现代大学制度、大学章程对大学有效治理的作用

《国家中长期教育改革与发展规划纲要》第十三章“建设现代学校制度”明确指出：要完善中国特色的现代大学制度，并把大学章程建设列为完善中国特色现代大学制度建设的重要一环。毫无疑问，大学章程建设已经成为中国大学治理的当务之急。因为我国的高等学校，大多已经发展成为巨型的复杂系统，其内部组织庞杂，结构功能多元，内外关系繁复。这一复杂的超级系统是在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，通过一系列强制性的政策变迁急剧形成的，其治理机制就不可避免地出现了既具有浓厚的市场取向，又带有强烈的行政色彩的双重性。这种双重性导致在高校治理中，市场的趋利性、竞争性和行政的官僚性、低效性弊端并存。
    在这一背景下，学界关于现代大学制度的建设以及高校去行政化问题的讨论越来越成为社会关注的焦点。其中，制定大学章程、依法治理高校也就相应地被提到议事日程。但笔者以为，问题的关键还应该从现代大学制度以及现代大学的理念说起，只有弄清楚现代大学制度和现代大学制度的基本理念内涵后，才能从根本上理解大学章程制定的必要性以及大学章程应有的基本内容。因此，本文拟从现代大学制度和大学理念出发，就大学章程与大学治理的问题进行探讨。
    治理视角的现代大学制度及其基本理念
    “完善中国特色现代大学制度”作为中国大学治理改革的核心内容之一，其基本内涵是什么？这大概是很多管理者比较困惑的一个棘手问题。但这个问题必须解决，如果其内涵不清，就根本谈不上完善中国特色的现代大学制度了。其实，中外学者已经对现代大学制度进行了大量论述。这里我们无意探讨什么是现代大学制度及其理念的问题，但可以简单地从大学治理的视角梳理现代大学制度及其理念的历史变迁。
    众所周知，现代大学是中世纪 第一论文网巴黎大学和波洛尼亚大学的遗产，也就是说今天有组织的高等教育，包括教员、学院、课程、考试、毕业典礼以及学位组成的教育体系均是中世纪大学的产物。但中世纪的大学又明显不同于今天的大学，因为中世纪的大学是“由人组成的”，它没有董事会，不出版任何学校情况介绍；它也没有任何学生的社团组织——除非说大学本质上就是一个学生的社团，没有校园新闻，没有戏剧表演，没有体育，没有任何现在美国大学中一切作为校内活动的替代品的那些“校外活动”。[1]可见，中世纪的大学是一个由一批执著于学术事务的教师和学生组成的具有高度自治权利的学术社团。大学虽然是自治的社团，但并不是说它可以不受任何约束，实际上在中世纪，宗教权力和世俗权力均对大学产生了重要影响。那么这种学术社团的治理结构是怎样的呢？我们以德国中世纪大学为例来说明这一问题。
    尽管德国的大学的出现要晚于意大利、法国甚至英国，但它一样继承了早期中世纪大学制度的基本特点并传承给了现代大学——世界各地现代大学制度的建立基本上是以德国的现代大学制度为模型发展起来的。因此，以德国中世纪大学的治理特征为例有利于对现代大学制度特点的说明。中世纪的德国大学是效仿巴黎大学而创办的。在中世纪的德国，大学是教师的社团并接受教会的控制，但多由地方政府举办，并处于其管理之下，如14世纪的布拉格、维也纳、海德堡大学，15世纪的莱比锡、弗莱堡等大学都是由各邦国举办的，德国中世纪大学的模式一直沿袭到19世纪初德国大学改革运动时期。但“德国大学沿袭了欧洲早期中世纪大学的组织特征，包括他们拥有的社团权利。也就是说，中世纪的德国大学一样拥有众多的特权：教学权，即学士、硕士、博士等学位的考试权与授予权；自行规定大学章程和规则的自治权；司法上的独立审判权、罢课权与自由迁徙权等。这些社团权利一般是大学成员自己申请，教会、国家及自治城市所赋予的。通常，大学的教授权、考试权与学位授予权由教会，特别是罗马教皇授予；而自治权、独立审判权、义务及捐款的豁免权则由世俗君主或市政当局授予”[2]。由此，可以看出，中世纪的大学制度从治理的视角来看，其核心特征可以概括为：自治与自由，就是“教会和君主授予特权的师生独立团体”[3]。尽管如此，此时的大学依旧较多地受到教会和君主权力的约束。
    现代大学制度虽然继承了中世纪大学的制度特征，但又不等同于中世纪的大学，其中最重要的“学术自由”的思想已经成为大学的一种自觉追求。这某种程度上拜因于威廉·冯·洪堡和柏林大学。在德国，学术自由的思想是根深蒂固的，众所周知，在欧洲高等教育史上，被誉为德国甚至整个欧洲“第一所具有现代意义的大学”的哈勒大学就是秉持“自由哲学”和“研究自由、教学自由”的原则而建立的。仿效哈勒大学而建立的哥廷根大学更是坚持思想宽容和研究自由的原则，反对教派斗争，规定教授们具有不受检查自行选择教学内容和开设课程的教学自由权利。1873年，哲学院颁布的章程中就规定：“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应该享有教学和思想自由这种责任攸关的权利；关于课程中使用的教材及讨论的各家学说，应该由他们自己决定。”[4]
