完善中小学教师退出机制的策略分析

  随着我国义务教育的全面普及，基础教育事业的发展战略开始转向巩固提高，由此，对教育资源及其配置的关注也从教育硬件转向教育软件。教师队伍作为重要的软资源之一，也由着重弥补数量的不足转为注重对优质教师资源的开发。
    目前，政府、教师管理机构和学校等部门和机构采取多项措施来提升和保证教师素质：在教师“入口”严格把关教师学历、教师资格证书的颁发，许多地方还实施了“凡进必考”的教师招聘政策；不断加强教师教育和培训，不断更新在职教师的教学素养，尤其是在新课程改革之后各地实施了一系列国家和省级教师培训计划；严格执行教师考核制度，促进教师自主提升素质，学校也提供一些有针对性的培训机会；尝试建立教师聘任制度，推动学校和教师之间的双向选择，促进教师的自主能力提升，等等。这些措施的实行有力地促进了我国中小学教师专业素质的提升，比较突出的表现在近年来教师学历合格率的提高。2010年我国小学、初中和普通高中专任教师学历合格率分别达到99.52%、98.65%、94.81%①。但我国中小学教师的供需矛盾仍然较为突出：教师队伍中仍然有一定比例的教师学历、资格等未达标；教师学科结构性矛盾突出；教师培养培训“学非所教”问题严重；“教学不合格”教师占一定比例②。也就是说，在我国中小学教师队伍中，有一定比例的不合格教师占用着编制，更加优秀、更符合教育发展需要的教师无法充实到教师队伍中来。建立一项行之有效的教师退出机制则能帮助缓解这个问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)中明确提出：要健全教师管理制度，不仅要完善并严格实施教师准入制度，严把教师“入口”关，而且还要完善教师退出机制，形成一个良好的教师更新机制。这是我国第一次以政策文件的形式明确提出教师“退出机制”的概念，说明完善教师退出机制的重要性以及当前教师“出口”方面还存在诸多问题。
    一、中小学教师退出机制的基本内涵
    从本质上说，教师退出机制是一种优化机制，其目的是为了加强教师队伍建设，全面提升教师素质。教师退出机制的建设，包括该项政策针对的“主体”、“该谁退出”、“怎样退出”和“退出以后怎么办”等诸多方面的问题。良好的退出机制可以激励教师，促进教师在劳动力市场有序流动，让合格教师、热爱教育教学的教师留在教育岗位，让不符合教育教学要求的教师参加进一步培训和学习，让不喜欢、不适合教师教学岗位的教师退出教学岗位，交流到其他适合的岗位或其他行业就业。教师退出机制的建设是针对整个教师队伍。
    关于教师退出机制的内涵，国内学者也进行了一些讨论，其主要观点是：教师“退出”是一种强行退出，不包括或者不等于教师退休和中途退出；从退出的对象看，主要是“民转公教师”和“代课教师”为主体的不合格教师。③这些观点把教师退出范围限定为农村不合格教师，对教师个体而言，是一种强制的被动性退出。笔者认为：在我国，如果把退出机制的针对对象仅限定在农村教师范围，显然既不全面，也不公平。虽然代课教师是退出机制建设过程中必须着重考虑的群体，但他们并不是退出机制针对对象的全部。新中国成立特别是改革开放以后，为了普及九年义务教育及基础教育事业的快速发展，在教师供给不足的情况下，各地招聘了一些民办教师和代课教师。之后国家出台相关政策，一些符合条件的民办教师逐步转为正式在编教师，这些现象在我国农村比较普遍。随着我国义务教育的全面普及以及素质教育的实施，教育教学对教师素质提出了更高要求，因此如何提升教师素质，完善教师退出机制成为大家关注的热点话题之一。另一方面，近两年，随着教师培养制度的逐步完善以及学龄人口的变动，教师劳动力市场逐渐出现数量供给充足的特征，这对于选拔更优秀人员充实到教师行业非常有利。
    从人力资源管理的角度看，退出的最初含义是指离开所参与的某事或某种活动。对企业来讲，人才退出机制是企业根据业务发展的需要，在企业中持续实现人岗匹配、能力与绩效、绩效与薪酬的匹配，以定期的绩效考核结果为依据，对那些达不到岗位要求的人员依据程度的不同而采取降职、调岗、离职培训、解雇和退休等的一系列人力资源管理方式。据此，我们可以把教师退出机制理解为：以教师的考核④为依据，对达不到任职岗位要求的教师所采取的换岗、接受离职或在职培训、解除聘任合同和退休等的一系列制度安排。其中换岗是指将不符合现在岗位要求的教师调换到其他岗位，比如从教学岗位调换到行政岗位、教辅岗位、后勤岗位；从高一级教学岗位调换到低一级教学岗位，如初中教学岗位调换到小学教学岗位等。接受培训是指教师暂时退出原教学岗位，接受进一步培训，培训结束后如果教师达到岗位要求，可再继续回到原来岗位。解除聘任合同是学校或者教师人事管理单位解除与教师的聘任关系。教师退休是指教师在达到国家规定的退休年龄后正常退休。因此，教师退出机制不仅仅包括解聘、退休制度，还包括上述一系列活动的制度安排。
