中国绿色经济发展和机制政策创新策略

中图分类号　X196　文献标识码　A　文章编号　1002-2104(2012)05-0048-07　　doi：.1002-2104.2012.05.009
绿色经济概念最早由英国环境经济学家大卫·皮尔斯1989年于《绿色经济蓝图》中提出，并逐渐得到广泛认同。2008年绵延至今的全球经济危机，使人们更加清醒地认识到通过绿色转型创造新的发展和就业机会对于摆脱经济危机、提升国家竞争力并在未来占据全球制高点和领先地位的重要作用。联合国环境规划署(UNEP)和经济合作与发展组织(OECD)等重要国际组织先后发起了绿色增长倡议，在2009年的G20伦敦峰会上，全球领导人达成了“包容、绿色以及可持续性的经济复苏”共识。作为一个新兴经济大国，中国的绿色经济发展将对其未来经济繁荣乃至全球经济发展产生深远影响。转变经济发展方式，实现绿色发展，这不仅是中华民族长远发展的战略性选择和必然需要，也是对全球可持续发展的积极贡献，将对人类发展产生重要影响。
在全球化大背景下，中国正面临各种规模庞大、情况复杂的经济发展、社会转变与环境保护的挑战与机遇，尤其是在宏观层面，绿色发展的体制机制保障尚不健全，制约了中国绿色转型的成效。如何通过恰当的制度创新，进一步推进转型成本效率的提高和体制机制与政策法规质量的改善，加快并深化中国的绿色转型是目前面临的主要问题。本文针对上述问题，归纳总结了国际上发展绿色经济的普遍经验，中国的绿色经济发展现状及面临的机遇和挑战，并据此提出了未来绿色发展的行动路线和政策建议。
1　绿色经济发展的国际经验
1.1　绿色经济倡议及重点行动
在2008-2009年金融危机过后，国际上提出了通过国际多边合作及在国家层面推行“绿色经济倡议”，旨在实现可持续的经济复苏以及中长期战略目标——寻求新的就业机会，创造新的竞争力。在经合组织绿色增长战略中，重点关注的政策要素主要包括：能够体现自然资源的维护和积累的经济政策，包括产权和价格政策等；以加强环境保护与促进经济增长作为相辅相成的双重目标的财税政策以及推动绿色增长的科技政策、机制与体制等。最重要的是要确保不同政策的相互融合和协调一致。尽管侧重点不同，许多经合组织成员国提出绿色增长方案，具体见表1。
在UNEP发起的全球绿色经济倡议中，绿色投资、政策与机制改革相结合是在21世纪全球经济可持续复苏与创造绿色就业，实现绿色经济发展的基础。UNEP在经济危机期间提出的“全球绿色新政”得到了各国的响应。在2009年金融危机期间，G20国家共投入4.5兆亿美元的经济刺激的财政计划，至少15％用在了与绿色投资相关的领域，在中国的5860亿美元的经济刺激计划中，有2000亿美元可视为“绿色投资”。但最重要的是，绿色经济并不只是在短期内，对金融与经济危机的暂时反应与行动。 UNEP的全球绿色经济倡议同时强调绿色投资与各个国家中长期战略规划相结合。

