西方大学制度的几种主要模式及其启示的特征

中图分类号：649.31/.7　文献标识号：A　文章编号：2095-1760(2011)03-0023-0018
    一、观测的逻辑起点和理论框架
    一个国家的大学制度既包括宏观层面的国家高等教育制度如办学体制、投资体制和管理体制等，也包括一所大学的组织结构和运行机制，包罗万象，内容极其繁杂。要为这样繁杂的体系画速写并进行对比，显然需要寻找一个合适的切入点。目前对大学制度的研究和观测，不同的学者从不同的角度、利用不同的研究方法来探寻，这些观点都有其可取之处。本文选取从权力结构的角度出发来分析，原因如下：根据制度经济学的定义，制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。[1]它是调整人与人之间关系的规则和准则，一旦形成，便具有一定意义上的强制力；它的产生是权力博弈的结果，指向也是各种权力关系。而权力的配置及各权力主体之间的相互关系就构成权力结构。也就是说，权力结构是以权力为核心，以关系为纽带而形成的体系。[2]因而以权力和权力结构为逻辑起点来考虑制度，更直截了当地深入制度的本质。
    大学作为一个组织，权力发生作用的方向无外乎两方面：一是内部各种权力关系的协调与制衡；二是与外部各相关因素之间的互动与张力。内部的权力关系，包括大学组成的各主体(教师、学生、行政人员、技术人员等)及其相互之间的关系、大学组织的层次结构(基本教学科研单位、院系、学校各行政部门、最高权力部门等)及其治理方式等等，由于大学功能及目标的复杂性，导致大学各主体和层次结构之间交叉发生关系，权力关系呈网状。外部的权力关系，包括大学与政府的关系(行政法上的主从关系或是民法上的平等关系)、大学与市场的关系(大学是市场的附庸抑或是独立状态的互动)、大学与社会的关系(大学如何满足社会需求来获取发展的机会同时又保持相对独立)、大学与文化传统的关系(大学是文化传统的继承者又是创造者但同时又受文化传统束缚)等等，这些权力关系以大学为中心发散开来，边界模糊。这种权力的内外关系组成大学的权力结构，可以用图1来表示。
    
    图1　大学组织权力结构图①
    根据上面的权力结构图，考虑到可比性，本文选择五个指标来对不同国家的大学制度进行分析和比较：高等教育管理体制、大学法律地位、大学内部领导机构、大学内部治理架构和大学内部权力结构特点。前两个指标主要考察大学与政府及外部环境的权力关系；后三个指标主要考察大学内部的治理模式及权力分配。
    二、五种大学制度的权力结构比较
    (一)主要模式的选择理由
    本文选取法国、英国、德国、美国和日本的大学作为西方大学制度模式的几个主要代表来进行分析，主要原因在于：西方的大学作为现代意义的高等教育机构起源于意大利和法国，在英国反映资产阶级的诉求并得到别具特色的改造和发展，在德国被赋予为学术而学术、重视科学研究的新内涵，在美国则被极大丰富并发展出了社会服务这一重要大学职能。在现代大学制度形成和发展的道路上，这些国家的大学扮演着重要的角色，引领着不同时代的潮流，因而在不同时期成为其他国家模仿或学习的范例。这样的历史给予这几个国家大学制度在世界高等教育中特别的影响力和代表性，也因此使得这几个国家的大学制度总是成为学者们研究的重点。不过，虽然意大利拥有世界上最古老的大学并因之与法国一起被誉为现代意义上的大学制度的起源国，但由于其大学制度后来的影响力有限，本文因此不作阐述，而代之以在中国现代化的过程包括大学制度形成与发展中曾充当重要中西媒介的日本。
    (二)五种模式的权力结构比较
    根据以上五个指标，可以把上述五个国家大学制度的权力结构主要特点归纳如下。
    
    1.法国
    (1)高度中央集权的高等教育管理体制。教育管理上的高度集中是法国高等教育最突出的特点。[3]这主要是在法国大革命和拿破仑帝国时期形成的。1806年，拿破仑颁布法令，创立了“帝国大学”。帝国大学并不是一所大学，而是“统一帝国教育视野和管理全国公共教育的国家教育管理部门”[4]，可以看成是法国的第一个教育部。帝国大学的建立，标志着法国成为欧洲第一个将教育纳入政府编制、高度统一、等级森严的国家，中央集权的高等教育管理体制开始形成。这种制度很快就成为欧洲最具代表性的制度。[5]高度集权的高等教育管理体制有利于将散乱的教育体系和资源进行整合，有效地将国家和社会的力量用于高等教育，在建立之初极大地促进了高等教育的发展；但随着时间的推移，集权体制的弊病开始显露，国家统管统包、学校缺乏自主权带来思想僵化、缺乏学术创新和活力等重大问题。