转变现行义务教育均衡发展方式的具体要求

均衡发展作为我国义务教育发展改革的路径选择，其理想目标的实现必然需要适宜的发展方式。从当前来看，尽管我国政府在推进义务教育均衡发展方面积极采取各项措施，区域间、学校间的发展差距逐渐缩小，但办学条件的基本均衡并未根本改变办学水平的不均衡，现有义务教育均衡发展方式越来越不适应现实需求和目标要求。因此，要更好更快地实现义务教育均衡发展目标，就必须转变现行义务教育均衡发展方式。

一、义务教育均衡发展方式的现实审视

(一）现实与理想的反差

20世纪末以来，伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越多，人们对教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应，一种新的教育理念一教育均衡发展思想日益成为人们关注的焦点和关系国家战略的重大问题。2005年5月，教育部颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把推进义务教育均衡发展提上了重要议事日程，明确要求各地把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子的健康成长上来。2006年6月，全国人大常委会新修订的《义务教育法》规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”这是我国首次以法律的形式提出“促进义务教育均衡发展”思想。《教育规划纲要》则将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，要求建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展。由此可见，促进义务教育均衡发展，已成为党和国家确立的我国在新的历史时期教育发展的战略方针，充分体现了党和国家对促进义务教育均衡发展的高度重视。在国家政策法规的指导下，地方各级政府及教育管理部门根据本区域的实际，出台了一系列义务教育均衡发展政策及配套措施，探索适合本地区实际情况的义务教育均衡发展模式。

从国家设定的义务教育均衡发展第一个阶段性目标，即2012年实现区域内义务教育初步均衡来看，理想的目标与现实的结果还存在较大反差。《我国义务教育均衡发展改革研究》课题组2011年通过对湖北、重庆、四川、江西、山东等省市调研发现，由于现实投入和既有教育资源存量的差异以及各个主体的自我发展能力不同，教育质量和办学水平仍然参差不齐，高质量、多元化的义务教育供给不足，择校现象仍较普遍。特别是在经济发展水平较高、义务教育经费保障有力的北京市、广东省等经济发达地区和其他地区中心城市，择校现象更为明显和突出。中国教育科学研究院教育督导评估研究中心2010年发布的义务教育均衡发展报告显示，就师资状况而言，城乡差距仍然较大，县域内小学高于规定学历教师比例的城乡差距最高达35.51%，初中城乡差距最高达47.52%c；小学中高级职称教师比例的城乡差距最高达44.22%，初中城乡差距最高达53.17%；小学骨干教师比例的城乡差距最高达20.89%，初中城乡差距最高达24.64%。⑴在大力推进义务教育均衡发展的今天，为什么还广泛存在着与均衡发展主旨相背离的行为？是义务教育均衡发展的价值诉求存在偏差，还是我们的教育政策本身就存在问题，抑或是我们推进义务教育均衡发展的方法、手段的科学性和可行性值得商榷？我们必须对这一系列问题进行深人反思，对义务教育均衡发展方式给予全面审视。

(二）义务教育均衡发展方式的反思

在经济理论中，人们从不同的视角将经济发展方式划分为不同的类型。按照生产要素投入的数量与质量关系，经济发展方式划分为外延式发展和内涵式发展，外延式发展强调依靠数量增长、规模扩大、空间拓展等方式来扩大再生产和实现经济增长的方式，内涵式发展主要依靠技术进步、劳动力素质提高、制度创新等途径来扩大再生产和实现经济增长的方式；按照经济增长和发展的原动力，经济发展方式划分为内源性发展和外源性发展，内源性发展主要依靠发展对象自身资源利用和内部生长能力培养而探索适合自身发展道路的经济增长方式，外源性发展主要依靠对外在模式的效仿和外部力量介人而实现经济增长的方式。20世纪80年代以来，国家根据我国经济发展水平和自然资源、劳动力等特点，借鉴其他国家发展模式，采取了粗放型外延式的发展方式，实现了我国经济社会的快速发展。但随着经济社会发展的内外环境变化，发展中的不平衡、不协调、不可持续等问题逐渐凸显。中国共产党第十八次全国代表大会报告明确指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择；要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。