    从教师个体的退出意愿出发，退出可分为自愿性退出和强制性退出。上文提到的主要是基于用人单位考核的退出，对于教师个体来讲是一种强制性的措施。自愿性退出一般是指教师不满足于教师工作岗位，调离到其他行业；或者脱产学习(比如，研究生学习、留学等)，毕业后到其他行业或学校工作；或者在国家政策允许范围内，自愿选择病休、提前退休等。自愿性退出属于正常的劳动力流动，强制性退出则多是不符合目前的工作岗位要求，需要换岗、暂时或者永久性退出岗位。两者的共同点是他们都可以换岗、接受培训、解除聘任合同等，但强制性退出的实施相对复杂，也是目前教师退出机制的难点和热点。
    二、我国中小学教师的流动配置特征
    利用我国现有教师事业统计数据中的教师变动指标，即招聘新教师数、调出教师数、调入教师数和教师自然减员数⑤，笔者通过对西部某省县级水平各指标数占教师总数比例的统计，分析了我国中小学教师流动配置特征，统计中将学校分为城市、县镇和农村三类分析单位。统计分析发现(见表1)，2001-2008年小学、初中专任教师中，农村学校录用大中专 毕业生比例最高，其次是县镇和城市学校；从各类学校调入教师比例看，县镇学校调入教师比例高，其次是农村学校，最后是城市学校；从各类学校调出教师比例看，农村学校最高，其次是县镇学校，城市学校比例最低。从教师自然减员比例看，城市学校比例最高，其次是农村和县镇学校。
    分析结果表明，教师流动配置呈现出农村学校新招聘教师比例高、调出教师比例高、县镇学校调入教师比例高的特点。农村学校和县镇学校成为义务教育专任教师变动最为活跃的两点，城市学校则是教师退休前的最后就业单位⑥。从流动教师的特点来看，能够到城市学校工作的农村教师往往是那些教学业务能力较强的教师。实地调研证明，在农村学校任教的教师中的一部分是离家较近、或教学能力相对较低、或有一定教学能力但社会资源相对较弱的教师。相对于城镇教师，农村教师队伍的整体质量较弱。这样的教师流动配置特征也印证了人们在实践中总结出的经验：农村学校成为教师的实习培训基础，新教师在掌握了基本的教育教学技能之后，纷纷调入县镇或者城市学校工作，直至退休。农村学校始终是教师尤其是优质教师资源的缺乏地。大量优秀教师从农村学校流动到城市学校，也是导致城乡学校教师资源配置失衡的重要原因之一。
    据统计，2004年至2006年，全国约有10%的县连续三年未补充公办教师，一些农村学校已有五六年没有录用新教师。全国人大常委会副委员长路甬祥在作关于检查义务教育法实施情况的报告时表示，基础差、年龄大的教师占据岗位，优秀年轻教师不能顺利补充到岗位上，闭塞的流动渠道让农村教师的发展和优化遭遇障碍。⑦
    从教师退出机制中所包含的换岗、接受离职或在职培训、解除聘任合同和退休等一系列活动的实施情况来看，对“教学不合格”教师实施退出安排的最大难点是解聘和退休。从教师流动的现实来看，只看到优质教师从农村学校“退出”到城市学校，却很少看到教师被解聘；也常常看到很多虽是不合格的教师但因还未达到国家退休要求却占据着教师编制。因此，虽然教师退出机制的完善是针对所有学校的，但教师资源的配置实际表明，良好教师退出机制的建设对于农村学校尤为重要与迫切。退出机制的建立能够促进城乡师资均衡发展，通过退出与进入机制的完善，能在短时间内迅速改善农村教师队伍结构，从而使农村教师整体素质得到全面提升。
    三、我国中小学教师退出机制的特征
    (1)针对不同办学主体，教师退出机制内容应有差异
    按照学校不同办学主体，各类学校教师管理制度及其退出机制存在差异。公办学校包括教育部门办或其他部门办的学校，⑧由于公办教师属于事业编制及其所蕴含的“铁饭碗”特质，使得教师的退出权基本上完全取决于教师一方，用人单位很难单方面解除劳动关系。如果教师自愿调离教师岗位，退出相对比较容易；但如果学校一方或者教师聘任方要解聘教师，却非常困难。⑨《教师法》第三十七条规定，教师有下列情形之一的(故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的)，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。以上所列举不良行为主要是对教师师德方面的要求，而不涉及教师教学能力。从教师资格及其“入口”要求来看，通常对教师师德要求比较严格，上述情形很少发生，因此解聘比例非常少。相比较而言，代课教师的解聘却相对容易，能否继续担任代课教师基本上取决于教师的教学业绩和教学能力。