“二战”后，法国政府数次通过立法对高等教育进行改革。1968年的《高等教育方向法》确立了自治、参与和多学科三个原则，对高等教育进行了自19世纪末以来最为广泛而深刻的改革。通过自治，改变了以往一切由中央当局全权管理大学的传统体制，使大学能够在较大范围内自主履行职责；通过参与，促成高等学校教师、学生与不同社会力量和经济力量之间展开对话，进而加强高校与社会的合作，改变大学长期封闭的传统；通过多学科，促进不同学科之间教师的对话与合作，有利于学科的交叉与融合。[6]但改革收效并不大。2007年8月，萨科齐政府又颁布了《综合大学自由与责任法》，展开了新一轮的高等教育改革。改革的目标是在法国85所大学内实现自主管理，赋予大学自主权。新法律正式明文规定国家从以往事无巨细的直接管理人转变为大学的合作人、监督人、保证人、资助人，赋予综合大学独立的法律地位和最大自主权，使之真正成为能够自主决策、自负其责的“市场主体”。国家在放权和实现角色转变的同时，通过“多年度合同制”和“总经费预算”的管理主义的控制手段，对高等教育实施宏观管理和监督。以“契约制”为主要特征的管理主义在真正意义上开始引入法国高等教育体系。[7]但由于大学有权自主支配的预算比例仍很低，资源的配置方式决定了法国高等教育管理体制的中央集权性质并没有根本性的改变。
    (2)大学拥有公立事业法人地位。法国大学在1968年以前属于国家公共行政性机构，1968年的《高等教育方向法》赋予了大学独立法人地位，明确规定“大学是有法人资格和财政自治权的公立科学文化性机构”；根据该法 律，大学可依据法律确定各自的章程、内部结构及其与大学其他单位的关系；大学及其内部的教学科研单位，可以根据法律以及参照全国高等教育和科学研究理事会的意见建立制度，确定各自的教学活动、研究计划、教学方法、考试方法，等等。1984年的《高等教育法》及2007年的《综合大学自由与责任法》进一步强调了大学的独立法人地位和自治权。
    (3)以校务委员会为最高权力机构的大学内部领导体制。根据相关法律规定，法国的大学—般设置校务委员会、科学审议会和教学与大学生活委员会等三个部门，其中校务委员会为最高权力机构。大学的管理通过校长的决定、校务委员会的决议、科学审议会和教学与大学生活委员会的建议和意见得以实现。大学校长也是校务委员会的主席，通常必须是大学的教授，由三个委员会全体成员组成的大会选举产生。[8]校长任期四年，可连任一次，享有对学校行政管理、财政预算和人事任免的决策权。校务委员会由本校重要学科的教授、副教授、学生代表和至少包含大区议员和地方企业负责人各1名的校外人士组成，就学校总体战略规划和教学研究做出决策；科学审议会是咨询机构，主要就科研政策的方向和科技资料工作以及科研经费的分配提出建议；教学与大学生活委员会则是学生学业和生活、教学评估和就业等方面提出意见的咨询机构。[9]
    (4)基层单位与学校管理相结合的两级内部治理架构。法国1984年的《高等教育法》规定：大学由“培养与研究单位”、本校决定建立的系、实验室和研究中心组成。“培养与研究单位”把系、实验室和研究中心结合在一起，与一个或几个基础学科的教学和科研人员执行的教学和研究计划相对应。培养与研究单位组织学生选课和安排本单位及每个学生的教学计划，具体组织教学、考核和答辩，并负责对新生方向指导。[10]基层单位与学校管理相结合，形成了法国大学的两级内部治理架构。
    (5)教授为主，学生与校外人员参与的大学内部权力结构。从法国大学内部设置的三个重要委员会的成员构成来看。在校务委员会中，本校教学研究人员占40%～50%，职工代表占10%～15%，学生代表占20%～25%，校外人士约占20%～30%，校长是校务委员会的当然主席。在科学审议会(科学委员会)中，教学科研人员占60%～80%，研究生代表占7.5%～12.5%，校外机构或其他学校教学科研人员占10%～20%。在教学与大学生活委员会中，教学科研人员及学生代表占75%～86%，校内其他人员占10%～15%，校外有关人员占10%～15%。从人员构成分析，由于教学科研人员在校务委员会的比例并没有占到绝对多数，所以在学校的总体战略规划和重大决策中，教学科研人员并不能占到绝对优势，但如果得到学生代表的支持，则能占到绝对多数；但在科学审议会，教学科研人员本身就可占绝对优势；在教学与大学生活委员会中，教学科研人员与学生一起构成绝对优势。所以学校的权力主体主要还是教学科研人员和学生。此外，校外人员在三大委员会也占有一定比例，参与大学的管理。