尽管教育不同于经济，但对新时期我国经济发展方式转变的理解与认识无疑为分析义务教育均衡发展方式转变提供了一个较好的思路。长期以来，我国义务教育发展主要依赖于政策及制度等手段的外在引导和规范，依赖于教育资源的大量投入。这种发展方式在义务教育低水平发展阶段，特别是在教育经费投入不足、区域及学校间办学条件差距普遍较大的情况下较为有效，它能在较短时间内改善办学条件，实现义务教育的跨越式发展。但随着经济社会的发展、人民生活水平和受教育水平的提高以及价值取向的多元化，人们对高质量和多元化教育的需求愈来愈强烈，对义务教育发展也提出了更高的要求。过去那种更多依靠政策引导和资源投入，而不注重每一微观办学主体的自身实际情况，不注重培育他们自我发展能力的发展方式在进一步推进义务教育均衡发展的进程中将举步维艰，对于2020年实现区域内义务教育发展基本均衡乃至最终实现教育公平、满足不同受教育者选择适宜自身发展的优质教育需求的理想与愿景几乎是不可能的。因此，要更好更快地推进义务教育均衡发展，整体提高教育质量和办学水平，最终实现教育公平，就必须尽快转变义务教育均衡发展方式。

教育发展方式是处于教育发展目标和教育实践结果之间的中间环节，一定的教育发展方式既适应于特定的教育发展目标，又会产生相应的教育发展结果。事实上，我国不少学者已认识到当前义务教育均衡发展方式转变的必要性和紧迫性，从多视角进行了分析和思考，提出了“优质均衡”、“高位均衡”、内涵均衡”等概念，以推动义务教育均衡向纵深发展。因此，要根本改变义务教育发展不均衡状况，解决优质和多元教育供给不足问题，就必须从以资源配置为中心、依赖政府力量驱动、强调同质发展的均衡发展方式，向以质量提升为中心、依赖学校自我发展驱动、注重多元发展的均衡发展方式转变。

二、义务教育均衡发展方式转变的内在机理

教育发展方式是推动教育发展的各要素投入结构及其相互联系、相互作用的方式，要实现义务教育均衡发展方式的有效转变，首先必须准确把握发展方式转变所依靠的要素构成及其优化组合的基本原理。

(一）义务教育均衡发展方式转变的要素条件

任何事物都是由一定要素所构成的。所谓要素，就是事物必须具有的实质或本质的组成部分，是构成事物的必要因素。从现有的研究资料看，不少学者也试图通过一定的方式和途径寻找到义务教育均衡发展的要素构成。如有学者通过对学校发展水平督导评估的解析，概括出了区域学校教育均衡发展的八个基本要素，包括校舍建设、教育经费投入、生源质量、学校位置、办学方向、师资队伍、学校管理、公众评价等。[2]但人们往往通过对义务教育发展不均衡的现状来分析概括影响义务教育均衡发展的因素，而不是从义务教育均衡发展的本质属性和内在要求人手分析其构成要素，其分析方法具有较强的主观性和经验性，要素划分较为冗杂，缺乏内在说服力。

