高校权力运行制约机制：模式、评价的相关综述

 党的十八大报告指出：健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权、管事、管人，保障人民的知情权、参与权、监督权，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，按照法定权限和程序行使权力，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。报告中关于权力运行的规定对于规范国家机关、事业单位的权力运行具有十分重要的指导意义。现有的高校内部权力运行制约模式也正是这其中几个关键词——制约与协调、权限与程序、问责与纠错、公开与规范、保障人民权益的体现。但近年来，一些高校出现的权力运行失范，甚至权力腐败等现象已经引起社会的广泛关注，这也在相当程度上表明我国高校内部权力运行的制约机制存在薄弱环节甚至漏洞。本项目团队通过实地调研、现场访谈、网络问卷等多种方式获取一手资料，力图更为全面地把握我国高校权力运行制约的现状；根据对相关规章制度及其实践的梳理，归纳总结出现有权力制约模式；并尝试从继续完善权力运行制约相关规章与规范的角度提出对健全机制的对策建议。
    一、高校权力运行制约机制的模式
    通过对《中国共产党章程》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校章程制订暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》等法律法规，以及各高等学校根据上述法律法规制订的基于本校实际的实施办法与细则等与高等学校权力运行制约相关的规章制度，可以归纳总结出我国高等学校目前的权力运行制约机制主要有分权制约模式、制度制约模式与权利制约模式。
    1.分权制约模式。权力制约权力，是指不同权力体系之间或同一权力体系内部。不同权力之间的制约。作为一种制约范式，它之所以能够有效地约束权力，在于其①制约主体活动的独立性；②制约对象活动的公开性；③制约关系的对等性；④制约手段的强制性[1]。大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会[2]，高等学校作为一个典型的利益相关者组织，其利益相关者主要是分别享有政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的党组织系统、行政系统、学术系统、社群系统，四种权力之间相互制约与协调，体现着不同权力之间的分权制约。我国高等学校实行“党委领导下的校长负责制”的领导体制，在党委统一领导下，各权力主体之间实行决策权、执行权、监督权的适当分离与相对独立，三种权力之间相互制约与协调，体现着同一权力体系内部的分权制约。
    《中国共产党章程》第10、16条，《中国共产党党内监督条例(暂行)》第12、13条，《关于党内政治生活的若干准则》第2条等党的规章都明确指出，“集体领导是党的领导的最高原则之一”。在高校，党委内部实行“委员会制”，其组织原则是“集体领导，分工负责”，决策机制是“集体讨论，民主集中，个别酝酿，做出决定”，其目的是发挥集体智慧，降低决策风险。这种委员会制的内部权力制约是基于分工负责的分权制约，党委的各委员之间是一种平等的关系，党委书记与党委委员之间也不是上下级的关系，这是同一权力体系内部的分权制约机制，主要体现的是制约主体活动的独立性与制约关系的对等性。而从外部制约来讲，《中国共产党章程》第10条又明确指出“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作……党的下级组织要向上级组织请示和报告工作”，高校党委是在高校党的代表大会选举的基础上由上级党委任命的，因此它要对高校的党员代表大会和上级党委负责。接受党员代表大会的监督与上级党委的领导。