    2.英国
    (1)充分发挥中介组织作用的政府间接管理体制。英国的大学一直拥有自治的传统，英国政府承认大学是自治和独立的机构，不对大学的内部事务进行干预；但由于英国的大学基本是国家支持的，学校绝大部分收入来自政府拨款[11]，所以政府在大学的宏观管理和督导方面仍然起着重要作用。目前，英国政府对高等教育的管理主要通过两条渠道或两个组织系统进行：一个是行政管理部门，另一个是由国家教育行政管理部门通过法规授权的“具有行政职能的非政府机构”。根据英国法律，公共教育的最终管理权属于议会，议会制定相关法令，同时把法定的“管理和领导”责任委托给教育和科学大臣。教育和科学大臣领导教育和科学部的工作，负责对全国的高等教育发展制定相关政策和规划，但并不直接对大学进行行政管理，而是通过制定法规和拨款政策来引导或“迫使”高校向政府所期望的方向发展。[12]大学与政府之间的这种关系，为高等教育中介组织的发展及其在英国高等教育管理体制中发挥作用提供了广阔的空间和舞台。高等教育中介组织作为“另一条腿”的职能就显得极为重要。比如1919年建立的英国大学拨款委员会，就是英国政府与高等教育之间的中介机构，主要工作是争取和分配高等教育资金。除了拨款的职能外，大学拨款委员会也就政策的各个方面向政府和大学提供咨询和指导，因此对英国的大学规划和发展起到了极其重要的作用。[13]大学拨款委员会的中介特点保证了大学既可以光明正大地接受政府的资助，又能够名正言顺地抵制政府的强权干预，从而维护了大学的自治。[14]大学拨款委员会在1988年完成使命后，政府先是设立了大学基金委员会，后来又设立高等教育基金委员会代替大学基金委员会对大学进行经费支持和影响。[15]由于拨款是建立在评估的基础上，大学在接受拨款时就与拨款单位形成了一种契约关系，在接受资助的同时就意味着必须接受很多规则约束，比如学术要求和业绩审查，等等。而政府作为资金的提供者，显然是契约真正的另一方。所以这些中介机构虽然是非政府机构，却能够把政府的决策准确地贯彻给各高等教育机构，同时又能以第三方的身份在政府和高校之间起到一个缓冲器的作用。
    (2)英国的大学都是获得特许状的独立法人实体。英国大学享有较高的自治权，大学的法律地位不但在国家法律法规中体现，也体现在大学章程中。“在英国高等教育治理制度中，大学章程起着核心的作用。大学章程规定了政府如何介入、在什么范围和多大程度上介入大学的治理，规定了社会有责任参与、在什么范围和多大程度上参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中间取得平衡。”②大学章程一般由大学理事会根据特许状规定，经过枢密院批准，相当于大学的“宪法”，大学根据章程运行。
    (3)大学章程约束下的自由主义内部管理模式。英国大学的治理一直受自由主义模式的影响，崇尚学者自己管理大学事务，大学内通过庞大的委员会体系来进行治理。内部领导机构一般包括校董事会、校务委员会和学术委员会。其中校董事会为最高权力机构。校董事会一般由学校有关人员、产业界与社会知名人士共同组成，主要职责是评议重要事务、通过大学的年度报告和财务报告、(有些大 学)任命校长。除了学术事务归学术委员会负责以外，校务委员会负责大学其他所有事务。在英国高校中，校长(Vice-chancellor)一般为校务委员会或校务执行委员会主席，是大学学术和行政首席执行官。[16]校长的权力由大学法和大学章程赋予，行使权力的方式主要是通过主持或参与各种委员会的工作得以实现。在管理中相当于协调者、主持者、谈判者、发言人、监督者和联络员等多种角色。③
    (4)校、学部和院系组成三级内部治理架构。英国高等院校的内部组织一般由校、学部和院系三级构成。最低一级层次是系，一个系一门学科，一门学科的权力通常是授予一名讲座教授，而这名教授通常都任系主任。在一个系里，系主任教授享有正式的最高权力。当然，也有些系由非教授人员担任系主任。[17]由于教授比例低，英国的教授无论在学术生活还是社会生活上都享有尊崇的地位。第二级是学部，学部的决策机构是部务委员会，通常包括全体教授、非教授系主任，有时也包括全体副教授和高级讲师。第三级就是如前所述的校级领导机构。