教育是一个复杂的社会现象，是由多因素构成的一个整体系统。在教育学中，不少学者认为教育者、受教育者、教育内容、教育手段等是教育活动的基本要素。在此基础上，借鉴已有关于义务教育均衡发展影响因素的研究以及现代经济增长和发展的自然资源、资本、劳动、技术、管理五要素论，我们可将义务教育均衡发展的构成要素确定为资本、劳动、内容、手段、管理等。其中，、资本”是指投入到教育活动中的教育经费与物质资源，、劳动”是指投入到教育活动的劳动力数量及劳动质量，、内容”是指教育者传授给受教育者的思想、知识、技能等的概括，、手段”是指教育者将教育内容作用受教育者所借助的物质手段和精神手段的总称，、管理”是指调节、控制教育活动的制度规范和管理行为。之所以将义务教育均衡发展的构成要素确定为资本、劳动、内容、手段、管理，主要基于以下几方面的考虑。一是教育本质上是一种不直接创造物质财富的社会实践活动，其活动的有效开展和机构的正常维系需要足够的社会资金与物质投入，义务教育均衡发展也不例外。从历史和现实来看，社会资源的非均衡投入很大程度上导致了办学条件的地区差别和校际差别，进而导致发展水平的不均衡。二是教育是一种现实的社会实践活动，需要相当数量和适宜比例的劳动力参与，这就是教师和学生。而作为具有主体能动性的人，教师和学生的内在素质和参与劳动的方式、态度又对劳动过程和劳动结果有着重要影响。因此，劳动力数量和劳动质量对义务教育均衡发展起着关键作用，特别是随着义务教育发展从外延均衡到内涵均衡、从注重外在要素投入到依赖主体自我发展能力的转变过程中，这一要素的作用将更为明显。三是教育是知识传递和思想交流的活动，知识经验、思想观点、能力习惯和方法技能等既是教师与学生内在联系的纽带，也是师生认识的对象和劳动作用的内容，其外化和物化形式则是课程和教材。事实上，教育作为知识传递和思想交流活动这一本质属性就决定了教育内容是义务教育均衡发展的一个重要要素，它在很大程度上决定了学生的全面发展水平，进而影响到教育质量和学校办学水平。四是教师要将教育内容有效地作用于学生，就必须借助于一定的物资设备和方式方法，这就是教育手段。教育手段的运用状况影响着教育工作各个环节的质量与效率，对同一教育对象和教育内容，不同的教育手段会产生不同的效果。五是教育是一种由专职人员和专门机构承担的有系统、有组织的社会活动，而整个组织结构的有机构成和良性运行需要借助高素质的管理人员、科学的管理制度以及规范的管理机构才能实现，这就是教育管理。正因为我们过去教育管理制度设计的偏差才导致城乡间、学校间发展差距的拉大，不同学校内部管理制度的差异以及管理人员素质与能力的不同导致在办学条件相当的情况下彼此办学水平存在差距。

(二）义务教育均衡发展方式转变的要素优化原理

要素条件分析仅是从静态的角度对发展方式转变的依赖要素进行分析，而义务教育均衡发展方式的有效转变不仅需要科学把握其所依赖的要素，更应注重采用什么方法对这些要素加以优化。“从要素分析的理论视角看，手段和途径就是指单一要素的数量增加、质量提升、使用效率提高，以及不同要素组合方式和配置方式的变化。教育发展方式转变的深层机理是教育发展所依靠的要素结构的优化，单一要素的优化，以及要素组合方式的变化。”

有效转变义务教育均衡发展方式，首先需要单一要素的优化。单一要素优化是指某一要素的数量增加、质量提升和使用效率提高。数量增加主要包括现实增量和历史存量两个方面，质量提升是指要素的属性或特征改变能最大限度地满足教育活动有效开展的明确的或潜在的需要，使用效率提高主要强调人尽其才、物尽其用，不存在闲置和浪费。由于不同要素具有不同的属性或特征，它们在教育活动中的地位及作用形式也存在差异，因此，在优化每一要素时，应使用不同的手段和方法，根据其属性特征及作用形式确定优化的侧重点。如对于教育经费，侧重其数量的增加；对于教师，侧重其质量的提升；对于教育设施及设备，侧重其使用效率的提高。

在每一要素的优化过程中，应反对绝对平衡论，将所有要素一视同仁，无差别对待。尽管每一要素都是义务教育均衡发展的必要组成部分，但不同要素在整个教育发展中所占的地位和所发挥的作用是不一样的，并且这种地位和作用在社会发展不同的历史时期和义务教育发展的不同阶段都发生着变化。因此，我们对每一要素的优化应有所侧重、分清缓急。如在义务教育均衡发展初期，增加教育经费和改善办学条件是要素优化的重点；在教育经费和办学条件得到基本保障之后，要素优化的重点则应是提升教师素质，创新管理制度，提高教育资源存量的使用效率，激发每一办学主体的自我发展能力。