    《中华人民共和国高等教育法》第30、41条规定。校长是学校的法定代表人，是学校行政管理工作的最高负责人，全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作，并对上述工作享有决定权。“党委领导下的校长负责制”中的校长负责制是一种“首长制”，其实现方式是校长主持校长办公会议。在充分听取与会人员意见后做出最后决定，其组织原则是“校长领导，全面负责”，其决策机制是“集体讨论，校长决定”，其目的是在广开言路的同时提高行政效率。这种首长制内部。校长与其他行政负责人是上下级关系，后者接受校长的统一领导，对校长负责，因此对首长制的权力制约主要来自其外部的分权制约。在政治、行政、学术、民主的权力体系中，校长及校行政作为行政权力主体，对政治权力主体负责，接受学术权力与民主权力主体的监督；在决策、执行、监督的权力体系中，校长及校行政作为执行权力的主体，对决策权主体负责，并接受监督权主体的监督。在这样一个权力制约框架下，对政治权力或决策权主体负责主要体现的是制约手段的强制性；接受学术权力与民主监督或监督权主体的监督主要体现的是制约对象活动的公开性。
    2.制度制约模式。制度制约是指以事先设定的权力运行规则来规范和约束权力的运行。和权力制约相比，其关注的对象从制约主体转向制约手段，这种手段主要表现为基本的制度与制度执行的相关程序，我们将其称之为规章与规范。规章与规范的存在既是为了保证权力运行的畅通，也是为了保证权力运行的规范，在提高权力运行效率的同时又对权力运行构成直接的、刚性的约束。
    规章可以理解为被直接执行的规则，这里的规章更准确地说是组织规章，常常表现为组织章程，它一般从宏观上系统地规定了组织的性质、宗旨、任务、组织原则、成员及其权利与义务、机构及职权、活动及纪律等内容，如《中国共产党章程》、《高等学校章程》、《学术委员会章程》、《学校教职工代表大会规定》等。规范可以理解为对直接执行的规则的替代或补充，它在规则的遵守情况难以监督的地方能增强规则执行的力度，为规则的执行补足资源，或为强化规则的执行力度降低成本。规范生效的必要条件是“团体的产出能被有效地衡量”，它的一个重要特点是能够被内部化[3]。规范一般从比较具体的层面规定了组织的工作方式、工作程序、人员构成与任免等内容，如《中国共产党 普通高等学校基层组织工作条例》、《校长办公会议事规则》、《学术委员会工作制度》、《教职工代表大会实施细则》等。
    《中华人民共和国教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构按照章程自主管理。”《中华人民共和国高等教育法》第28条详细规定了高等学校章程应包括的10项基本内容；《高等学校章程制订暂行办法》进一步明确了高等学校章程的起草、审议、修订及核准、备案等事项，指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。作为对高等学校章程制订的指导意见，《办法》更加详细地规定了高等学校章程应予以明确的许多程序性规范，主要涉及：①党委领导下的校长负责制的实施规则，党委集体领导的议事规则、决策程序；②校长独立负责行使职权的制度规范，校长办公会的组成、职责、议事规则；③学校教学、研究、招生、人事等事项的基本准则、决策程序与监督机制；④学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、校友会、理事会或董事会等机构的地位与作用、宗旨、组成、议事规则与监督机制。
    以某学校的《学术委员会章程》和《学术委员会工作条例》为例，后者除了将章程中的总则(性质、目的、原则)、组成与机构、职责、委员会资格与产生、委员的权利与义务做了进一步细化之外，还增加了工作程序、议事规则、会议制度等用以规范学术委员会工作的补充性、解释性条款。如①属评定性质的工作，学术委员会的决定即为最后决定；②属审议性质的工作，有关部门在听取学术委员会的审议意见后，有关方面在决策前应向学术委员会通报；③属咨询性质的工作，有关方面应尽可能地听取学术委员会的建议。