    2003年后，国家加大了对中小学教师聘用制度的改革，并提出要学校邀请社区代表以及学生家长参与到学校评价和教师考核中，对不合格教师进行解聘。但现实中，解聘案例却少而又少。比较多的情况是把教学评估中教学质量差、业务能力低的教师轮换到教辅岗位或后勤岗位。但不管是何种形式的换岗，该教师仍然占着教师编制。不能胜任教师岗位的教师占据了有限的教师编制，阻碍了学校或者教师主管部门申请新的财政编制来聘任新教师。因此，公办学校一方面缺乏优质教师，另一方面又存在教学质量差的教师占用编制、学校缺乏新增编制来聘任新教师的困境。从教师劳动力市场的角度来看，公办学校教师由于这份工作而拥有各种社会保障，一般不愿意离开或者提早离开教师岗位。有些农村学校教师虽然年龄偏大、知识结构老化，但从来没有考虑过提早离开自己的教学岗位，准备干到退休。⑩
    按照民办学校的管理模式，民办学校自主聘任教师，双方签订合同，明确各自的权利和责任。在聘任期满后，若双方同意，可续聘；被聘教师任期满后，若不同意续聘，可以拒聘；被聘教师在聘任期间可以提出辞聘；被聘教师如果没有按照合同履行职责，学校可予以解聘。相比而言，民办学校教师的强制性退出比较容易实现。
    由上可见，公办学校在教师退出机制实施上，很难有主动权，是否离开教师岗位基本上取决于教师本人。如果出现占编但不符合岗位要求的教师，学校或者主管部门也很难实施解聘。民办学校则对教师退出有一定的发言权。因此，在制定教师退出机制政策时，不仅是各级政府，学校也应该有一定的发言权。学校作为教师的直接管理者对教师的教育教学情况及其能力最为了解，在制定教师退出机制时应充分听取学校意见和建议，建立起与学校特色密切相关的教师退出机制。《规划纲要》中也明确提出：“落实和扩大学校办学自主权，……自主管理和使用人才。”同时，在制定退出政策的过程中，各类学校教师的意见也非常重要，教师管理制度的改革一定要在稳定教师队伍的基础上开展，要保证教师的权益得到保护，否则改革很难推进。因此，完善教师退出机制需要各方协商，不能只单纯考虑某一方的利益。
    (2)教师退休的强制性特征
    在一般的劳动力市场，劳动者是否退出受终生收入、闲暇偏好、健康等多种因素的影响，但教师的退休行为更多的是一种制度性安排，即教师在劳动市场中的退出是根据国家法律规定和社会保障制度规定的退出，比如法定退休年龄、劳动能力丧失等。我国教师法定的退休年龄为男性年满六十周岁，女性年满五十五周岁，(11)且在一定的工作年限范围内，规定了退休费的金额，即事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发，其中工作年限满3 5年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。(12)在这样一种制度安排下，中小学教师会在规定的退休年龄限定下最大化自己的终生收入(退休费)，一般不选择提前退休，除非丧失劳动能力。因此，在法定退休年龄之前，中小学教师自愿退休的意愿比较低。即使是中等师范学校毕业的教师工作年龄较早，比如18岁，也要工作到53岁(18+35年)之后才愿意退休。退休作为一种制度性的退出，具有一定的强制性质，但在一定程度上减少了社会成本，提高了制度运行效率。
    2006年后，我国开始实施事业单位工作人员岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。(13)虽然各地在对待退休人员的绩效工资和津贴补贴方面存在差距，但对于教师个体来讲，在职期间领取的绩效工资和津贴补贴高于退休后。因此，义务教育教师绩效工资政策的实施也使很多教师不愿意提前离开教师工作岗位。
    由此可见，强制性的退休制度使得教师在保证最大化养老金水平和闲暇收益的情况下，较为平稳地退出教师市场，即退休。这在保证保护教师权利、满足他们收益最大化的同时，却不能充分满足学生和家长对教育质量收益最大化的需求。我们必须认识到，教师退出机制的完善，不仅要保障教师的权利，也要保障学生和家长的利益。但这两者之间的平衡却很难把握。