单一要素的优化不是义务教育均衡发展方式转变的全部，还必须注重要素间的优化组合。教育活动中的各个要素并非彼此绝对独立、截然分离，而是相互依存和相互作用。。世界上的事物不但同它周围的事物互相联系、互相作用，而且其内部的各要素也总是处于互相联系、互相制约、互相作用之中，从而构成统一的有机整体。”[4]通过对我国义务教育发展历程考察不难发现，虽然国家每一时期都会为解决义务教育发展中的重大问题而对某一要素加以重视和优化，但问题仍层出不穷，一些重大问题未能根本解决。究其缘由，主要是因为我们在解决问题的手段和措施上未能统筹安排，多采用单一要素优化法，致使改革的效果不佳、发展失衡。如为缓解经费不足和改善办学条件，我国加大了义务教育经费和物质资源投入的力度，但由于资源配置机制和监管制度不完善，现实中存在着较为严重的资源闲置和浪费现象，有限教育资源未能发挥最大效用；为克服“应试教育”弊端，国家实施了基础教育课程改革，但由于主体观念和评价制度未能根本改变，当前仍然是以“应试教育”为中心的教学模式，现实结果与改革目标相距甚远。由此可见，“教育发展的理想结果不是各个发展要素的简单相加，而是不同要素优化组合后所发生的‘化学反应’，所产生的‘乘数效应’和‘裂变效应’”。

三、义务教育均衡发展方式转变的具体要求

通过要素优化的理论分析，我们获得了一个义务教育均衡发展方式转变的理论框架和改革思路。但义务教育均衡发展方式的转变不仅是一个理论问题，更是一个实践问题，要实现从以资源配置为中心、依赖政府力量驱动、强调同质发展的均衡发展方式转变为以质量提升为中心、依赖学校自我发展驱动、注重多元发展的均衡发展方式，就必须从以下几个方面入手。

(一)调整资源配置结构，提高资源利用率

教育活动是一种社会实践活动，教育活动的非物质生产性决定了教育改革与发展对社会资本的依赖，充足的教育经费是保证教育活动正常开展的必要前提。从当前来看，虽然义务教育经费投入得到了快速增长，办学条件得到了较大改善，但由于原有物质条件基础薄弱，存量较为有限，现实状况与义务教育均衡发展方式转变所需经费之间还有较大缺口。因此，适度增加教育经费投入是实现义务教育均衡发展方式有效转变的前提。

对投入到义务教育中的经费，我们应统筹安排，合理配置，提高资源利用率。一是要重点保障教师工资和各项福利待遇，落实《义务教育法》中关于“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”以及“民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴”的要求，使义务教育既能够吸引人才，又能够留住人才。二是要确保学校标准化建设及危房改造所需资金，优先加强农村学校和薄弱学校的校舍及活动场所改建、扩建，实现城乡学校硬件资源达到国家规定最低标准，并逐年提高。三是结合义务教育均衡发展方式转变要求，逐渐转移经费投入重点，加大对设备的完善与更新、教师进修学习、课程开发、网络教育平台建设、贫困群体的资助与救助、交通条件的改善等方面的投入力度。四是建立教育资源管理职能部门，健全管理机制，完善管理制度，定期对教育资源使用情况进行监督检查，以实现教育资源的充分利用和优化组合。五是统筹安排，盘活资产存量，特别是对在布局调整中被撤并学校的资产在国家政策许可范围内，通过变卖、置换、租赁等途径进行处理，所得资金全部用于保留学校或新建学校的建设及公用经费使用，保证调整后的资产不流失。