    (5)权力主体多元化的大学内部权力结构。英国大学内部管理民主化、法治化观念较浓厚，大学章程在大学治理中有着重要地位。老大学(包括“牛桥”大学、伦敦大学等)沿袭传统的大学治理模式，大学教授享有尊崇的地位，享有治校权力；但19世纪末出现的大学由于主要由民间机构或富裕的商人创设，校外人士控制着学校董事会、校务委员会和理事会，大学的行政管理主要由校外人士掌握；“校外人士与学术人员共同治理学校，这已成为绝大多数英国现代大学的治理模式。”[18]随着非教授教师的发展，治校民主化的趋势也在增长。英国的大学教师协会，由于其会员中非教授教师所占比例拥有绝对优势，已成为非教授教师权利的代言人，对治校民主化起了很大的推动作用。20世纪60年代以后，学生要求参与治校的呼声日益高涨，现在绝大多数理事会和评议会中都有学生成员。另外，由于管理主义的影响，近年来英国行政管理人员的影响也在扩大，“他们在英国大学中所起的作用总是比欧洲大陆大学同样人员所起的作用重要得多。”但是，“英国几乎没有人愿意把他们(行政管理人员)所起的作用扩大到美国大学行政人员所起的作用那么大。”[19]如今，大学权力主体多元化，不同的利益主体，如政府、教师、大学行政管理人员、职工、学生、校友，以及校外机构和社会公众都通过各种方式参与大学的治理。
    3.德国
    (1)高等教育管理体制上的“文化联邦主义”。德国现代的高等教育管理制度与德国大学的历史有着紧密的联系。从大学的起源来看，德国大学与意大利、法国和英国的大学相比，有一个显著的不同：那就是意大利、法国和英国的大学大多是从松散的学生或教师行会逐渐发展起来的，而德国的大学是由政府有计划创建的。[20]这个显著不同赋予了德国大学从诞生以来就具有的双重性格：一方面借鉴了巴黎大学自治团体的模式，享有相当大的自主权和独立性；另一方面也受到了世俗政权的控制和影响，几乎所有的德国早期大学，都受到了明确的政治目的的支配。[21]德国大学自诞生以来的双重性格一直延续并对德国高等教育的管理方式产生了重要影响，德国高等教育的管理权限由此被分割成两个关键层次：以教授为中心的基层教学科研组织和分散行使国家权力的州政府。[22]各州拥有相当大的自治权。根据“二战”后的《联邦德国基本法》，整个教育事业均置于联邦的监控之下，教育的管辖权属于联邦政府和各州文教部，但教育的立法与行政管理的绝大部分职权归各州所有。州控制高校的人事权，对财政、办学等方面采取监督策略。同时下放一些权力给高校，发挥高校自治的功能。这一教育体制的基本特点被称为“文化联邦主义”，即联邦政府通常并不干预各州高等教育政策的制定，制定高等教育政策的主体是各州州政府。[23]统一后的德国沿袭了联邦德国高等教育的文化联邦主义管理模式。德国高等教育的文化联邦主义管理模式也是在不断发展变化之中。特别是在中央与地方的分权上，1969年修改的《联邦德国基本法》赋予了联邦政府高等教育的总体立法权，还提出新设和扩充高等教育机构是联邦政府和各州共同承担的职责。[24]2006年5月，联邦政府与州政府签订的《2020年高校协定》则又增加了地方在高等教育领域的权限和责任，还权于地方，联邦政府只保留在高校人学、结业和文凭互认等方面的管辖权。[25]
    (2)大学是具有强烈依附性的公法团体和国家机构。德国1976年颁布的《高等教育总纲法》第58条规定：大学是公法团体，同时又是国家机构或设施，大学在法律的范围内享有自治权。另外，根据德国《行政组织法》，公法自治团体的大学属于公法人的一种，作为公法人，大学在自治范围内具有公法行为能力，甚至享有部分统治性权力。[26]但是，大学并不具有民事意义上的独立法人地位，而是与州政府有着强烈的依附关系。比如，大学的校长、教授都需要州政府的认可和任命，州政府还向大学派出财务主管。
    (3)评议会占主导地位的内部领导体制。根据法律，德国高等学校有权实行自我管理，同时各州主管部门对其又有监督权，即实现学术事务与非学术事务相分离的政策，这在德国大学内部的治理框架中也有体现。校长是学校的代表，负责学校的行政管理；在副校长中，有一名财务主管(或称为常务副校长)，同时也是州政府委托的校内财务督察，在许多州直接对主管高校工作的文化教育部长负责；评议会由教授组成，是学校最主要的管理和协调机构，除进行学术决策外，还负责确定校长候选人和批准教授候选人名单；全校代表大会由教授、学生、教研人员及行政人员组成，主要任务是选举校长。