    这种学术自由、教学自由的思想极大地影响了洪堡的大学理念。在洪堡看来，自由是个人潜能发展的必要条件，国家干涉会抑制人的潜能发展，国家唯一的职能是提供对外安全和国内安全。基于这样一种理念，洪堡认为“柏林大学的主要组织原则是自由和独立，而不是一致和服从；教授不是接受政府审查而从事教学工作的政府官员，而是独立的学者。教师的教学只服从教学自由和学习自由的目的，而不是按照既定的标准”。因此，国家不应该也无权干涉大学，不应为了眼前的利益而要求大学服从于国家的利益，从长远来讲，一个自由的大学与国家长远的利益是一致的。因此，他指出：国家应该抱定这样的信念，“大学倘若实现其目标，同时也就实现了而且是在更高层次上实现了国家的目标。由此而来的收效之大和影响之广，远非国家之力所及”[5]。进而坚持大学自治、学术自由、教学与科研同一的原则成为柏林大学的基本治校理念和原则。
    可以看出，哈勒大学、哥廷根大学及至柏林大学，学术自由、大学自治已经越来越成为 大学的一种自觉追求，并日益合法化。正是这一治校理念，通过一批批留德学生传播到了美国、日本、中国等世界各地的大学，进而逐步形成了所谓的全球性的现代大学制度。这一制度尤其在美国得以发扬光大，正如1915年，美国大学教授协会的原则申明指出的那样：“如果大学没有全面接受和贯彻落实学术自由的原则，那么大学就不能履行她的三大功能。从总体上看，大学是为社会而存在，任何限制大学教师自由的行为都将影响大学的效率，破坏大学的精神，最终将损害社会利益。”。
    大学章程制定：现代大学制度建设及大学治理日趋复杂的回应
    如上文指出，现代大学制度从治理的视角来看，其核心和根本就是大学自治与学术自由。因此，这就涉及如何处理大学与政府、大学与社会、大学内部学术权力与行政权力的关系问题。伯顿·R.克拉克曾经指出：学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面，他引用阿什比的话说，“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”[8]。那么，大学与外部的权力关系也好，内部的权力关系也罢，依靠什么来处理呢？我们认为最根本的就是保障大学的独立法人地位，依照大学自治和学术自由的原则来制定大学宪章，进而依照大学章程来治理大学。也就是说，大学章程的基本性质是大学治理的基本法律依据，是大学自治的基础法规，是“举办者与办学者在法律约束下的契约，是办学者对举办者的一种行为承诺与法律保证，也是举办者对办学者行使监督、进行诉讼的法律依据”[9]。其目的是“依法治教、依法治校”，将学校纳入法治的轨道。它要解决的是大学权力来源的问题，同时，大学能做什么，不能做什么，都应该由章程来决定。因此，现代大学制度建设强烈呼唤大学章程的制定。
    长期以来，我国大学治理中由于没有权威的法律来规范不同主体的权利边界，相对学校而言，政府常常有“越界”的行为，当强势的政府对学校提出不合理要求时，学校甚至不知道该如何维护自己的权利；学校行政相对于教师和学术而言，也常常有“越界”的冲动。尽管大家都能感觉到相关主体越界了，可还是难以说清究竟什么地方、越了什么界，甚至一旦相关主体越界或被侵权后，应该受到的惩罚或寻求解决问题的司法救济也成为空白。同时，高校内部的管理常常“文山会海”，政出多头，缺乏制度和法律的约束与保障，问题的关键就是我们没有一部明确界定不同主体权利边界的学校章程。
    另一方面，我们还必须正视高等学校组织日趋复杂给大学治理带来巨大困难的现实。面对越来越巨型化的大学，如果没有一部协调各主体关系的大学“宪法”，任何一个高明的校长都难免陷入头痛医头、脚痛医脚，进而顾此失彼的尴尬局面。这也给一些行政力量因此乘虚而入干预大学提供了堂而皇之的口实。
    我国大学组织的复杂化首先表现在学校规模的急剧膨胀。2010年，全国普通高等学校本科、高职(专科)全日制在校生平均规模达到9298人，是扩招前2007年校均规模3112人的3倍。这种规模的扩张又往往与其学术组织的复杂化密切相关，高校内部的学科组织越来越庞杂，“大而全”几乎成为所有大学追求的目标。笔者2010年暑期在陕西、甘肃、青海的20多所本科院校进行了调研，发现这些学校差不多都是超过万人的巨型大学，而这些学校以前均是多科甚至单科专门学院，经过10多年的发展，如今几乎都变成了综合型大学。