(二)优化师生比例，提高教育劳动质量

教师和学生作为教育活动中人的要素，是教育活动的主体，其数量和质量状况对提高教育劳动质量起着决定性作用。在数量方面，需要保障充足的教师从事教育活动，但对教师数量的现实需求总量又与学生数量有着紧密的联系，二者呈正相关。综观世界各国，每个国家都会根据本国的实际情况设定相应师生比标准，以此配备中小学教师。按照中央编办、教育部、财政部2001年颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》以及2009年相关部门下发的《关于进一步落实<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>有关问题的通知》精神，省级机构编制部门应结合本地实际，加强统筹协调，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整和使用本地区中小学教职工编制，完善中小学教职工编制动态管理机制。但从所调研数据看，各省调整后的标准变化不大，并且存在着城市和农村师生比倒挂的不合理现象。特别是随着农村学龄人口减少和进城务工农民子女进城求学数量增加，农村学校规模将进一步缩小。在此背景下，如果继续按照国家及各省市师生比标准配备教师，将导致大量农村学校教师，特别是学时较少的音体美等专任教师配备不足。事实上，学生人数的减少并不一定是教师数量的相应减少，当前世界上许多国家和地区，包括美国、英国、日本、澳大利亚、中国香港等为改善传统班级授课制存在的缺陷和不足，都在进行着小班化改革，以保障偏远山区、农村地区和薄弱学校教育活动的有效开展，整体提高教育质量，实现教育过程公平，促进学生全面发展和个性化发展。因此，一方面应加强教师的考核与选拔，吸纳更多的优秀人才充实教师队伍，整体适度提高师生比；另一方面应根据不同区域乃至不同学校的学生数量动态调整师生比，逐渐推广小班化教学模式。

在强调师生数量关系的同时，我们更应重视教师和学生的身心素质及劳动行为，因为这是提高教育质量的关键。一方面要加强教师修养，规范教师的教育教学行为，提高教师劳动能力，激发教师的工作积极性。从当前义务教育师资队伍现状来看，改革重点应在于优化区域师资队伍，加强教师在职进修和培训，而尤为重要的是对农村教师的培养和培训。另一方面，应坚决贯彻执行“就近人学”原则，均衡学校间的生源状况，杜绝因择校产生的生源状况不均衡进而导致学校办学水平不均衡的行为。同时，每所学校和每个教师都应根据每个学生已有基础及个性特长因材施教，完善评价方式，激发学生学习的主动性和积极性，提高学生自我学习的能力和学习效果。

(三）完善课程体系，提升地方课程和校本课程开发与运用能力

作为义务教育均衡发展的一个重要要素，教育内容的外化和物化形式则是课程和教材。就整体而言，我国现行的课程计划、课程结构、课程模式及配套教材基本上是一个以应试教育为中心、以基础知识为本位的课程体系，对国家课程、地方课程和校本课程的性质及相互关系整体把握不够，地方课程和校本课程开发不足，课程计划未能得到全面执行；就个体而言，由于各地区、各学校的办学理念、办学条件、师资构成等存在差异，在国家课程计划执行和地方课程、校本课程开发及实践方面也有所不同。均衡发展不是同一发展，政府在督促各地区、各学校按照教育部发布的《关于印发义务教育语文等学科课程标准(2011年版)的通知》精神开足开好课程，严格执行国家课程计划的同时，应进一步提高他们的课程选择、课程开发和课程应用的能力，积极鼓励他们在借鉴其他地区和学校课程改革的成功经验的基础上，根据师资、生源、硬件设施、地方文化等实际情况开发出体现自身特色和优势、具有较强操作性和实效性的地方课程和校本课程，并动态调整课程体系和课程结构。

各地区、各学校在加强显性课程开发和应用的同时，应注重隐性课程资源的建设与利用。所谓隐性课程，是指那些难以预期的、伴随正规教学内容随机出现的、对学生起潜移默化作用的教学内容。[6]隐性课程是一切校园文化要素的统称，具有价值导向功能、行为规范功能和情感陶冶功能，蕴含着显性课程所不能替代的重要作用，因而受到越来越多研究者的关注和课程开发者的重视。由于隐性课程涉及物质环境、制度环境、文化环境等，因此，各学校应在标准化建设的基础上，根据各自的实际情况，树立不同的办学理念，修建体现校园文化特色的设施，优化学校建筑设施、自然环境、班级教室等物质环境，开展丰富多彩的校园文化活动，形成平等、民主、和谐的制度文化和人际关系环境。

