我国免费师范教育政策的回顾与反思

　　我国免费师范教育政策虽几度兴废，但其在吸引优秀学生投身教育事业，提升农村中小学教育质量，促进教育均衡发展和实现教育公平等方面取得了一定成效，由此也彰显出免费师范生政策存在的必要性与重要性。在历史回顾基础上反思了当下免费师范生政策，并从明晰政策的核心价值、彰显政策的人文关怀、统筹处理好与政策核心价值相涉的其它价值的关系等维度，提出了完善政策、优化政策效益的建议。

　　免费师范生政策的出台，是关涉国家教育振兴、人才培养的宏大行为。自2007年秋季起，教育部在直属的6所师范大学实行师范生免费教育，至今历时四年，即今年是首批免费师范生毕业并走上工作岗位的时候。在此时对免费师范生政策予以回顾和理性反思，是考量当下政策践行情况，追求政策效益优化，以及完善政策的价值诉求。

　　一、我国免费师范教育的缘起和发展历程

　　(一)　1902年：免费师范教育之肇端

　　我国最早成立的师范教育机构，当属晚清邮传部尚书盛怀宣创办的南洋公学师范院，其对所有学生免收学杂费并发放津贴。而我国免费师范教育在全国的贯彻执行，始源于清末颁布的《癸卯学制》，颁布该学制时专门制定了《奏定初级师范学堂章程》和《奏定优级师范学堂章程》，规定师范生“无庸纳费”，同时指出：“初级师范学堂毕业的学生，从事教员之义务年限，由官费毕业者六年，简易科生三年;由私费毕业者，本科生三年，简易科生二年，此年限内不准私自应聘他往营谋他事。”此外，章程还规定：“初级师范毕业生，毕业后如有不肯尽教职之义务者，或因事撤销教员凭照者，当勒缴在学时所给学费，其数多少临时酌定。”由优级师范学堂毕业者，“有效力本省及全国教育职事其义务年限暂定为六年。”对不尽义务者，《章程》也有明确规定：“毕业生有不尽教育职事之义务，或因事撤销教员凭照者，当酌令缴还在学时所给学费以惩罚。”当然，在不纳费的同时也允许自费生的存在。师范教育免费，对当时国民教育、教师知识水平的提升等都是一积极举措。

　　(二)　1912-1922年：师范生免费教育“前规后随”的发展路径

　　1911年辛亥革命后建立了中华民国，教育政策也随国家政权的更替而发生变化，师范教育同样如此。即或如此，师范生免费政策却一直持续到1922年。在此期间，初级师范学堂改为师范学校，优级师范学堂改为高等师范学校。民国政府在1912年发布了《师范教育令》，该令规定“师范学校、高等师范学校学生免纳学费，并由本学校酌给校内必要费用。”“师范学校经费以省经费支给之，高等师范学校经费由国库金支给之。”在实行公费待遇的时候，也酌情酌量吸收一定自费生，但自费生人数、费额，在师范学校由省行政长官核定：在高等师范学校则由校长酌定，并呈请教育总长认可。如此一来，既有利于扩大生源，又能减轻国家负担，这在当时的条件下是一种切实可行的办法。除此之外，该令对高等师范院校毕业生事教服务期的规定也更为灵活：“本科公费生之服务期，自受毕业证书之日起，以六年为限;但经教育总长特别指定职务，及服务于边缘之地者，得减至四年。”“专修科公费生之服务期，自受毕业证书之日起，以四年为限;但经教育总长特别指定职务，及服务于边缘之地者，得减至三年。”对于本科专修科自费生则减半。同时规定，高等师范学校毕业生，在义务任教期间，经教育部许可，可升入高等师范学校或普通大学研究科深造。这些措施既有利于吸引更多学生报考各级师范学校，又鼓励师范生奋发向上，努力工作，积极到边疆和边缘地区执教，对稳定教师队伍起到了积极地促进作用。

　　(三)　1922-1932年：师范生免费政策被取消

　　随着新式学堂和各项新政的推行，学校经费的来源在没有政府足够财力支持的情况下，北洋政府于1922年11月颁布了《壬戌学制》，这部新学制的出台直接导致了“师中合并”，“高师改大”现象的发生，该现象一直持续到20世纪30年代初期。该学制主张采用“开放式师范教育”体系，即不依靠师范学校培养教师，而是通过综合大学或专门学院附设的教育学院或教育系等，对具有一定专业知识技能的学生提供教育专业训练，再对合格者授予“教师资格凭证”。这样，师范教育的独立地位逐渐丧失。因新学制将师范与农、工、商科并列，使得各省相继取消了师范生应该享受的免费待遇，结果使得中国高等师范教育中一系列有利于培养优良教师的制度和政策随之改变。新学制仿照美国“多留各地伸缩余地”的灵活形式，而未对师范毕业生任教年限做出规定，在某种程度上动摇了师资稳定性。加之高等师范教育培养目标任学校自定而缺乏全国统一性，致使该时期的师范教育逐渐失去独立地位，并缺乏专业标准。

