除功利和浮躁，这样才能顺利克服“五唯”顽疾，才能真实全面地对中等职业教育开展评估，才能解开束缚中职学校手脚的绳索，减轻中职学校的压力，将中等职业教育真正还给中职学校，真正实现以评促建、以评促改、以评促管、评建结合的目标。

　　(三)调整人才评估要求，助推“1+X”证书制度

　　《国家职业教育改革实施方案》中提出要启动“学历证书+若干职业技能等级证书”的1+X证书制度试点工作，鼓励学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书[19]。证书制度从“双证书”走向“1+X”，中职学校的人才培养模式也会相应进行调整，随着人才培养模式的变化，对于中职的评估也要相应进行改变。首先，体现在对毕业生就业方面的评估上，“1+X”证书制度虽然不作为毕业要求，但评估也不会再停留于就业率、就业单位满意度等方面的考察，而是更加侧重于学生在专业技能上的掌握程度，甚至是专门开展对学生职业能力的测评[20]。其次，中职未来要培养具有跨专业能力和可持续发展力的学生，为此中职在教学、管理、专业建设等方面都要进行调整，评估也随之改变。另外人才培养不仅仅是中职学校的工作，同时涉及到与学校合作的企业，与专业相关的行业，评估不仅要对学校开展，还要对与之合作的企业、行业同步进行。通过评估，培养企业深度参与技术技能人才培训的意识，提升行业对用人标准的改进，促进在校生技能的提升，保证毕业生能良好就业。

　　(四)积极支持第三方评估，完善多方参与机制

　　积极支持第三方机构开展评估，形成多主体共同参与的质量评价机制，是建立健全职业教育质量评价和督导评估制度中重要的部分。管办评分离制度的推进，使得相对独立公正的第三方评估，成为中等职业教育的评估者。首先，要加强理论和实证研究，提升理论对第三方评价的指导能力，促进第三方评估在实践中的应用[21]。其次，健全相关法律法规。目前法律中关于第三方评估的内容是空白，要使第三方评估机构的法律地位得到确认，明确第三方机构的相关权责[22]。另外中职学校也要转变评估思维，以开放的观念接受第三方机构的评估，将评估作为促进自身建设和发展的一个渠道。除了第三方评价外，也应完善多方参与的评估机制，政府、企业、行业、社会等所有涉及到中等职业教育的组织和个人，都应该成为评价的主体[22]。由于各方对于中等职业教育的关注点不同，教育部门关注教育本身，企业行业注重毕业生的能力和发展，社会重视中等职业教育对社会经济文化各方面的推动作用，多方参与的评价机制能够提供不同的视角，关注不同的问题，以此促进中等职业教育的良性发展。

　　(五)增强评估工作系统性，健全评估保障制度

　　随着中等职业教育评估标准的不断出台，教育主管部门对于中等职业教育的重视程度不断提高，但随之也带来了评估工作碎片化、保障制度不健全等问题。如频频调整评估方式，缺乏系统性安排；地方政府对评估工作的积极性不高影响中职学校的建设；经费使用无具体规则，软件建设费用难以报销，硬件设备大量购买却闲置等。增强评估政策的系统性，健全评估的保障制度，首先要将评估回归到教育实践中，保证评估遵循教育实践的具体规律；以科学的方法协调好评估内容，使其既不超前也不滞后于学校工作；在整体评估体系的建设上，不能脱离实际，既保证评估内容的逐步完善又保持评估的客观性[20]。其次要发挥地方政府的作用，加强政策的传达力度，按时对地方政府的管理进行监督；加强对地方政府人员的教育和管理，从思想上摆正态度，从行动上克服惰性，促进评估政策的落实。最后要完善经费使用规则，包括各部分的经费占比，尤其是增加对于学校软件建设经费投入的规定，使得经费得到合理使用。

　　综上所述，从改革开放初期的评估探索到评估方式的不断改变，再到督导性评估的开展实施，四十多年的时间里，随着社会环境的变化和职业教育的发展，我国中等职业教育评估政策也在同步进行改进和完善，并且越来越多地考虑到科学性、人性化等需求，更加适用于当前我国中等职业教育的实际情况。纵观几次评估发展阶段，每一阶段评估政策的出台都是在原有评估基础上的改进，体现着一定的时代背景，具有一定的阶段性优势，但也仍无法避免诸如量化指标过多、评估标准僵化、评估内容繁杂等许多不足，需要当前和未来一段时间对此类问题进行弥补和解决。基于此，未来中等职业教育的评估政策要立足于我国实际国情，紧贴政策脉络和中等职业教育发展，引导评估导向促进类型教育观念的形成，在方向上确保评估工作有着正确的引领；破除“五唯”问题给评估工作带来的影响，塑造清朗公平的评估氛围；推进“1+X”证书制度在评估中的作用，不断对评估内容和要素进行调整；支持第三方评估的同时也要完善多方参与机制，实现评估工作的管办评分离；形成中等职业教育评估政策的保障体系，增强评估工作的系统性。由此推动中等职业教育的评估政策实现良性发展，并且促进其更好地为中等职业教育的发展服务。