    (4)三级与两级并存的内部治理架构。德国大学的治理架构也分为大学、学部和基层教学科研组织三个层级。[27]基层教学科研组织在高等学校立法中通常被称为“学术机构”，如研究班、研究所等，这些基层机构的规模和组织程度的差异极大，从几人到上百人。[28]1990年，德国大学学术组织结构又发生了新的变化，即将原来的学部按学科发展和需要划分为规模较小的学系，同时，将原先隶属于学部的研究所独立出来，取得与学系同样的地位，形成了“大学一学系/研究所”的两级结构。[29]所以，在目前的德国大 学中，有的采用三级结构，有的则是两级结构。
    (5)教授治校。由于高等教育管理体制的特点，德国的教授都是政府任命的公务员，直接从政府获得工资及研究经费，对大学和学部或系没有财政上的依附关系，因而在学校内部享有很大的权力。在负责有关学术事务如教学、科研和教师聘任的学校各类重要委员会中，教授的席位和表决权要占绝对优势。学校设学院或系，院系负责人经选举产生，为行政领导，实行任期制。院务会和系务会一般由全体教授组成，负责学术事务；基层教学和科研组织是具体的学术机构，教授在其中具有绝对支配地位。[30]尽管学校的校长是法律意义上的权力中心，学校也有处理行政事务和学术事务的相关机构，但德国高等教育管理体制这种两头大(州政府、教授)的权力模式，导致学校、院系权力的萎缩。在德国大学内部的权力核心中，除了教授，也基本上看不到学生、管理人员、校外人员的身影。尽管90年代高校废除学部设系的改革有部分原因是为了系能够接替教授的部分权力[31]，但似乎并没有太多效果。
    4.美国
    (1)高度分权和多样化的高等教育管理体制。美国高等教育管理体制的一个显著特点就是高度分权。美国独立战争后，联邦形式的资产阶级政治制度和1789年宪法为美国非中央集权的高等教育管理体制打下了政治基础和法律基础，美国形成了以州管理、统筹为主的高等教育管理体制。联邦政府对高等教育不具有直接管理功能，影响高等教育发展的主要手段，是制定国家教育发展目标与战略，向高等教育提供经费资助、科研发展项目支持和学生奖贷学金，从而对高等教育实行宏观引导和经济约束。[32]美国各州的高等教育管理体制自成体系，没有统一的模式。州教育行政组织一般分为代表立法机构的州教育委员会和执行教育法规的州教育厅两个部分。州教育委员会的职责主要是制定教育法规(须经州议会审议批准)，州教育厅则主要负责对各学校的办学质量进行监控和宏观管理，并定期向州教育委员会报告工作。[35]特别要指出的是，由于不存在财政上的直接依附关系，州政府对私立高等院校几乎不存在什么影响。在州一级的高等教育管理是宏观控制少，高校自治程度高，州际差异大。在这种高等教育机构与形式多样化、高等院校自治程度高、州一级管理分散且模式存在较大差异的背景下，美国的各种高等教育中介组织在规范高等教育的发展和保证高等教育的质量这些宏观管理事务上发挥了积极的作用。比如1900年成立的美国大学协会在提升美国大学的研究生教育质量和推进大学科研事业的发展上就曾起到了重要的作用。[34]美国的教授协会更是在保障大学自治和教授权利、实现行业自律上起到了重要的作用。
    (2)以公法人和私法人为主的大学群体。美国的大学，按照不同的性质享有不同的法律地位：美国的私立大学根据契约性的特许状享有私法人地位；大部分州立大学具有独立于政府的公法人地位；少数从属州政府的大学被看成是政府机构的延伸，没有独立于政府的法人地位，或者说其有限的法人地位依赖于政府的授权或委托。
    (3)强调董事会和校长作用的大学内部领导体制。“法人—董事会制度”是美国大学自治制度中的基本结构。[35]“在美国，无论是哪一类高等学校，其组织系统的顶端都是董事会。董事会的权限载于批准设立该校的特许状或议会法案中。公立学校董事会成员通常由州长或议会任命，某些州由公民投票选举。私立院校董事会的成员由学校创办者或其代理人组成，某些校董由校友选举产生。在私立院校，董事会有完全独立的经办学校的最高权力。”[36]董事会决定学校的大政方针，任命校长和重要官员，制定学校的重要规章制度、发展规划及财政预算，董事会经常通过下设若干委员会来进行工作。董事会之下的首席执行官员是校长，校长是美国大学的最高行政负责人，向董事会负责，管理学校的各项事务。另外，评议会是学校学术管理的专门机构，主要由教授、副教授组成，按院或学科分配名额产生，也包括少数行政管理人员和学生代表。评议会的职责因校而异，一般在大学章程中规定。主要职责包括决定校历、课程计划，确定本科生和研究生的录取标准和学位标准，决定校内各种教学、科研设施的使用，确定教师与科研人员的聘任与晋升的相关政策，编制学术规划，等等。[37]