    随着规模的扩大和学术组织的复杂化，大学的功能也更加多元、内外部关系也更加复杂。大学传统的人才培养功能虽然依旧是大学合法存在的理由，但随着知识经济社会的来临，大学被社会和政府寄予了越来越多的科研、社会服务甚至国际交流、商业性技术开发、产业运营、文化引领等重要职能。同时，随着体制改革的深入，大学与政府、大学与内部院系以及师生关系也正在发生巨大的变革。政府一方面放松了对大学的管制，不再是大学唯一的利益主导者，但另一方面，又加大了对大学监督的力度。大学也不再把自己仅仅当做政府机构的延伸，它越来越寻求发展中的自主性和主体性。教师和学生也在大学人事制度、招生就业制度和收费制度等急剧变革的背景下，开始重新审视自己与学校的关系，教师的学术自主与自由权利诉求得到伸张，学生作为大学服务的购买者、消费者对自身的权利空前关注。近年来，大学财政的来源也出现了不断分化的趋势，不少重点大学政府财政拨款所占份额甚至降到了30%左右，而来自社会的各类资金所占比重则大大增加，从而导致各类利益主体对大学的发展、职能、质量等提出了新的诉求，回应社会问责成为大学未来不得不面对的常态。最近北大、复旦、哈工大等一批“985工程”高校公布2010年度“本科教育质量报告”就是一个明证。
    正因为以上诸种变化，导致在大学治理中，如何处理与政府、大学与社会以及大学内部的关系等被提到议事日程。而这一切关系的处理仅仅依靠传统的领导个人魅力、行政命令、政府政策等越来越困难，而把这一切关系的调节纳入法制的轨道，依法治校成为必然。因此，作为体现当事人意愿自治的学校章程，其地位和作用日益凸显。
    “他山之石，可以攻玉”，实际上，在西方高等教育发达国家，大学一般都设有自己的章程，而且大学章程正是大学自治和学术自由的合法性保障。如德国，大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务而制定章程。美国，无论公立、私立高校，则一般都有由大学权力机构(一般是学校的董事会)根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规，而制定的大学章程。[10]也就是说，西方大学的章程 第 一论文网要么依据办学特许状制定，要么依据国家相关法律而制定。只有依据合法授权制定的章程，其本身才具有合法性，否则，即使制定了，也难有执行力。
    中国大学设立章程的问题提出已经10多年了，然而，一个不容忽视的问题是，我国2300多所高校，目前只有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等30所高校制定了章程。因此，如果严格追究法律程序，我国很多大学都在“非法”办学。因为，根据《高等教育法》第二十七条、二十八条的规定：章程是设立高等学校的基本条件之一。也就是说，我国高校制定章程不仅是有法可依的，而且是法律强制的。早在1995年9月1日起施行的《教育法》第二十六条第一款就明确规定：设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是“有组织机构和章程”；1999年1月1日实施的《高等教育法》第二十七条第三款也明确规定：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交“章程”等材料。最近，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步重申了加强章程建设的意义，并把大学章程的建设提高到完善中国特色现代大学制度建设的高度来要求各类高校依法制定章程，依照章程规定管理学校。
    有关大学章程建设的几个问题探讨
    1.大学章程制定的主体
    虽然相关规定明确了大学章程制定的合法依据，但并没有解决谁是章程制定的合法权力主体问题。这恐怕是很多高校迟迟不制定章程的一个重要原因。《高等教育法》第二十七条规定：“今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。”这一规定对高校设立章程办学提出了要求，但并未指出谁是章程的制定者，“申请设立学校者”从语法上看也易使人认为高等学校是学校章程的制定者。实际上，高等学校在批准设立之前，在法律上根本就不存在。从这一点上看，制定章程的主体不是学校。