    3.权利制约模式。以权利制约权力是指公民依据宪法和相关法律所赋予其管理国家事务和社会事务的权利对权力主体行使权力的过程施加影响、实施监督，以形成对权力运行的约束。由于个体力量的单薄，单一的权利主体很难对强大的公权力形成直接、有效的约束与监督，因此他们常常采用一定的组织形式来保障和维护其合法权益。对于高等学校而言，普通教师、学生是最常见的权利主体，教职工代表大会和学生代表大会则是他们所采用的基本组织形式。
    《中华人民共和国教育法》第30、32、33条规定：“教师享有法律规定的权利……国家保护教师的合法权益。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第7条规定“教师通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”《中华人民共和国高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”为保障教职工参与学校民主管理和监督的权利，完善现代学校制度，促进学校依法治校，教育部依据教育法、教师法、工会法等法律，制定颁布了《学校教职工代表大会规定》，规定了教职工代表大会主要享有的审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权。各省、市教育行政部门又制定了本行政区域内高等学校教职工代表大会的工作规程、工作程序、暂行规定、工作基本标准等相关规定；各级各类学校也根据教育部与所在地区的相关规章制定了本校的教职工代表大会实施办法。
    以某学校的《教职工代表大会实施细则》为例，细则规定了教代会行使以下职权：①听取和讨论校长的工作报告，对学校的办学指导思想、发展规划、财务工作、师资建设等与学校发展相关的重大问题提出意见和建议；②讨论通过有关教师聘任、奖惩、分配等与教职工权益相关的规章制度；③评议、监督学校各级领导干部；④审议教职工代表提案；⑤监督学校规章的决策和落实，并提出整改意见和建议。
    二、高校权力制约模式运行的回顾与评价
    以上主要是从政策和制度文本中总结归纳的我国高等学校权力运行的制约模式，但这些规章制度是否实现了所预期的结果，是否能够满足目标群体的需要，乃至规章制度本身是否适当等，都是值得我们探求的问题。对这些问题的回答，必须建立在对现实进行考察的基础上。项目组对全国30余个省、市(自治区)的64所高校通过实地调研与访谈(接近半数)、问卷等方式，获取了较多的与权力运行制约相关的信息与材料。在此基础上，我们借用回顾性过程评价的手段，在一定程度上参考政策标准中常用的效率、效益、充分性、回应性、公平标准、适当性等标准[4]，考察并评价这些模式的实践。回顾性过程评价是指在政策执行一段时间之后对其进行监测和评价，常常集中在政策和计划执行过程中的困难和瓶颈问题。从政策过程定位的角度，它属于形成性评价；从政策行为控制的角度，它属于间接控制类型，即不允许对输入变量和过程变量进行直接的控制，因此它更多地依赖于执行计划活动开始后进行回顾性的描述[5]。
    1.分权制约运行的回顾与评价。高等学校实行党委领导下的校长负责制，作为党和国家确定的高等学校内部领导体制，“党委领导”与“校长负责”是相辅相成、辩证统一的有机整体。二者在指导思想上是一致的，都是以党的基本路线和教育方针指导治校办学行为；在目标任务上是一致的，都是围绕培养社会主义合格建设者和可靠接班人这一终极目标开展工作；在决策部署上是一致的，在学校改革发展的重大事项上，党委抓决策，行政抓落实，各负其责、各司其职，共同做好工作[6]。如前所述，党委领导不是党委书记领导。党委领导下的校长负责制也不是党委书记领导下的校长负责制，党委书记和校长都是在党委的统一领导下开展各自的工作，彼此之间是平等的同志关系。因此，从制度设计的角度而言，党委领导下的校长负责制作为一种权力运行机制，既能体现权力的相互制约，又能实现权力的相互协调，党委书记与校长之间是相互制约又相互协调的关系，理论上在高等学校内部并不存在“两个一把手”的问题。