    (4)校、院、系三级组成的大学内部治理架构。从形式上看，美国大学的组织结构与其他国家大学的组织结构似乎没有什么不同，基本是校、院、系所(基层教学科研组织)三级架构。在大学一级的治理机构之下是学院，通常包括一个文理学院和数个专门学院。美国大学组织中的最低一级单位是系。系首先是一个社团性组织，即是由某一学科领域的学者组成的教学科研单位，同时系也是最基层的行政单位。系在新教员的聘任、教师的晋升、教学计划的确定、科研项目的申请与实施等方面具有重要的发言权。[38]
    (5)行政力量逐步增强的校内外各种人群共同治理的大学内部权力结构。鲍德里奇曾指出，“理解校外人士参与管理在美国高等教育中所起的作用是理解当代美国学院和大学管理问题的关键。”[39]美国大学的传统治理模式是一种包括公众监督和董事会制度、大学教师管理制度、富有经验的短期行政领导制度在内的分权管理模式。[40]所以，美国大学的权力关系是典型的教师、行政管理人员、校外人员和学生共同作用的一种关系，受管理主义的影响，美国大学的行政管理人员对大学内部事务享有较高的权力，在外部人员和本校行政管理人员享有较大权力的情况下，有的大学教师的权力反而显得不够突出，他们往往通过美国大学教授联合会施压来强调权力。当然，对一些老牌的研究型大学来说，教授尤其是终身职业教授对学校的学术事务和内部治理仍然起着决定性的作用。比如哈佛大学教师群体对前校长萨默斯的“驱赶”，便是一个实例。[41]
    5.日本
    (1)走向放权的中央集权高等教育管理体制。日本现代高等教育发端于19世纪70年代的明治维新时期。与德国一样，由于政府主导了早期大学的设立，因而建立起了一种中央集权的高等教育管理体制。日本高等教育是一种国立/公立和私立系统并存的二元系统，日本的高等学校分为国立大学、公立大学和私立大学三种类型。国立大学由文部省直接管理，公立大学由地方管理，私立大学虽具有法人资格，但许多方面要接受文部省的管理。 文部省(相当于教育部)对高等教育的控制是直接的、全面的，负责任命国立大学校长，制定准则明确大学教学组织、专业设置、教员资格、学生定员和教学设施标准。增设大学、学部、学科和讲座须经文部省审批。同时，文部省还负责编制国立大学年度经费预算，确定私立大学国库补助金分配比例等。地方(都、道、府、县)管理大学的机构是政府知事领导下的总务处或文书学士处。[42]国立大学属于文部省的内置机构，教职员工都属于国家公务员，构成了一支庞大的国家公务员队伍。[43]这种高度中央集权的管理制度使得日本的国立大学平均主义和官僚主义盛行，效率低下，缺乏活力，不能应对社会的变化和需求。因此，日本政府在21世纪开始了国立大学法人化改革。按日本教育权威人士的说法，这标志着日本高等教育自明治维新以来“制度上的大变革”。经过这场大变革，国立大学由文部省的直属机构转变为具有独立法人资格的办学实体，学校的教职员工也不再属于公务员。政府大幅度地放宽有关预算、组织等方面的限制，将有关权力下放给学校，大学有权决定资金的使用、机构的设置、人员的评聘等。政府对国立大学的管理由直接控制转化为通过立法、拨款进行指导，并通过设立和支持第三方评议机构如“国立大学评价委员会”等来影响大学的发展。[44]
    (2)大学的法律地位为公立事业法人或私法人。日本的私立大学一直享有私法人地位，有权对大学内部的财务、人事、教学、科研等事务自行处理，但是由于在财政上对政府有一定的依赖，因而在运行中也会受到一定的政府影响。日本的国立大学则通过近年的高等教育改革获得法人地位和较大的办学自主权，经营管理模式也逐步企业化和更加注重绩效。
    (3)逐步企业化的国立大学内部领导体制。国立大学法人化改革前，在国立大学和公立大学中，以教授为主体的大学评议会是最高权力机构，有权决定学校的一切重大事项。[45]改革后，日本政府在国立大学引进企业经营管理模式。在国立大学建立董事会作为最高决策机构，实行自上而下的管理。董事会由校长及董事组成，校长是国立大学的法人代表，由大学选举，但须经文部省批准。董事由校长任命，监事由文部科学大臣任命，其中必须包含目前并非该国立大学成员的校外董事。校内还设立了“经营协议会”，经营协议会由校长和校长指定的董事及职员构成，负责对有关经营方面的重要事项进行审议。例如，学校的中期目标和年度计划；学校章程、会计规程、职员薪酬基准；与经营有关的重要规则的制定、修改和废止；预算的编制、执行和决算等。同时，学校还成立了“教育研究评议会”，对有关教育研究方面的重要事项进行审议。[46]
