浅谈政府在高等教育质量管理中的介入程度

论文关键词：政府；高等教育质量；质量管理；高等教育管理
　　论文摘要：政府是高等教育质量管理领域的重要主体之一。基于历史和现实等原因，各国政府在高等教育质量管理中扮演的角色有所差异。按照一国政府在高等教育质量管理中的介入程度高低，可相应划分为低介入型政府、中介入型政府和高介入型政府三种类型。不同介入类型具有各自的特征和优缺点。

当前，高等教育质量已经成为世界各国高等教育实践和理论领域的焦点。探讨政府在高等教育质量管理中究竟应当扮演何种角色时，政府的介人问题往往成为核心的议题之一。政府如何把握好对高等教育质量进行管理和干预的“度”，在“放权”与“收权”之间找到一个科学适宜的平衡点，不仅事关政府在高等教育领域的执政能力建设，更对一国高等教育质量的发展具有举足轻重的作用。
一、高等教育质量管理中的三种政府介入类型及划分标准
政府在高等教育质量管理中的介人程度指政府介人高等教育质量管理纵向的程度。与中央政府和地方政府间的分权不同，此处的介入程度是指政府下放给社会、高校的权力空间的大小。由于国体和政体的不同，社会、经济、政治环境的差异及教育体制的历史和现实差别等，不同国家的政府在高等教育质量管理中的介人程度不尽相同。按照介人程度的高低，可以划分出三种类型:低介入型政府、中介人型政府和高介人型政府。
上述划分的主要依据是以下三点标准:第一，在国内居主要地位和起主要作用的高等教育质量管理组织机构的法律性质和法律地位;第二，对高等教育质量进行外部评估的主体，以及对高等教育质量管理中介组织进行元认证或评估的主体;第三，高校在高等教育质量管理中享有的自治权力空间。下文将结合典型国家的政府实践，详细探讨这三种政府介人类型的特征和优缺点。
(一)低介入型政府:“放权”多于“收权”
根据前述的三个标准，高等教育质量管理的低介人型政府具有如下几个特征:第一，居主要地位和起主要作用的高等教育质量管理组织机构是独立的法律主体，有独立的法人财产权，对外独立承担民事责任，有完整的组织机构并且独立于政府或其他组织。第二，主要由与高等教育发生联系的专门性组织和具有民间性质的社会中介组织承担高等教育机构认证以及质量评估。对上述社会中介组织的元评估和元认证，也可以由独立的中介组织承担。第三，政府没有制定统一的高等教育质量标准，高校的自治权很大，院系设置、课程设置、人学资格、教师聘任等都可自主决定。
美国是非常典型的政府低介人型国家。美国负责高等教育管理的最高政府行政部门是美国联邦教育部(mentofeducation,usde)。但相对其他国家的同级政府部门来说，usde权力较小，主要通过相关政策立法、财政拨款以及对高等教育质量认证的社会中介组织进行元评估和信息分享，来促进高等教育质量，协调联邦教育计划和改善联邦教育活动的管理。而州和地方政府虽然握有法律赋予的高等教育管理权，但在高等教育质量管理方面仍相对薄弱，主要通过州和地方立法、财政拨款、州对私立学校的许可证评估，对公立学校的绩效评估等方式加以最低限度的干预，同时负责将相关信息反馈给联邦政府。可见，无论联邦政府还是州和地方政府都不涉人具体的院校或专业质量评估及认证事务中。
在美国，进行院校认证和专业认证的主力军是外部认证机构，它们作为社会中介组织，自筹资金，独立运作，并将认证结果和相关信息提供给联邦和州政府。借助这些社会中介组织，美国政府成功地实现了对高等教育质量的间接管理。
元认证是指对认证机构的再认证。美国的高等教育质量认证机构可以选择接受usde提供的官方认证或美国高等教育质量认证委员会(councilforhighereducationaccreditation,chea)提供的非官方认证，也可以选择接受双重认证。这种对认证机构的元认证同高校接受外部认证机构的评估一样，并无立法或政策强制规定，而采用自愿申请原则。但是，联邦政府有效地利用了财政拨款这一间接调控方式，使大部分认证机构选择联邦教育部的官方认证或双重认证。一方面联邦政府规定，只有在已通过认证的高校报名的学生，才能申请联邦政府的各项奖助学金和贷款。田这间接地使学生在择校时倾向选择经过认证的高校。再加上高校须向公众证明其教育和科研质量来提高声誉、通过认证的院校间学分才可互换等原因，美国高校往往积极接受认证。另一方面和chea的元认证不同，只有经usde认证的认证机构，政府才会将其对院校和专业的评估结果采纳为高校获得联邦政府各种助校助学资金项目的依据。高校需要联邦政府的上述拨款和项目资助，这就间接地使认证机构不得不接受usde的认证。