    关于党委。通过调研与访谈发现，由于集体权力是由每一个成员的个体权力所组成，每个人享有同样的权力，这容易造成决策的集体困境。即使实行民主集中制的决策原则，也需要有一个能汇聚和总结全体成员意见的角色，即党委书记，书记的角色使得抽象的集体权力变得更容易操作。因而导致 在实际中是党委决策还是党委书记决策往往很难区分。如某本科院校一位校领导说：“校党委讨论表决时，大家对党委书记的意图心知肚明，基本都是按党委书记的意图作表决，集体讨论决策的结果往往体现的是党委书记的意图。”这种情况在被调研的多所学校都有不同程度的反映。作为党内监督机构的纪检部门，因为在党委的领导之下，无法对党委形成有效的监督，极个别学校的纪检部门甚至迷失了自己的使命。因此，在一部分学校往往党委书记决策就取代党委决策，集体领导、讨论决定的决策机制没有起到防止个人专断的作用。
    关于校长。对于属校长决策的行政事务是由校长决策、校长负责，对他的制约主要来自外部。无论是从决策、执行、监督的角度，还是从政治、行政、学术、民主的角度来看，校长自身作为党委成员并参与决策，又作为行政首长组织执行，决策与执行难以分开，实际上成了“自己对自己负责”。调研发现，在多数学校，党委会、校长办公会的成员基本是一致的，仅仅是主持人不一样，如某地方高校8位校级领导就是8位党委常委。部分学校的校长兼任学术委员会主任，学术委员会大多数委员都是各院系的院长，而学术委员会和教代会的相当一部分成员往往同时兼任行政职务。如毕宪顺教授通过对山东省部分高校进行调研发现，学术人员担任行政职务的比例达到36％[7]。权力主体之间的“兼职现象”使得决策、执行、监督难以分开，高校内部的“决策—执行—监督”机制被置换成了“议行合一”的行政化与泛行政化的权力运行机制。
    调研还发现，在很多学校党委(常委会)几乎囊括了学校所有“人、财、物”的配置与决策权，成了学校的实际管理者。校长作为学校的法人代表，可能需要对并非自己决策的行政事务负责。享有决策权的人不具有法人资格，具有法人资格的人未享有相应的决策权，因而出现权责不对等的局面。也有少数学校，党委对校长不管不问，校长负责处理学校几乎所有事务，出现校长权力过大，甚至基本没有约束的局面，无论是上述两种情况的哪一种，与其相伴的往往是行政权力对学术权力的挤压，出现以政代学、学术行政化等问题。如某高校的校长通过控制科研项目经费、人才引进、院系调整等学术资源的配置与决策权，做了学术委员会的事，导致校长无法承担真正属于自己的治校责任，问责机制难以形成。很多学校的学术委员会仅仅作为审议机构，未能全面享有评定、审议、咨询的职权，没有应有的学术决策权力，因此难以形成对行政的有效制约与监督。权力主体角色及其行权过程的交叉与错位导致权力运行的交叉与错位，给分权制约设置了重重障碍。
    2.制度制约运行的回顾与评价。笔者从政策评价的适当性标准肯定上述与高校权力运行制约相关的规章制度的出发点，即规范与约束权力的运行，但如果从政策的效益标准与回应性标准来看，这些规章制度的政策效益与回应性尚有不足。效益标准是指政策实现预期目标的程度，政策只有在被很好地执行与落实的前提下，才能很好地实现预期目标；回应性即政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度，即政策能不能对可能从政策中获益的某个群体的实际需要做出回应，它是对效益标准的进一步细化。与权力运行制约机制制度化运行相对的是其非制度化运行，非制度化运行有两种表现：一是与制度化相对，即权力在实际运行中没有按照既定的规章制度与程序规范运行，从而造成权力运行偏移制度设计的目标；二是就制度缺位而言，即权力的运行没有既定的规章制度与程序规范作依据。效益与回应性不足，都是非制度化运行的表现。效益不足往往是政策落实与执行的问题，回应性不足除了落实与执行之外，也有可能是因为制度设计本身的非周延等问题。如有学者在分析高校权力异化运行的现象之后，认为其主要原因在于“制度设计的非周延性”，是一元化政治领导决策体制中的两元化实现方式造成的[8]。
    就目前而言，权力的非程序化运行是突出问题。如某些高校虽然对党委的职责范围已经有了明确规定，但对党委会的召开程序却未明确，致使“会议召集权”成了党委书记最大的权力；有的学校，学术委员会审议后的学术事务上报到校行政后，校行政随意改变，改变后又不再通报学术委员会，使得学术委员会的审议流于形式。另一方面，现有的权力运行制约相关的规章制度主要体现的是对行使决策权与执行权，或政治权力与行政权力的主体内部及他们相互之间的制约，对于监督权或学术权力与民主权力主体如何对前两者形成有效的制约的体现却并不充分，从而导致后面两者缺乏行使学术决策权、民主监督权的有效渠道与途径。