　　(四)　1933-1949年：免费师范生教育政策的恢复与执行

　　从1922年到1932年，因政局动荡，军阀混战，经济状况低迷，教育经费紧张，学校收费日益高涨，造成师范教育质量下降，数量骤减。在有志之士的多方奔走努力下，南京国民政府在1928年举行的“第一次全国教育会议”上提出了相关提案。在1932年颁布的《中华民国教育宗旨及其实施方针》中提出：“于可能范围内使师范独立设置并尽量发展乡村师范教育”的努力方向。1932年12月17日，国民政府颁布《师范学校法》，正式恢复了师范学校独立设置的建制，重新确立了师范学校的独立地位，并规定师范学校不征收学费。1933年3月18日，教育部颁发《师范学校规程》。规定师范学校及其特别师范科、幼稚师范科，均不征收学费。1933年3月18日，教育部颁发《师范学校规程》。其中规定师范学校生一律免收学费：对不尽毕业服务义务者，除追缴费用外，如已升学者，则须勒令退学。㈣事实证明，师范独立设置和免费传统的恢复，对我国师范教育的发展，起着极大的推动作用。虽因战事和时局影响，实施效果大打折扣，但师范生免费政策还是艰难维持到了1949年。

　　(五)　1949-2000年：我国免费师范生政策的发展与再取消

　　1951年10月，政务院颁布《关于改革学制的决定》后，教育部于次年制定了《中等师范学校暂行规程(草案)》和《关于高等师范学校的规定(草案)》，通过“院系调整”将原综合大学中的师范学院(教育学院)分出重组为新的师范院校，并制定《师范学校暂行规程》，该规程规定师范学校学生一律享受人民助学金，同时规定师范学校毕业生，至少在教育行业服务三年。《关于高等师范学校的规定》还要求人民政府教育部门分配高等师范学校毕业生的工作。此后，人民助学金制虽经历多次改革，但师范“全部学生享受人民助学金”的原则并未改变。

　　1978年改革开放后，伴随经济体制改革，教育体制也发生了一系列深刻变化。1986年7月，国务院批转了《国家教委、财政部关于改革普通高等学校人民助学金制度的报告》，将人民助学金制改为奖学金制和贷款制。此后，师范生开始享受“专业奖学金”。

　　20世纪90年代中期以来，随着经济快速发展，国家因加大各产业投资额度而导致高等教育投入捉襟见肘，但高等教育又是国家发展不可或缺的部分。在受教育者既应是高等教育的重要受益者，也应是高等教育成本重要补偿者价值取向影响下，国家在高等教育投人上采取了成本分摊方式。所以，教育部在1996年12月颁发《高等学校收费管理暂行规定》，确立了“根据年生均教育培养成本的一定比例”收取学费的原则，但规定师范生依旧“免缴学费”。1997年高校扩招后，大多数师范院校开始征收部分学费。2000年6月5日，教育部、国家计委和财政部联合下发了《关于2000年高等学校招生收费工作的若干意见的通知》，指示对享受专业奖学金的高校学生亦可收取学费。自此，师范生与非师范生开始并轨收费，师范教育的免费待遇最终取消。免费待遇的取消，使我国师范教育在与工科和理科的强势竞争下逐渐丧失优秀生源：许多优秀贫困生出于经济或其他原因而失去接受高等教育的机会：就业服务年限限制伴随师范生收费制的取消，也使我国偏贫地区原本不稳定的师资被进一步弱化。

　　(六)　2007年：免费师范教育政策的再回归

　　在治国方针由“非均衡发展”向“均衡发展”，由注重“效率”向注重“公平”的转变过程中，为缩小城乡差距，协调区域发展，实现共同富裕，积极推进和谐社会的创建，中央政府采取了各种有力措施，比以往任何时候更关注教育的发展。具体表现为：既大力提倡尊师重教，也积极促进教育公平，推动优势教育公共资源向中西部、边疆、以及少数民族地区倾斜。因此，国家教委、财政部、人事部、编办等单位联合制定了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，该办法决定从2007年秋季开始，在北京师范大学等6所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。该办法规定，免费师范生在入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育10年以上，到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教2年。对不履行协议者，除追缴全部学费和生活补助外，还须收缴百分之五十违约金。