(四）改革教学手段，灵活运用各种教学方法

教学手段主要涉及物质手段和教学方法。就物质手段而言，由于其配置及运用状况影响着各学校教育活动的质量与效率，因此，政府应保障并均衡配置各学校开展基本教学活动所需的各种设施设备。特别是随着电视教学、多媒体教学、计算机模拟教学、网络教学等现代教学手段的出现并不断推广，政府首先应积极鼓励和要求教师对现代教学手段的应用，加强对教师和学生尤其是落后地区、农村学校师生运用现代教育技术的培训，提高他们运用现代教学手段的能力；同时应大力支持各学校不断更新教学设施和设备，保障各学校因课程改革和教学方法创新所需的物质设备及经费投入，加强网络教学平台、网络资源平台和网络交流平台等应用平台建设，以实现区域内教育资源整体结构最佳化和整体效益最大化。

就教学方法而言，虽然各地区和学校都在不断探索和实践新的教学方法，如目标教学法、情景教学法、案例教学法、愉快教学法等，但人们在改进传统教学方法的同时，又往往只注重无实质内容的“热闹”和形式上的“好看”，忽略了每一教学方法的适用条件和适用对象。教师应结合教学对象、教学内容、教学情境、教学设施以及自身实际情况选择相应的教学方法。均衡发展不是同质发展，教师尤其应根据不同的教育群体和学生个体已有知识基础、非智力因素和个性特长，确定教学内容的难度和广度，选择不同的教学进度安排，提出不同的教学目标和教学要求，最大限度地调动每一位学生的积极性，促进个体充分全面发展。

(五）建立健全学校内部治理制度，提升学校自我管理能力

由于教育活动的基本组织是学校，因此，在改革教育管理体制、给学校放权的同时，应重点加强学校管理改革。在学校管理方面，我国进行了一些大胆改革，提出了校本管理、人本管理、绩效管理等管理思想，实施了校长负责制，这在一定程度上促进了我国学校管理的科学化。但在现实中，传统的管理思想还未完全改变，不少学校自我管理能力不足，监督机制和激励机制还不完善。因此，我们一是要提高管理者的领导能力和个人魅力，使其能够对学校发展目标合理定位，能够对学校管理科学决策。但管理者管理学校需要的不仅仅是权力，更重要的是思想、理念和人格魅力。二是要完善决策程序，实现民主决策和管理。“校长负责制”并不是“校长一个人说了算”，教职员工和学生既是学校的主人，在一定意义上也是学校的管理者，因此，学校管理者要想方设法引导他们积极主动地参与学校决策与管理。《教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”只有全体师生参与、利益诉求全面表达并得以实现的发展决策及管理制度才会得到师生的认同，才会在教育教学活动中得以贯彻执行。三是要建立健全管理制度，提高制度的执行力。学校管理制度是学校全体人员日常工作的基本规范，是实现学校管理制度化、规范化和科学化的重要保障。在进一步推进学校管理制度建设、形成完善的制度体系(包括校长负责制、教职工代表大会制度、监督反馈制度、校务公开制度等）的同时，要加大制度的执行力度，使所制定的管理制度能落实到位。当然，在制度的执行过程中，不应将制度仅仅作为约束人、限制人、惩罚人的工具，而应作为规范教育教学活动、提高教学质量和办学水平的重要手段，特别是在当前学校推行人事制度和绩效工资制度改革的背景下，一定要建立起激励型的学校内部分配制度和竞争型的学校内部人事制度，激发教师的工作积极性。

义务教育均衡发展方式转变是一个系统工程，涉及资本、劳动、内容、手段、管理等五大要素，我们必须准确把握各要素的相互关系及优化方法，力争更好更快地推进我国义务教育均衡发展。

作者：姚永强，范先佐