    政策设计的非周延性或回应性不足，以及政策落实与执行的效益不足，无疑是导致权力制约机制低效或失效运行的重要原因，制度不能被有效落实是程序与规范的问题，而制度本身的缺位则是更具前提性与基础性的问题。笔者在2011－2012年对全国30余个省、市(自治区)的64所高校与权力运行制约相关的规章制度建设完备情况进行了抽样统计，统计结果如图1和图2所示。
    
    图1　64所高校与权力运行制约相关规章制度建制情况统计
    
    图2 64所高校与权力运行制约相关规章制度缺位情况统计
    对这一统计结果进行简单的分析，并结合实地的调研与考察，可以得出一些认识：①建制完备程度较高的是信息公开制度、议事规则等，很大部分要归因于教育行政主管部门的政策推动与强力推行，因此它们往往呈现出较高的同构性；②建制完备程度较低的是大学章程、自由裁量权实施办法等，而这两者分别是规章与规范中都分别处于相当重要的地位；③总体上看，八项规章制度的建制完备情况不容乐观，并在较大程度上直接导致了权力运行的非制度化。其中可能的原因是相关规章制度的法律依据、审批程序、认定主体等不甚明确；各高校之间互相观望、互相借鉴，如大学章程的制定；大学章程作为上位规章的缺位使得各项内部规则缺乏充足的合法性依据与统一的制度框架；等等。以上两项简单的统计表明，继续完善与制定、修订大学章程等各项与权力运行制约相关的规章与规范，明确高校内部各项规则的法律依据与执行、监督程序，明确高校内部各权力主体的权责范围、相互关系，从而约束 和规范高校内部权力的运行仍然是当前和今后一段时间内需要重点关注和解决的问题，这也是制度制约权力模式的基础和核心。
    3.权利制约运行的回顾与评价。在探讨政策的回应性时已经提到现有的规章制度对监督权或民主权力主体的需求回应不足，换言之，即对教师的诉求回应不足，对其他诸如学生、校友、理事会或董事会的回应则更少。教师主要是通过教职工代表大会的组织形式来行使其民主管理与民主监督的权利，保障其合法权益与利益。然而，教职工代表大会的工作原则是在学校党委的领导下开展工作，教职工代表大会的执行机构——工会，也直接受党委的领导；另一方面，高校校长与校行政不是由教代会产生，他们都不需要对教代会负责。前文已述，教职工代表大会行使审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权等四项主要职权。在实际中，部分学校的教职工代表大会对学校发展规划等重大问题的讨论很少参与，对学校领导的监督与评议也缺乏透明、高效的渠道，使得教代会主要行使了四项职权中的讨论通过与教师利益直接相关的住房、福利等政策的审议通过权。部分学校教代会的提案工作也是在一年一度的会议上对经过筛选的提案作集中答复，并不是适时处理与应对，使提案工作流于形式。
    学生作为高等学校重要的利益相关者，高等教育直接的服务对象，理应对学校的教学与管理工作，尤其是涉及他们切身利益的事务，有一定的发言权。然而，目前《教育法》与《高等教育法》等法律都没有明确的关于学生参与学校管理的条款，只有《普通高等学校学生管理规定》中提到“鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参与学校的民主管理”。但对于参与管理的范围、方式、条件等都未涉及，教育行政主管部门也未出台“学校学生代表大会规定”之类的制度来明确学生代表大会的性质、作用、地位，等等。因此，鉴于合法性依据不足，加之知情权得不到保障，学生参与对高校的民主管理来制约行政权还有很长的路要走。关于理事会或董事会，目前虽然有一些学校已经建立了自己的董事会，但这些董事会实质上都是一种咨询性、荣誉性机构，仅仅对学校的办学提供咨询、建议或指导，并不参与实际的决策，对实际的决策与执行也没有硬性的约束。与学生代表大会一样，由于合法性依据不足，在实行党委领导下的校长负责制的高校很难再有董事会参与决策或管理的空间。但是董事会制度的引入是社会力量参与影响大学决策的开始，对学校内部的决策权力或行政权力将起到“社会权利制约权力”的作用。