　　通过对百余年来我国免费师范生教育政策的回顾研究，发现免费师范生教育政策虽几度兴废，但其在吸引优秀学生投身教育事业，提升农村中小学教育质量，促进教育均衡发展和实现教育公平等方面取得了一定的成效，由此也彰显出免费师范生政策存在的必要性与重要性。

　　二、我国免费师范生教育政策反思

　　(一)　明晰政策的核心价值

　　“在政策研究中，价值是一个不可回避的重要领域。价值问题本质上是一个选择性的问题。”这说明一项政策，可能会涉及到多种价值，南此要求政策制定者整合不同的价值取向，继而确立政策的核心价值。免费师范生政策，同样面临价值选择与整合的问题。有研究针对《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》(试行)前言提及的师范生免费政策，“就是要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业：就是要培养大批优秀的教师;就是要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”，以及“凡享受免费师范生教育政策的学生，须至少签订2年支援西部农村贫困地区教育”相关条款指出：免费师范生政策的首要问题是“目的失真”。的确，表述形态的多元，意味着该项政策存在价值选择与整合的问题，也即核心价值不明。而作为一项由一系列价值原则及理论依据构成的教育政策，若核心价值不清，定位不明，势必影响政策的执行效度与力度。由此需要追问，免费师范生政策的核心价值，究竟是“培养造就优秀中小学教师和教育家，鼓励优秀人才长期从教”?还是“要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业”?若是前者，自然有助于解决国家人才培养和创新人才缺乏的问题。若是后者，就值得商榷。因为教师受尊重否，社会尊师与否，教师和教育事业能在多大程度上被社会所尊重，不是政策说了算的，而是取决于教师的职业道德、教师在社会上发挥的作用，以及教师和教育事业所产生的社会影响。就此判断，免费师范生政策的核心价值似乎并不明确。当下这一看似兼具两项或多项目的和功能的政策。“却可能因为所要面对的对象不同、完成的任务不尽相同，培养的目标与方式也不同，而最终导致政策目标失真，政策内容迷失重心，而在具体操作上陷入迷惘境界”。故，政策的制定和问题的解决应避免没有重点的全面撒网，忽视其针对性、计划性，致使常年致力于解决某问题，该问题却长年没有得到解决的尴尬局面。

　　(二)　彰显政策的人文关怀

　　作为一项政策，其公共性要求其既要充分考虑政策本身的践行力度。还应整合不同利益群体的价值取向，籍此优化政策效益。有研究以《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》(试行)的具体内容为标准，以问卷方式对免费师范生对教育事业认同度、去农村或返回生源地中小学任教态度、以及对“2+8”政策条款认同度的调查数据显示，免费师范生中“一直不愿意做教师”的比例占28.78%，累计比率为50.24%的学生倾向于“不愿意去农村或返回生源地中小学任教”，对2+8政策条款的认同度也相对较低。但何以又有那么多人选择接受师范教育呢?“免费”可能是主要原因。倘若学生选择接受免费师范教育的最初动机和最大动力，不是对教师职业与教育事业的情感共鸣和内在的价值认同，而是将其作为缓解读书和经济压力的权宜之计，那么，免费师范生政策拟“培养大批优秀教师。提倡教育家办学，鼓励更多优秀青年终身做教育工作者”的价值取向，最终可能成为水中月。镜中花，并直接影响政策执行效能。所以，免费师范生政策如何在降低政策代价、实现教育资源的合理配置、提高管理效能和教育实践主体积极性的同时，还应考虑如何保障这部分群体个人的才能与机会、努力与报偿相统一的问题。唯有这样，才能内在地提升免费师范生对教育事业深度的情感共鸣和内在的价值认同，方能保障教育事业对师范生的“吸引力”。

　　(三)　统筹处理好与政策核心价值相涉的其它价值的关系

　　作为价值选择的结果，教育政策需关照政策活动主体相互作用时所形成的关系。这是教育政策价值确定的基础与客观依据。免费师范生政策在明确核心价值的基础上。须处理好与核心价值相涉的其它价值的关系。