虽然要求外部认证接受元认证，相当于存在一个相对统一的评估程序要求和质量最低标准，但是对高校的质量评估而言，政府并无统一的官方质量准则。评估准则由认证机构自行制定。此外，也未对高校建立内部质量管理制度做要求，只在各州政府对各高等院校的办学条件有一套最低标准，据此授予各院校以办学许可。
(二)中介入型政府:“放权”与“收权”相当
中介入型政府在高等教育质量管理中的介人程度较低介人型政府有所加强，但高等教育机构仍然有比较大的自治空间，因而该介人类型具有如下特点:
第一，政府往往将高等教育质量评估权下放给独立于政府的、非官方或半官方的认证组织或机构来进行，并给予它们资格认证。这些机构最初往往由政府建立，或是由政府与高等教育行业协会联合组建，并且在国内的高等教育外部质量管理中占据主要地位和起重要作用。政府通过提供资助、指导、政府人员参与等方式对它们施加影响，避免直接或高介人的僵硬或刚性。
从法律性质上看:负责为英国的高等教育提供整体性质量保证的英国高等教育质量保证署(qualityassuranceagencyinhighereducation,qaa)是一个独立的中介性组织;澳大利亚大学质量署(australianuniversitiesqualityagency,auqa)是一个独立于政府和高等教育部门的、非营利性的国家机构;法律性质介于两者之间的是日本大学评价·学位授予机构，该机构作为独立行政法人，既脱离政府机构，又非民间机构，是日本独创的一种法人类型。
从与政府的联系来看:在英国，成立于1997年的qaa整合了原官方评估机构—质量评估委员会(qualityassessmentcommittee,qac)负责的学科层次评估和非官方评估机构—高等教育质量委员会(highereducationqualitycommittee,heqc)负责的院校审计。因此，该机构是英国政府与学术组织达成妥协、为统一管理全国高等教育质量而紧密合作的产物。英国政府于1997年发布咨询报告《学习社会中的高等教育》(即《迪尔英报告》)，建议强化qaa的功能，由其承担质量保障、公众信息、标准确认和证书框架的管理责任，并为各高等教育机构申请政府拨款制定可操作的规范。可见，政府政策对qaa运行和发展起到指导性的作用。在经费来源方面，除合同和会费等收人外，qaa也可以接受来自政府的资助。

此外，有些中介人型国家会通过立法或出台政策，要求高等教育机构接受外部质量保证机构的评估和认证。如日本规定2004年4月后，所有的国立、公立和私立大学都必须定期接受外部认证机构的认证，并且这些认证机构须经文部省的鉴定。
第二，中介入型政府会制定或认可一整套国家高等教育质量标准，以规范国内高等教育质量的认证或评估规则、准则。
在澳大利亚，澳大利亚联邦政府制定了澳大利亚学历资格框架(australianqualificationsframework,aqf)，这是澳大利亚学校、职业教育和培训及高等教育部门的质量保证国家框架，其中包括对高中、职业教育和培训以及高等教育部门印发现行国家资格证明进行指导的国家准则。在英国，则是由qaa与英国高等教育部门共同制定一套建立和维护质量及学术标准的准则和参考点。在荷兰，2002年议会通过了《高等教育和研究法案》，要求对大学和高等职业教育学院提供的学位课程按照一套教育、文化和科学部制定的标准进行认证。”
第三，推动高校内部质量管理制度建设也是中介人型政府间接管理高等教育质量的重要方式。政府往往通过立法或出台政策，督促高等教育机构建立完善的内部质量管理机制，但不过多施加行政干预，给予高校较大的自治权力。

在日本，1991年修订了《大学设置基准》，其中第2条规定大学必须尽力进行自我检查和评价，还要准备适宜的体制。在英国，1985年政府绿皮书《20世纪90年代英国高等教育的发展》中要求高校建立明确而公开的教学质量监督和控制制度及可由校外代理机构进行教学质量评价。其后在1991年的政府白皮书《高等教育的框架》中也提出每一所高等院校承担着保持和提高教学质量的主要责任。
(三)高介入型政府:“放权”少于“收权”
在政府高介人型的国家中，高等教育质量管理体系中处处体现着国家和政府的意志，因此该介人类型具有如下特征:第一，高等教育质量管理机构作为国家行政权力机构，自然要对国家负责，并且统一控制全国高等教育质量管理活动。其成员任免、经费来源等都带有强烈的官方色彩。第二，高等教育质量的外部管理力量明显强于内部管理力量。高校内部质量管理制度无论在建立目的、运作方式还是质量指标和标准上，或多或少都受到政府的影响，因而高校的自治权相对较小。