    三、对完善高等学校权力运行制约机制的对策建议
    以上对我国高等学校现有的权力运行制约机制进行了梳理与评价，发现权力主体之间的角色错位与交叉，大学章程等规章制度的缺位或低效，利益相关者参与民主管理与监督的合法性依据与途径不足等仍然是比较突出的问题。由于这些问题的存在，在高校内部也很难形成权力规范运行、阳光运行的权力运行文化。因此，笔者认为可以从以下4个方面对完善高等学校内部权力运行制约机制作一些探讨。
    1.建立差异决策、优势互补的权力制约格局。合理分权是实现权力互相制约与约束的前提，也是形成良好运转的权力制约格局的基础，同时，分权治理或共同治理也是大学治理发展的普遍趋势。在坚持党的政治领导、思想领导、组织领导的前提下，党委应主要发挥大学治理权，并保留对学校重大决策的批准权。实现大学校长的“选任分离”，由专门的校长遴选委员会或教授委员会或教职工代表大会等校长遴选机构根据一定的程序遴选校长，报由政府任命，并保障作为学校法人代表的校长应当享有的各项权力，同时遴选机构保有对大学校长的提请解聘权。赋予学术委员会最高学术权力的决策权，重大事务参与决策权，以及对违反大学章程行为的违章否决权。由此，各权力主体对各自最熟悉和擅长的领域行使最高决策权，对重大决策共同参与，互相制约、互相协调，形成差异决策、优势互补的权力制约格局。
    2.健全以章治校、程序正当的制度制约体系。依法治校是从中世纪大学留传下来的最基本的大学内部权力制约机制之一，也是世界上大部分国家高等教育系统坚持的一种权力制约机制。作为大学的“宪法”，大学章程的主要内容是大学权力的分配及其制约，它通过对大学与政府关系的规定、决策机构的议事规则、大学具体的管理规则等构建一个大学的基本秩序结构。根据前面的分析，规章与规范的建制不完备及既有规章与规范的低效或无效执行导致我国高校内部权力运行的非制度化，因此应通过建立以大学章程为核心的制度体系来完善对权力运行的制度制约。完善权力运行的制度制约机制，必须在国家的法律框架内，保障党委核心领导地位的前提下，建立以大学章程为核心的制度体系，包括章程、各权力主体的议事规则、质询与问责制度、信息公开制度、自由裁量权实施细则等内部规章与规范，进一步体现制度管权、制度管人、制度管事的规范性与严肃性，确保各项权力都在法定的范围内规范运行、阳光运行。
    3.探索利益相关者多元参与的权利制约途径。作为高校利益相关者的教师、学生、董事会等都十分关注高校的建设与发展，都希望为学校的发展贡献自己的一份力量。更多的权利主体，如学生、董事会等都参与到大学的建设与管理中，既发挥民主管理与监督的作用，也可以对行政权力形成约束。应以法律法规明确教代会、董事会等机构的地位、作用、组成，等等。赋予教代会对校级领导干部的民主选举权和提请解职权，以选举权保证监督权的落实，符合社会主义民主政治的精神；避免行政人员和双肩挑人员过多占有教代会代表名额，以保证教代会能真正代表广大教师的利益与心声。赋予董事会对学校决策权力主体及其决策过程、结果的质询与问责权、评议权，校长推荐权或参与遴选权。此外，还应当进一步明确学生代表大会的地位与作用，以及参与学校民主管理与监督的具体方式。
    4.塑造规范有序、和谐共荣的权力制约文化。文化制约是通过营造良好的制度文化氛围，借助于社会舆论机制，使行使权力的主体自觉抵制其滥用权力的欲望和冲动，从而达成对权力的制约[1]。与分权、制度、权利等制约机制相比，文化制约更强调权力制约的内在性，因而也具有更 为深远的意义。在差异决策、优势互补的权力制约格局得以形成，以章治校、程序正当的制度制约体系得以健全，利益相关者多元参与的权利制约途径得以明晰，并内化为各权力主体的价值信念与利益诉求的基础之上，构建起党委治理、校长管理、教授治学、民主监督的大学精神，营造一个政治权力领导与治理廉洁自律，行政权力的管理与服务勤勉高效，学术权力的治学自由创新，民主权利的监督阳光正义的良好氛围，从而塑造一个规范有序、和谐共荣的权力制约文化。