    有人提出中小学教师要实行弹性退休制，在一定的年龄区间由教师根据自身情况自由选择退休时间。有学者认为：有些教师在到了一定年龄阶段之后，很难适应新的教育教学要求，也缺乏进一步学习培训的动力。在保证这些教师利益的基础上让他们提前退出教师岗位，可以让出更多的岗位，让更合格的教师就业，从而满足素质教育的要求。(14)这种建议既保障了教师的利益，又实现了教师队伍的优化。但到目前为止，还没有地方部门或学校真正使用这种方法，其可行性和有效性还有待进一步探讨。
    四、完善教师退出机制的路径选择和实践探索
    退出机制不是一个简单和单纯的解聘问题，它包括教师聘任、教师培训、教师考核、教师专业发展、教师解聘和退休等一系列制度。全国各地在探索教师退出机制的过程中，采取了多样化的措施。从我国目前的人事管理制度来看，教师退出机制的主要政策路径选择体现为以下几个方面：
    第一，采用灵活的非入编管理模式。为了保证优质教师资源的进入，提高教师队伍素质，一些地方改革了传统的以补充吸纳为目标的教师聘任制，采用岗位公开选拔的方式选聘新教师。比较典型的案例是合肥市尝试招聘“不入编”教师，招聘教师实行劳动合同管理，招聘人员一律不入编制，工资、保险等福利待遇按合同约定执行。这些“不入编”教师与“入编”教师享受同等待遇，国家规定的“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金均全部办理，双方签订完备的合同进行相互约束。有学者认为这是建立教师退出机制的“破冰”式改革，它试图通过这种“入口”改革，吸纳优秀人才来完善教师队伍，一旦教师不符合教学岗位要求就可依照合同进行相应的解聘。还有学者认为，要真正保持教师流动渠道的畅通，在建设退出机制的同时，还需要引入进入机制，只有退出机制与进入机制同时进行才能真正将优质教师补充到教师队伍中，并保持教师队伍的合理流动。(15)
    第二，加强在岗待岗教师培训进修制度，完善教师资格制度。在我国大力普及义务教育的政策引导下，为解决教师数量不足，大量民办教师、代课教师进入教师队伍，为我国教育事业的发展作出了突出贡献。但随着我国素质教育的实施，一部分过去被层层拔高使用的教师不能适应教育教学改革要求，形成了大量的不合格教师，这在农村地区尤为突出。对这些不合格教师我们不能全面否定，在他们当中不乏热爱教育事业、工作敬业的教师，但他们已不能完全胜任当前的教学岗位要求。对这部分教师应该采取加强培训和进修的方式，提高他们的专业素质和教学能力。必要的时候，可以采取待岗或者离岗培训、进修的方式进行学习，并保证他们待岗学习期间的工资水平。在新一轮的教师聘任中，优先聘任经过培训达到岗位要求的待聘人员。有些地区开始试行五年一周期的教师资格定期登记制度，以打破教师资格“终身制”，不断促使教师的专业学习和发展。上世纪末建立的教师资格证制度对教师队伍建设起到了十分重要的作用，推动了教师来源的多元化。但由于缺乏定期的教师资格审核制度或重新申请制度，教师一旦拿到资格证书之后，既使不再进行进一步的进修和业务提升，也能继续拥有教师资格。对教师资格证书的定期审核，可以根据新的教育教学要求来重新审核教师任职资格，以确保教师的质量。
    第三，探索系统内换岗系统外就业等多种转岗模式。换岗是目前各地普通使用的一种方式，一般是把不符合任职岗位要求的教师调换到其他岗位。一些不愿意继续担任教学工作的不合格教师在接受一定的社区工作培训，达到相应的要求之后，可以选择在教育系统外的岗位就业。有些地方在教师转岗的过程中，采取“末位淘汰制”，甚至实行教学成绩或师德一票否决制，只要违背其中之一的教师，即实行转岗、解聘等处理。这样的教师退出机制存在一些弊端：加重了教师教学负担，容易打乱教学秩序，不利于素质教育的开展，其政策价值值得进一步商榷。
    第四，完善教师退休制度。从教师个体来看，影响教师退出教师岗位的最大顾虑就是教师终生收益的最大化。教师在岗的收益或者说退出岗位的成本主要包括工资报酬、晋升机会、在职福利待遇以及职业事业感等，而教师退休后的收益主要包括退休金及相关退休福利、闲暇、家庭劳动时间的非货币收入以及其他可能收入等。在保证教师收益最大化的情况下保证教师队伍的优质，满足学生和家长对优质教育的最大需求，才能真正实现资源配置的“帕累托最优”。对于一些不合格教师，也可以采取提前退休的方式，并一定程度上保证他们的退休福利，解除他们的后顾之忧。