    (4)讲座/系、学部和学校组成三级治理架构。日本大学的治理架构也为三个层级：最小的单位是讲座或系，更多的大学采用系的形式。第二级是学部，学部是若干系或讲座的联合体，学部是一个独立自主的教育和行政单位，有权制定自己的教育大纲；学部由一个学部主任和学部理事会管理，集体决策；在国立大学法人化之前，国立大学的学部理事会通常还有文部省的行政人员参与。第三级是董事会、大学校长和经营协议会等。
    (5)教授为主体、校外人员参与的国立大学内部权力结构。教授由于广泛地参与学校内的决策机构如评议会(改革前)、董事会、经营协议会和教育研究评议会等，因而对学校的学术和行政事务的决策享有较高的权力，处于核心地位。不过国立大学法人化的改革，要求外部人员加入董事会，对原有大学内部单一的权力关系产生了重大影响。
    三、思考与启示
    通过以上指标和纬度对这5个国家大学制度进行分析，至少可以得出以下四点启示。
    (一)各国大学制度基本都体现了大学作为学术型组织的本质要求
    通过以上五个指标的简单比较，可以看出各国大学作为学术型组织，在大学制度上还是有着很多的共性：政府作为权力结构的最上层，以直接或间接的方式对大学进行管理和引导，并且是大学的主要或重要财政来源；除德国外，大学一般都享有独立的法人地位；大学的内部领导机构基本都分为治理机构、学术机构或执行机构；大学内部的组织架构与一般科层组织不同，有体现学术管理特点的两级或三级结构；教授在学校的管理和学术权力的分配中，总是处于非常重要的位置。
    这些共性与大学的起源和传统有关，更与大学的组织特性有关。正如伯顿·克拉克所分析的那样，“知识是包含在高等教育系统的各种活动之中的共同要素：科研创造它；学术工作保存、提炼和完善它；教学和服务传播它。自高等教育产生以来，处理各门高深知识就是高等教育的主要任务，并一直是各国高等教育的共同领域。”[47]一个组织的制度总是要服务于组织的核心使命，大学也不例外。
    作为一种保存知识、传授知识和发展知识的学术组织，大学组织一般被认为具有学术性、公益性、复杂性、开放性、民主性和松散性等特点，这些特点深刻地影响了大学的内外部权力关系和制度设计。大学的学术性决定了作为一个专业组织、专业人员在其中的重要地位，以上五个国家的大学内部领导机构中，与一般科层组织最大的不同就是学术机构的存在，大学的评议会(科学研究审议会)都是最重要的领导机构之一，教授通过这样的机构对学校的管理起着重要的作用。基于大学的公益性，五个国家的政府都深刻地参与了对大学的管理或引导。大学的复杂性则不仅表现为内部人员构成的复杂，既包括教师和学生，亦包括管理人员、技术人员和其他辅助服务人员，也表现为管理方式的复杂，不仅有基于行政管理的科层结构，亦有基于学术管理的学科结构，以上五个国家的大学都有反映行政管理和学科管理双重特性的校院系(讲座)三级或校系(基本教学科研单位)两级的内部治理架构。大学的民主性与大学的复杂性和开放性有着密切关系，在一个构成复杂的社区，目标和标准的多元化决定了管理上更趋民主的特色，以上几个国家的大学内部权力主体中，除了教授，大多都有行政管理人员、社会人士和学生，上述的组织架构相较传统组织的科层制，更是一种矩阵结构，在这种矩阵结构中，大学既有合力，又有很多分散的力量，所以一些西方学者把大学看成是“有组织的无政府状态”[48]或“松散结合的系统”[49]。
    (二)政府是当今大学制度中最关键的一个因素
    中世 纪大学的产生是基于学生或学者行会的性质，但随着现代社会政府职能的强化，政府已经是大学制度中最关键的一个因素。这一点，无论是在早期大学为自然形成型的国家如法国、英国，还是在早期大学亦由政府创办的国家如德国、日本，概莫能外。尽管由于政治经济制度、文化传统以及高等教育传统的不同，政府参与大学管理的方式有很大区别。
    社会市场经济成分较多的资本主义国家如法国、德国、日本，采取的高等教育管理体制基本为中央集权型或州政府控制型，政府办学的色彩非常浓厚，对高等教育有着很强的直接控制力。德国和日本的政府作为大学的主要缔造者，从大学诞生起就在大学的发展中起着“家长”似的管理作用，法国政府也在19世纪开始深入高等教育管理并在法国建立起了中央集权的模式；如德国大学的财务主管都由州政府派出，日本国立大学在法人化改革前，增设学科或讲座也必须由文部省审批。尽管在法国和日本如今都在进行深刻的大学制度变革，但变革的主导还是政府，法国的政府希望通过“多年度合同制”和“总经费预算”的方式来对高等教育实施宏观管理和监督，但是作为法国高等教育主体的综合性大学有权自主支配的预算比例仍很低，真正的自主权非常有限；日本的国立/公立大学经费也还是主要来自政府。