法国政府是典型的高等教育质量管理高介入型政府。根据1984年法国《高等教育法》成立的法国国家评估委员会(comitenationaldevaluation,cne)是一个独立于其他教育部门的，负责评估所有科学、文化和职业公立高等学校的国家行政权力机构，直接向共和国总统报告。i13它评价一切公立高等学校合同执行的结果，拥有对每件事到现场调查研究的权力，可以建议旨在改进学校管理、提高教学和科研效率的措施。2006年，法国政府因参与博洛尼亚进程(bolognaprocess)而建立了高等教育质量评估机构(agencede1’evaluationdelarechercheetde1’enseignementsuperieur,aeres)，该机构同样作为一个独立的行政权力机构，以4年为一个周期，总体评价高等教育和研究。cne和aeres的经费都由政府提供。cne的董事会中有25名成员，其中4名成员来自政府有关机构。aeres中董事会也有25名成员，其中2名来自政府有关机构，主席由总统任命。
另一个典型的高等教育质量管理高介人型政府是俄罗斯政府。俄罗斯高等教育质量评估体系由许可、评定和鉴定三个环节组成，根据1992年《俄罗斯联邦教育法》的规定，许可是指教育机构必须获得办学许可证，评定是指评估教育机构毕业生培养工作的内容、质量与国家教育标准的要求水平是否一致，鉴定是指确定教育机构为完成教育过程所提供的条件与地方提出的要求是否一致。俄罗斯教育部组建认可、鉴定和评定部，其主要职能包括接收并审查来自教育机构的需要进行认可、评定和鉴定的申请;组织并协调一切与教育大纲和教育机构活动质量评价有关的程序;颁发教育活动的许可证和国家鉴定的证明。}’9e2003年，俄罗斯签署了《博洛尼亚宣言》(bolognadeclaration)，由此，俄罗斯引入新的高等教育质量标准和要求，并创建了新的质量评价体系—全俄教育质量评价体系，新的高等教育质量标准体系和鉴定指标体系及其他相关文件，为俄罗斯高等教育质量提供了规范上的保证和执行依据。
二、高等教育质量管理中三种政府介入类型的比较分析
根据前述划分标准，目前世界各国政府大致都可分别归为低介人型、中介入型和高介人型三种高等教育质量管理介入类型。但随着各国高等教育的发展及政府管理理念的转变，各国都十分重视对高等教育质量的政府管理方式的改革，因此有必要对这三种政府介入类型做一个比较分析。
政府在高等教育质量管理中实现低介人的优势在于:一是高等教育质量管理的市场化程度相对较高，使政府减少直接的干预，且节约了行政资源，转而充分利用社会资源和力量。二是最大限度地维护了高校的自治权利，高校通过对认证机构的自愿选择和自觉接受评估，实现个性发展。其缺陷在于:一是对法律的健全度和中介市场的成熟度要求很高，一旦存在法律漏洞或出现市场失灵，可能对高等教育质量管理造成不利影响。二是导致高校往往要接受双重乃至三重认证，增加了负担。加之没有统一的质量指标和标准，高等教育的整体发展难以做到均衡和平稳。
政府高介人型的国家中，高等教育质量管理机构本身是国家行政部门，其差别仅在行政级别的高低。这使高等教育外部质量管理的主要目的是国家对高校的教学、科研质量和绩效管理等情况进行监督和督促，较少从高等教育行业自律的角度出发来考虑，由此导致高校内部质量管理制度的建立目的和准则往往只是为了配合国家质量评估机构的工作和要求，高校处于从属地位的角色。另外，由于官方机构占据大部分市场份额，或是法律及制度不健全造成外部市场环境尚未成熟等原因，留给社会中介组织发展的空间较小。
目前国际上的改革趋势是，原高等教育质量管理中实行政府低介人的国家逐渐开始重视政府的作用。这些国家一方面认识到政府在高等教育质量管理上有难以推卸的责任，另一方面也认识到由于政府掌握各种资源且便于调度，以及由上至下推动改革的行政效率等，政府的适度介人将会达到其他主体所达不到的影响力。如美国高等教育认证制度的完善，就得益于联邦政府不断地积极介人。而在高介人型和一些中介人型的国家中，政府则逐渐下放权力给高校和市场。如法国2007年出台的《大学自由和责任法(大学自治法)》，就将教师聘用权下放给高校。又如日本2003年后大学建立标准和审议程序变得更为灵活，大学若设立不太偏离现有学术领域的院系或部门，无需经过事先审议便可通过，以便大学完善组织架构，跟上学术进步和社会变革。}zz}因此，在高等教育质量管理中，政府介人程度的适宜得当能够提高管理的有效性和效率。一方面，政府的介入既要切合本国的教育体制和社会、经济的实际情况，又要关注国际教育大环境的动态发展对本国高等教育的影响;另一方面政府应当牢固把握宏观管理的界限，避免直接介人高等教育质量管理实践，要将具体的高等教育质量相关事务授权中介组织和高校实施，使高等教育内部和外部质量管理体系协调发展。