    第五，实行真正的教师聘任制度。目前，聘任制度实施比较难的板块是教师解聘。实际上，并不是所有人都能胜任教师职业，但由于种种原因，他们选择了教师职业。对那些没达到退休年龄的&ld quo;教学不合格”教师来讲，他们的职业成就感相对较低，晋升的可能性和机会相对也较少，保持教师工作岗位是为了保证自身经济收益最大化。这些不能胜任教师岗位的教师，不管是因为教师紧缺时期通过民办教师转正的，还是教师子女“顶职”成为教师的，虽然他们都拥有教师资格证书(资格证书门槛较低)，但面对基础教育质量的全面提升的社会需求，一方面他们不愿意退出，一方面他们却不能胜任工作。因此，如果能够保证他们退职或者提前退休后的基本收益和生活保障，那么他们的退出便成为一种可能。如此，按照劳动合同就可以对不能满足教育教学要求的教师进行解聘。同时，对退出教师采取特殊的待遇，离岗休息及待聘教职工在待聘期间，其基本工资照发，直到教师找到新就业岗位并有固定收入来源为止。有些地方还对长期工作在农村地区的教师(主要是代课教师)支付经济补偿，并提供相应的社会保险等福利。
    第六，建立良好的社会保障机制。从地方实践经验来看，建立教师退出机制最大的难点就是完善教师退出后的保障机制。只有保障机制完善，退出机制才会完善，而保障机制涉及到教育部门、社会保障部门、编制办等，需要政府各部门统筹安排。只有构建良好的社会保障制度，才能保证教师效用最大化，自愿退出教师岗位，从而不断更新教师队伍，满足教育教学改革和发展要求。只有建立了社会保障制度，才能把“单位人”变成“社会人”，疏通教师退出路径的种种障碍。而“社会人”身份的转变，是在保障教师待遇的基础上进行，必须确保教师在不从事教学岗位后的基本社会保障。
    注释：
    ①教育部：《中国教育事业统计资料》，2011年第1期(内部资料)。
    ②《国家教育督导报告2008(摘要)》，《中国教育报》2008年12月5日第2版。
    ③王昌善、唐松林：《我国中小学不合格教师退出机制建设的思考》，《教师教育研究》2005年第5期；李桂荣：《优化农村教师资源，建立积极的“退出”与“吸入”机制》，《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。
    ④对教师来讲，考核不仅仅指教学考核，也包括教师专业发展考核等。比如，教学业绩、继续教育和教师专业发展等。
    ⑤教师自然减员是指已经办理正式的离、退休手续而不在编的人员及因故死亡的教师。
    ⑥杨银付等：《义务教育教师资源配置的政策及模式创新》，见《中国教育绿皮书》，北京：教育科学出版社，2008年。
    ⑦《缺乏退出机制影响农村教师队伍建设》，《新京报》2008年12月26日。
    ⑧教育部门办是指由各级教育行政部门举办的学校；集体办是指校舍、师资、经费等主要由乡(镇)、村、街道集体单位负担(辅以财政专项补贴)的学校；民办学校是指经有关主管部门批准，公民个人、社会团体及其他社会组织等利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构；其他部门办是指企事业单位等利用国家财政性教育经费举办的学校。
    ⑨虽然在1993年《教师法》中明确规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，但由于教师属于事业编制，还没有完全实施聘任制，只是在尝试和试验阶段。
    ⑩储晖：《教师为何成了铁饭碗》，中国教育新闻网，.
    (11)关于颁发《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》，国发[1978]104号。
    (12)《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》，国人部发[2006]60号。
    (13)《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，国人部发[2006]56号。
    (14)《不要让老师再成为燃尽的蜡炬——南山两会政协委员呼吁对中小学教师实行弹性退休制》，《南方都市报》2010年2月3日。
    (15)张世辉、周鸿：《农村教师补充与退出机制的研究综述》，《教育学术月刊》2009年第10期。