    自由市场经济成分较多的国家如英国和美国，在高等教育管理体制上分别采取的是间接管理和高度分权的模式，但并不代表政府对高等教育的影响力就被削弱。事实上，英国大学的主要经费来源就是政府，尽管采取的是通过建立第三方组织进行拨款的方式，然而本质上第三方组织只是政府的代理而已；正因为如此，在给大学定性时英国的大部分大学常被学者认为是公立大学。美国政府在大学的管理中实际上也起着重要的作用，尽管美国有不少著名的私立大学，但州立大学和社区学院仍然是美国高等教育的主体。比如根据2008年的数据，当年美国公立大学和学院的在校生总数占到美国在校大学生总数的74.5%。[50]美国的州议会或政府作为州立大学的直接缔造者及重要财政来源对州立大学产生着重要影响；而联邦政府通过制订高等教育政策、设立各种科研项目并提供经费、发放学生奖贷学金等多种手段来对高等教育进行引导。所以，无论采取何种高等教育管理体制和模式，只要存在经济上的依附关系，没有哪个国家的大学能够从纯粹意义上说是自治的。
    事实上，政府之所以重要，与高等教育的自身性质也是密不可分的。作为准公共产品，高等教育的外溢性使得它不仅是个人的发展问题，也是整个社会的发展问题，特别是知识型经济的到来，使得任何国家在发展中都必须自觉或不自觉地把教育包括高等教育放到优先发展的位置，作为重要的公共事业来予以支持。同时，高等教育普及化在发达国家的普遍实现，也使得高等教育的投入相对精英教育时期要多得多，已经不是个人或少数组织可以负担的社会责任，而需要政府调用全民的力量来进行支持，这也就进一步增强了政府在其中的责任和作用。后发国家由于肩负着追赶的任务，尤其如此。
    (三)管理体制的政府集权不等于学术自由的必然减少
    在一些中国学者的传统思维中，大学的自治程度似乎与学术自由成正比，大学自治程度越高，学者享有的学术自由就越大。但在对上述五国的大学制度进行分析中，我们也有了戈尔德施米特的发现：“非国家集权体制的灵活性越大，学术机构的自治权越大，并不一定能保持教师和研究人员享有的学术自由也越大。”[51]也就是说，高等教育管理体制中的政府集权并不意味着学术自由的必然减少。譬如，通过分析，我们发现教授享有最大权力的大学制度是德国和法国的大学制度。高度的中央集权削减了大学的权力，教授的权力和地位反而凸显出来。德国和法国的大学虽然享有的权力不像美国的学术机构那么大，但德国和法国的教授享有的学术自由和权力显然远远大于美国教授。当然，也不能因此就得出反结论，认为在政府集权的管理体制下，学术自由会更大。同样是在德国和法国，由于教授只是学术群体中的一个很小部分，教授权威的形成，有时反而会影响到其他教学科研人员的学术自由和权力。
    所以，高等教育管理体制中不同的权力分布，与大学教师和研究人员享有的学术自由并没有某种成比例的关系。学术自由的真正保障，是一个社会的思想自由理念和法治建设，只有崇尚思想自由的理念深入民心并有相应的制度设计，学术自由才会得到尊重、呵护与落实。大学自治程度的高低与学术自由享有的情况并无正比关系。
    (四)学习和借鉴是大学制度发展史上永恒的重要主题
    一方面，大学是环境和遗传的产物，与此伴随的另一个方面是，学习和借鉴是大学制度发展史上永恒的重要主题。各个国家的大学制度尽管各有特色，然而绝大多数都是学习和拟制的产物。自从大学在意大利和法国自发形成后，便由此流传。英国的大学制度从法国的大学制度改造而来，德国和其他欧洲大陆国家的大学制度也模仿了法国和意大利的大学制度；美国的大学先是学习英国而后又学习德国，并结合本地特色形成自己的大学制度；日本的大学制度则有着深深的德国和美国大学制度的烙印。特别是近一百年来，美国成了世界高等教育的中心，美国大学显示出来的强大活力和创造力吸引了各国的目光，美国大学中市场机制的应用和管理主义思潮影响并推动了近几十年来各国高等教育管理体制和机制改革，因而在不少国家的大学里，可以看到美式大学制度中某一个或某几个方面的特征。当前时代，高等教育普及化在发达国家的普遍实现、知识经济和学习型社会的深入发展，对各国大学制度将形成新的冲击，在对新的冲击进行反应的过程中，各国的大学将会更加注重从互相学习和借鉴中汲取解决问题、迎接挑战的力量。