    那么，我们可以推论，学校的“举办者”应该是学校章程的制定者，也就是说举办者拥有学校章程的制定权。假定这一推论成立，那么对于私立或民办高校来讲，制定章程的主体就不存在争议。问题是公立高校的举办者是各级政府。那么，中央政府所属的学校就应该由中央政府相关部门来为大学制定章程，地方政府举办的学校当然要由地方政府为高校制定章程。但这容易产生的问题是：无论中央政府还是地方政府都举办有几十所甚至上百所高校，那么，这些高校都由同一个办学主体来制定章程的话，则学校的自主性和独立性又难以体现，不利于激发学校的积极性，也难以形成办学的特色与学校的多样化发展。而且，社会机构参与投资办学的积极性也正在提高，高校的治理还必须部分地体现社会捐资机构、产学研合作机构等利益相关者的权利和义务，这也要在章程中有所反应。大学章程制定的参与者还必须包括一些主要的利益相关体。因此，笔者认为，可以考虑由各级政府(举办者)以及主要利益相关者授权高校，根据各学校自身的特点和定位，依据国家相关法律和相关政策规定独立制定本校的章程。
    2.大学章程的审批主体
    虽然大学章程可以由各级政府(举办者)授权各高校拟定自己的章程，但这个章程要真正具有法律效应，还必须获得正式的法律身份，方能具有法律效力。那么，谁能够成为大学章程的合法审批者呢？
    前文指出，大学章程要调节两方面的关系：一是高校内部的关系；二是外部关系，即高校与政府的关系。一方面，从第一个层面看，由于我国的高校内部管理体制实行的是党委领导下的校长负责制，因此，首先需要在这个章程中明确党委领导与校长负责的关系；其次，高校内部最重要的行政权力与学术权力之间的关系如何处理，也需要这个章程来厘清；再次，学校与教职工、学校与学生的权利与义务关系，在这个章程中也必须明确规范。由此可见，大学章程是一个牵涉到内部所有成员利益的核心制度安排，因此，它的制定就需要经过公开讨论，广泛征求教职员工、学生等各方的意见，并报送学校校长办公会议或校务会讨论，之后提交教职工代表大会审议，由学校权力机构审批、法人代表签署后报送举办者审批。
    另一方面，从高校的外部关系来看，涉及到如何处理学校与政府、学校和社会的关系问题。尽管人们常常以高校是学术机构和人才培养机构，学术自治和学术自由是现代大学治理的基本特征为由，拒绝政府对高校的干预。但由于高等教育是一项投资巨大的事业，没有政府的大力支持，高校很难持续发展。政府作为公立高校的投资主体和办学主体，当然应该享有对所属高校的管理权、监督权，同时，这一章程也要限制举办者的权利。因此，从这个角度说，政府应该享有大学章程的最终审批权。
    3.大学章程的基本内容
    我们明确了大学章程的性质和内容，那么大学章程的内容就要紧紧围绕其性质和内容展开。实际上，关于大学章程的内容，在我国的《高等教育法》第二十八条和《民办教育实施条例》第十四条均已有明确的规定。一般而言，学校章程的内容可以分为必要记载事项和任意记载事项。前者是法律明确规定学校章程应该记载的事项，后者是举办人任意记载的事项。其中必要记载事项又分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项，绝对必要记载的事项是关系学校章程的效力以及学校存亡的关键事项，因此，其内容在章程中反映具有绝对必要性。相对必要记载事项也是法律列举的事项，但是否记载于章程则由当事人决定，如果予以记载，则发生效力；如果不予记载，也不影响整个章程的效力。而任意记载事项则是举办者认为有必要记入章程，作为共同遵守的行为规范事项，一旦载入，则各当事人必须遵守。[11]
    《高等教育法》和《民办教育实施条例》均规定了大学章程应包括的“绝对必须记载事项”，如学校名称、地址；办学理念、发展目标；权力结构；经费保障与财务制度；举办者与学校之间的关系以及章程的修订程序等重要内容。但对大学来讲，笔者以为还应有一些相对必须记载的内容却没有在这些法规中反映，这些内容如果不在章程中反映，会给学校治理带来很大的不确定性。如有关学生入学、退学、转学、休学、毕业、学制等事项；重大人事制度，如教职员工的聘任、晋升、奖惩等。
    当然，各大学能否制定具有自身特色的 第一论文网章程并真正发挥其作用，关键在于外部治理环境和内部民主治理结构的确立。如果政府 依旧习惯于发号施令，学校习惯于依赖政府，则大学章程难以起到促进大学自主办学、自治独立的作用。如果高校内部不处理好党政关系、行政权力与学术权力的关系，保障学术的自治、自由和独立，则大学章程也很难协调内部的关系。现代大学制度建设依靠大学章程予以保障，但大学章程的制定首先必须遵循现代大学治理的基本理念和原则，即学术自由、大学自治。