娄底市“城中村”改造的困境与出路

摘　要：当前，娄底市 “城中村”现象已经影响到娄底整个城市的发展，解决“城中村”问题刺不容缓。笔者认为在推进“城中村”改遣的过程中，应当坚持和谐发展，科学编制改造规划；坚持政府主导，构建利益均衡机制；坚持依法征收，解决土地产权变换；完善相关体制的建设。

关键词：城中村；改造；困境；出路
“城中村”是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物〔1〕。通常所说的“城中村”是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划人城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍和行政管理体制上仍保留着农村模式的村落。“城中村”的存在，日益成为城市现代化发展的软肋，成为诸多城市发展所要破解的难题〔2〕。笔者不惮冒昧，试就娄底市“城中村”改造提出一些粗浅的建议。
　　一、娄底市“城中村”的现状考察
　　2010年，娄底中心城区建成区面积达到41平方公里，常住人口35万以上。在中心城区城市主要路网已覆盖区域，经过初步调查，当前急需改造的“城中村”达28个，它们分属17个居委会，涉及到娄星区和市经济开发区的7个办事处。该28个城中村总占地面积约1554578．69平方米（合2332．23亩），总建筑面积469677．12平方米，涉及总户数约1594户，共6209人（不含暂住人口、流动人口）。这些“城中村”主要存在以下问题：
　　1.居住环境脏乱。水电管线杂乱无章，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，垃圾成灾，卫生死角多；大多数房屋密集度高、采风通风条件差，加之人口稠密，使居住的空间显得更加拥挤脏乱。
　　2.用地管理混乱。“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，尽管法律法规禁止集体土地的转让，但是这样优越的区位条件和征地补偿的回报预期使得私自承包、租赁、转让的现象屡禁不止。从而使得居住用地、工业用地、商业用地、农用地相互交织；独家独户的传统家庭模式建筑既造成了土地资源的严重浪费。
　　3.建筑布局杂乱。由于无法获取规划部门的审批，相当多的建筑物干脆不审批，乱搭乱建现象比较严重，或者直接在原设计基础上加建，建筑结构和质量差，空间布局凌乱，建筑楼房紧密，高低参差不齐，有的“城中村”建筑密度高达70％。
4.安全隐患严重。基础设施严重滞后，公共配套设施缺乏，“城中村”内街巷狭窄弯曲，大多数道路不能满足消防、急救、环卫等车辆的通行；有的地方甚至没有道路通达，往来靠阡陌小径；消防通道严重不足或堵塞，留下许多安全隐患。
　　5.人口构成复杂。由于租金低廉、管理松懈，城中村容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和宗教信仰十分复杂的人员，可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的策源地。
　　二、娄底市“城中村”改造的困境
　　从长远看，改造“城中村”是利国利民的一件大好事，但是在实践操作中仍存在着巨大的阻力和障碍。
　　（一）城乡二元结构成为“城中村”改造的体制障碍
　　“城中村”问题深层次的制度原因是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。〔3〕城乡二元体制成为了“城中村”改造中体制上的拦路虎。
　　（二）传统的思想观念使得城中村改造失去动力
　　由于“城中村”村民长期生活在相对封闭的村落文化环境中，满足和沉溺于那种“日出而作、日落而息”的农耕文化。特别是一些村民依恋故土、怕变求安的思想和对改造后生活出路问题的诸多忧虑，使村民害怕变化、安于现状，存在着对改造的恐惧、抵制和对抗情绪，这种传统的思想成为“城中村”改造工作的巨大障碍。
　　（三）城中村改造的资金严重匮乏
　　虽然娄底从1999年“撤地建市”以来，经过十多年的发展，经济总体实力已经明显增强。但“城中村”改造涉及土地的征收、房屋的拆迁、基础设施的修建等多方面的问题，需要大量的资金支持，这仅靠政府的力量是远远不够的，因此需要积极引入开发商的资金，由于城中村改造需要大量的安置费用，资金问题得不到解决。
　　三、娄底市“城中村”改造的几点建议
　　“城中村”改造是一个系统工程，需要权衡各种经济利益，投入资金数额巨大。笔者认为在推进“城中村”改造的过程中，应做好以下几方面的工作。
　　（一）坚持和谐发展，科学编制改造规划
　　“城中村”改造，要有全局意识和超前眼光，要从改善人居环境、提升城市品位的高度去统筹规划，而不应把改造当成一个修修补补的工程对待。改造规划和方案设计要从娄底的实际情况出发，体现“区域性中心城市”的发展定位，按照城市一体化的要求，融入建设园林城市、卫生城市和文明城市的发展理念，以达到改造的目的。必须因地制宜，遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则，坚持整合土地资源、提高土地资源利用效率的原则进行改造。每一处城中村改造都应制订土地的详控规划，明确还建用地、产业用地、开发用地和基础设施用地的数量和布局〔4〕。要妥善处理好“改造”和“安置”的关系。
　　（二）构建利益均衡机制
　　政府应多举措调动多元化市场主体参与“城中村”改造的积极性，构建利益均衡机制。一是通过加大宣传力度鼓励参与。二是通过制定优惠政策吸引参与。三是加大扶持力度激发参与。努力扶持龙头企业项目以带动片区改造，大力激发房地产商参与开发的热情。四是积极引导联合参与。鼓动娄底本土企业进行联合、或者通过城建投资公司与民营企业联合参与，以规避单独参与的资金不足、回报周期长的风险。
     （三）坚持依法征收，解决土地产权问题
    《宪法》的第十条、《土地管理法》的第八条都规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山，属于农民集体所有。这从根本上确立了我国的土地二元所有制，而要使集体土地变为国有土地，唯一的法律途径便是“以补偿为特征的土地征收”〔5〕。可见，“农民转居民应是农民的集体土地被全部征收的法律后果，而绝不是集体土地被征收的原因。”〔6〕
     因此，先将“城中村”村民的户口全部转为非农业户口， 然后一次性将集体土地转为国有土地，核发国有土地使用权证，从而单方面把改造问题简单化；而应坚持依法征收土地，按政策足额补偿，并按2010年6月26日（国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》做好征地中农民住房拆迁补偿安置工作。
     （四）完善相关体制的建设
    农民失去了土地，并没有立刻就转变为真正意义上的市民；由于素质、能力和长期农耕文化的影响等因素，使得他们在选择新的生存方式时，甚至会对城市文明产生某种恐惧。因此，有必要通过完善相关体制的建设促使他们早日市民化。
    通过完善社会保障机制，把他们纳入到社会保障体系中来，消除他们的后顾之忧。通过完善就业培训机制，提高他们的素质和市场竞争力。通过完善社区管理机制，按城市社区的规范和要求进行统一管理；同时还要配套建设相应的文化教育设施，使他们接受城市文化的熏陶，逐渐从心理上市民化。   
注释：
[1]李立勋：《广州市城中村形成及改造机制研究》。中山大学博士论文（2001）
[2]俞保先：《城中村整治：思路、规律和经验》，《奥运和管理》2007第l期。
[3]张金望、谭婷：《城中村问题分析》，《株洲工学院学报》，2005第9期。
[4]见《中华人民共和国宪法》第l0条，《中华人民共和国土地管理法》第2条，第43条、第44条。
[5]崔艺：《城中村改造的法律本质》，《现当代经济探讨》2009年第l0期。