　　1.部属院校与非部属师范院校的职能分配关系

　　教育部目前指定的北京师范大学、华东师范大学、华中师范大学、东北师范大学、陕西师范大学和西南大学六所直属师范院校，从劳动力市场划分的角度看，其无一不具有主要劳动力市场的特点，而大多免费师范生生源，又来自次要劳动力市场。撇开部分确实热爱教育事业、境界较高愿为人师者，在缺乏内在的情感和价值认同，单因免费而选择师范教育的学生，毕业后能否服务于一线教育，能否成为优秀教师和未来的教育家，是需要当下政策仔细推敲的重要议题。即从提升免费师范生对政策的价值与情感认同度的视角，考虑政策执行的有效性与长效性问题，这也是实现政策核心价值的重要依托。

　　除六所部属院校，免费师范生政策还应充分衡量部属院校与非部属院校在师源质量、教育教学条件、教育教学资源等方面的“差序格局”，基各取所长之念扩大政策辐射范围，最大限度保证为我国教育事业提供最优师源。就现实来看，部属院校普遍地处省会城市，具生活物质、信息提供、资源配置等优势，能为学生提供较为丰富的信息、教育资源与师资力量。非部属院校，尤其地方师范院校相对偏僻，不具备部属院校既有优势，但地方师范院校数量多、分布广，能够为广大农村地区教师教育提供更广泛便利的培养进修条件。传统的中等师范学校的区域分布、教育思想、教学内容、方法和手段;学科、专业和课程设置;专业思想教育，师德教育和职业技能训练中的合理成分，值得借鉴。所以，免费师范生教育政策须明确二者职能关系，再以分工合作、合理配置资源等方式，在优势资源互补的基础上，共同为培养优秀教师、为培养教育家创造条件。

　　2.师源提供、稳定教师队伍与教师继续教育的关系

　　“教育政策在调整社会关系与进行利益分配方面具有不同于一般公共政策的特征。由于教育价值是通过人(即教育政策的利益主体)的发展而体现出来的，是才能与机会、努力与报偿相统一的过程”。免费师范生政策亦然，虽然其可能从师源提供的维度解决我国一线教师培养的问题，但这距“优秀教师和教育家”的养成还太过遥远。因为一名师范生能否成为优秀教师、能否成长为教育家，都不以其是否选读师范专业、抑或成为免费师范生为标准，而是以其是否真正热爱教育事业、发自内心地喜欢教师这个职业，对孩子充满爱心并长期、辛勤耕耘于教学一线等为标准。如是观之，免费师范生政策只提供了使师范生将来成为优秀教师或教育家的可能。而如何使免费师范生基于对教育事业内在的价值认同和情感共鸣，甘愿成为一名优秀教师和教育家，并积极自主投身教育事业，也应是免费师范生政策应兼顾的问题。由此，需要免费师范生政策考虑并妥善解决“师源提供、稳定教师队伍与加强教师继续教育”三者的关系。“师资输入一稳定教师队伍一提高教师素质”三者具“全环节”效应，缺一不可，任一环节的疏忽与遗漏都将导致教育质量下滑，影响教育事业的整体发展。

　　三、结语

　　中国教育真正发展的症结随“三农”、城乡体制改革，即城乡一体化要求而显得极为迫切。事实证明：“长期制约我国社会发展的一个重要因素是贫困地区教育发展滞后，而严重影响教育发展的关键又在师资问题，其不仅数量上严重缺编;质量上也达标率低下”。迄今为止，我国贫困地区师资来源渠道主要有：由民办或代课教师充任：动员并分配师范毕业生。前者达标率低下显而易见，比例逐年增加的后者也普遍存在动员难、分配难、跳槽多、扎根更难的问题而难见成效。另外，前者因全面推行农村教师聘任制，依法实施教师资格制度，逐步取消代课教师而使偏贫农村教师面临青黄不接的窘境。后者则因师范生收费、取消统一分配和委托定向培养等政策的出台等，使我同偏贫地区农村师资出现“分不来，留不住”的严重问题。许多人把去乡镇当教师作为苦差事，千方百计利用各种关系返城，导致人才不愿来和留不住的恶性循环，也使我国原本少人问津的农村教师一职出现雪上加霜的萧条景象，继而影响到国家教育乃至社会的整体发展。我国农村，尤其西部偏贫农村的师资问题，确也是影响我国教育质量和社会发展的要因。所以，免费师范生政策倘能在明确并践行核心价值的基础上，寻求中国广袤农村，尤其偏贫地区农村教师问题的解决之策，是值得提倡的。