论人民调解协议司法确认机制完善

摘　要：

关键词：

     人民调解是除了诉讼程序外运用最为广泛并深受欢迎的一种纠纷解决方式，但是人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对法治资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。因此，赋予人民调解协议以法律效力就显得至关重要。对人民调解协议予以司法确认是其中的重要做法之一，全国人大颁布的《人民调解法》及最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称意见）对之进行肯定和认可。本文拟通过人民调解协议司法确认的相关概念入手、对司法确认程序等进行总结和反思，以期推动这一创新工作机制的进一步完善。
　　一、人民调解协议司法确认的含义
　　按照《若干意见》第二十条、第二十五条的规定，司法确认是指指对于涉及到的民事权利义务的纠纷，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。对其含义的理解应包括以下几方面的内容：（一）司法确认的主体是有管辖权的人民法院，对调解协议没有管辖权的人民法院不能作出司法确认决定。（二）司法确认的客体是具有民事合同性质的人民调解协议，不具有民事合同内容的协议不在司法确认的范围之内。（三）司法确认应依申请作出，未经当事人申请，人民法院不得强行作出司法确认，调解机构亦不能自行申请司法确认。（四）人民法院依法对调解协议进行审查，审查的内容既包括程序性审查，也包括实质性审查。
　　
　　二、司法确认机制的不足
　　作为一项新兴的司法制度，法律的规定往往过于笼统，如《人民调解法》仅在第三十三条对司法确认作了原则性的规定，其在申请、审查、文书制作以及监督救济等方面仍有诸多探讨空间。
　　（一）审查确认的对象不明确
　　依通常理解，司法确认一般是采取“全部确认”或“全部不予确认”的方式，也就是说，调解协议的内容只有全部有效，法院才能予以确认，若协议内容是部分有效、部分无效的，则不予确认。这种做法不免有些机械。一方面，人民调解协议往往存在不可执行或不能确认的内容，若因协议书中的部分瑕疵而对其他有效部分也一并予以否定，则显得有矫枉过正之嫌。另一方面，人民调解员在调解过程中所采用许多风俗习惯、道德礼仪、乡规民约等规范在现行法律中没有规定，或与现行法律相冲突，一旦被法院通过诉前司法确认程序确认，就意味着诉前司法确认程序将乡规民约上升到法律层面，这是与现行法律相悖的。
　　（二） 调解协议司法确认的范围不明确
　　对于人民调解协议的司法确认范围，《人民调解法》并没有作出明确规定，《若干意见》第二十四条也只规定七种不予确认的情形，但对具体哪些民事纠纷可以进行司法确认并未明确。
　　（三）申请主体的局限性
　　根据《若干意见》第二十二条规定，对调解协议进行司法确认的申请应由双方事人共同作出，即任何一方拒绝或不同意申请都将使司法确认无法进行，调解协议也自然无法获得法律上的执行力。然而在实践中，如果有一方当事人反悔，不愿履行协议，其自然不会申请确认调解协议的效力，这也将使调解协议变为一纸空文，这显然有悖于司法确认制度构建的初衷。
　　（四）司法确认文书的形式不明确、名称不统一
　　我国的民事司法文书一般包括判决、裁定、决定、命令四种，对于确认调解协议应采用哪种法律文书，在司法实践中没有统一做法。在《若干意见》出台前有“调解书”和“裁定书”两种形式，其中相当一部分是采用调解书的形式，将经审查确认的协议内容在调解书上重述一遍，以赋予其法律效力。《若干意见》出台后，根据第二十五条的规定，一般认为应采用决定书的形式，但在具体名称上并未统一。
　　（五）司法确认审查过程有重复劳动之嫌
　　在人民调解协议的司法确认程序中，为避免当事人对恶意串通的虚假调解案件申请司法确认，法官往往不能仅仅根据书面材料审查，而且还要进行实质审查。如此程序走下来，相当于将案件再重新审理一遍，司法确认程序高效、便捷的优势也就不复存在。
　　（六）司法确认的监督救济程序缺失
　　经司法确认生效后的调解协议，可能出现因调解不慎或审查不严导致错误确认的情况，对错误的司法确认予以纠正就显得十分必要，但是在《人民调解法》和《若干意见》中对此都未有涉及。
　　三、人民调解协议司法确认机制的完善
　　为了应对前文所述的种种司法确认制度的困境，笔者认为针对上述问题应从以下几个方面加以完善。
　　（一）明确审查确认的对象
　　在司法审查确认过程中，对合法有效的人民调解协议应及时予以确认；对违反《若干意见》第二十四条规定的，应确认无效；对部分有效、部分无效的人民调解协议，应区分以下情况处理：其一，调解协议中有关双方核心争议内容有效的，应予以确认，其他非主要部分不予确认；其二，调解协议中有关双方核心争议内容无效的，对调解协议整体不予确认；其三，对无民事权利义务关系内容或无法执行的，无论是否是双方真实意思表示均不予确认；其四对作为调解依据的乡约民俗、风俗习惯、伦理道德等不作确认。
　　（二）进一步明确司法确认的范围
　　目前，我国人民调解涵盖的范围较广，但并非所有的人民调解组织调解的纠纷都可以进行司法确认。由于纠纷类型的多种多样以及各种新类型矛盾的出现，正面的概况不可能穷尽所有的纠纷类型，因此有必要从反面对不宜进行司法确认的纠纷予以明确。除《若干意见》确规定不予确认的情形外，还有以下几类纠纷不适宜进行司法确认：一是人民调解组织化解的信访矛盾；二是案情复杂、涉案金额较大的民商事纠纷；三是涉及社会公共利益、社会影响较大群体性纠纷。
　　（三 ）适当扩大申请主体的范围
　　应当规定任何一方当事人均可申请司法确认，同时还应参考民事诉讼法的相关规定，允许一方当事人的权利义务继承人向法院提出司法确认申请。
　　（四）统一司法确认文书的形式和名称
　　首先要明确司法确认文书的形式，根据《若干意见》的规定，将决定书作为司法确认唯一法定文书形式；其次统一司法确认决定书的名称，有人提出“调解协议司法确 认决定书”、“司法确认决定书”、“人民调解协议确认决定书”等多方称谓，笔者认为“调解协议司法确认决定书”对司法确认的内容予以全面的概况。
　　（五）提高调解工作的水平
　　一方面，调解员要严格把关，特别是对几类容易发生虚假调解的纠纷，专门制定“危险”案件类型表，对此类案件予以特别审查；二是提高人民调解协议的制作水平，做到内容合法合理、协议书语言准确规范、协议条款可以执行，避免将风俗习惯、乡约民俗直接作为调解依据写入调解书。
　　（六）建立司法确认的监督和救济程序
　　对于生效后的调解协议，如果出现了审理不严导致错误确认的情况可以参照审判监督程序予以救济。实践中，江苏省高院出台的《关于调解协议司法确认程序若干问题的意见（试行）》第二十七条规定：对本院已经发生法律效力的确认决定，发现确有错误需要撤销的，由院长提交审判委员会讨论后，裁定撤销原确认决定书，重新作出不予确认决定书。
　　

　　作者简介：桂华乔（1984。1—）男，安徽滁州，法学硕士，研究方向：诉讼法、行政法，上海市虹口区人民法院助理审判员。
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