1.2　国际绿色经济发展经验
在全球经济绿色转型的进程中，尚未形成可以全盘照搬的“一揽子政策方案”或通用模式，但是从一些OECD国家以往的结构调整与改革的经验中，仍可以看到许多共同之处，并对今后绿色经济政策的制定与发展提供借鉴，包括：
(1)重视政策信息的公开与透明度。获得公众对结构调整与改革的支持，关键在于：一是加强政策信息的公开与透明度；二是针对政策与改革带来的效果和影响与公众进行客观有效的交流。
(2)强调政策导向与企业行为的相关性。在绿色转型中，企业对政策的响应以及行动尤为重要。同时，企业对政策框架的制定有以下要求：一是市场信号如价格信号、供需变化特别是在资源与能源相关领域尤其重要；二是资本市场的不断完善，充分体现在市场风险、风险回报以及市场规模的变化中；三是在技术的开发与推广过程中，政府与企业能够携手推动。
(3)普遍建立政府部门间、不同利益相关方之间的利益协调机制。关键在于不同政府部门之间、不同利益相关方之间要紧密协调与合作，实现不同政策工具的合理组合与高效利用，形成整体一致的共同利益，达成政府各部门、不同利益相关方的共赢局面。
(4)着重要解决分配不公问题，维护弱势群体的利益。有针对性地利用补偿机制来解决由结构性调整和改革引发的阶段性分配矛盾，成功经验包括在环境相关税收增长的前提下，对农民的直接现金补贴或是劳动收入的税收减免。
另外，需要强调的是，从许多OECD国家的经验来看，环境与气候变化政策并不会对国际竞争力产生负面影响。
1.3　对中国发展绿色经济的启示
对中国而言，绿色经济转型是对以往粗放式经济发展模式的挑战和反思，是对如何同时实现经济、社会和环境效益的探索。有四方面的国际经验值得中国学习和借鉴：
一是充分尊重市场在资源配置中的基础性作用，政府不能过多干预市场运行。同时，应重视政府对绿色经济发展的引领作用，强化政府对市场的监管和政策引导，弥补市场失灵带来的资源浪费和环境污染等负外部性。
二是宏观经济政策与绿色产业转型的协调配合至关重要，财政与税收政策应在推进产业结构的转型与升级过程中充分发挥作用。
三是科技研发与创新是行业内部绿色转型与跨行业间协调发展的重要动力。
四是发达的工业化国家产业结构与经济结构绿色化的过程在一定程度上通过贸易和对外投资带来了污染和棕色产业的转移。中国应充分重视、警惕并积极应对进口和对外招商引资过程中的污染转移问题，也应当充分重视、警惕并积极应对在国内产业梯度转移过程中的污染转移问题。
2　中国绿色发展面临的挑战
中国绿色经济的转型虽然已经起步并取得了积极进展，但距离绿色经济发展的最终目标还有很大的差距。应当清醒地认识到中国发展绿色经济在资源环境、行政体制、管理机制、法律法规与政策、科技创新能力、社会绿色道德体系等方面均面临着诸多挑战和难题，全球经济一体化也给中国发展绿色经济带来严峻的外部压力。
2.1　资源环境压力巨大
中国经济面临着工业化、城市化和农业现代化同步发展的进程，这给能源安全、生物多样性保护以及环境承载能力带来了巨大压力，同时也增加了中国经济转型所面临的艰巨性、长期性、复杂性和综合性。表现在一是资源短缺日益严重；二是能源需求日益扩大，对外依存度越来越高，国家能源安全和经济可持 续发展造成威胁；三是环境污染和生态系统退化严重，历史欠账较多，污染治理和生态修复投资需求量大。
2.2　体制机制缺陷制约绿色转型
以GDP为导向的政府和官员政绩考核机制决定了发展经济是各级政府的首要任务，而在目前的财政分权体系下，地方政府事权和财权严重不对应，特别是在环境保护与医疗、卫生及基础教育等公共服务领域，发达地区的政府越来越依赖于土地财政，既抬高了地价和房价，又推动了城市发展的大拆大建，激化了城市化过程中的社会矛盾。同时，由于权责不清，同时存在市场化不足和市场化过度的现象(见图1)。

图1　官员政绩考核和财政分权体系
Fig. 1　Government official' s post achievement assessment and fiscal decentralization system
2.3　法律法规与政策工具的支撑不足
在具体的政策工具层面：一是尚未形成促进绿色经济发展相互协调配合的、完善的绿色经济发展法律政策体系；二是绿色财政投入不足，中央和地方预算投入过少，没有建立稳定的预算投入科目和机制，地方政府和民间资本参与绿色投资的激励不足；三是绿色税收体系尚未完全建立，资源和环境税税种设置不全，排污收费制度下费率过低，企业没有足够的动力进行污染治理与技术创新；四是促进绿色经济发展的社会融资机制不健全，制约了绿色经济的持续发展。
2.4　科技创新能力亟待提高
目前尚缺乏绿色技术引进和开发的综合性规划。绿色经济发展的关键领域目前仍以技术引进为主，关键技术和集成性技术缺乏，技术竞争能力薄弱。技术创新的基础性投入不够，没有形成有效的技术创新机制。中小企业及节能环保技术在国家创新体系中的潜力仍有待发掘。一方面国家研发投入的推动不足；另一方面，政府对企业自主创新的引导不够，缺乏有利于提高自主创新能力的激励性机制和市场化融资机制。
2.5　社会绿色价值和道德体系尚未全面建立
当前，中国尚未建立起与经济社会发展相适应的社会绿色价值和道德体系，这主要表现在：一是缺乏政府引导和宣传，社会公众绿色经济意识薄弱，绿色价值理念尚未全面形成，难以对绿色经济发展产生有效的内在驱动。二是绿色市场体系建设滞后，管理不严格，绿色产品认证制度不规范，绿色产品市场占有率低，绿色消费市场尚未真正建立。三是社会不公问题比较突出，对弱势阶层、妇女、少数民族等群体的关注和支持不够。四是基本公共服务均等化建设滞后，公民生存和发展权难以得到有效体现。
2.6　外在压力与挑战严峻
中国在绿色转型过程中所面临的外在压力和挑战也极为严峻。一是在日益激烈的国际竞争中，贸易保护主义抬头，一些发达国家可能借环境名义实施绿色贸易壁垒，对中国出口构成限制；二是一些国外投资商为了获得高额的经济利润和逃避本国高额的成本内在化和绿色贸易管制，利用中国环保标准低、环保执法不严格、环境管理体系不健全等问题，将高能耗、高污染行业向中国转移，加重中国环境压力；三是中国目前作为世界上的温室气体排放大国，在全球应对气候变化的大背景下，面临着日益增加的国际减排压力，给中国粗放型的经济增长方式提出了严峻挑战。
3　中国绿色发展整体框架设计
3.1　基本框架
绿色经济对于中国不是一个全新的概念。同时，也应该看到，发展绿色经济无论是在国际上还是国内，都没有形成统一的模式，绿色经济发展更不能一蹴而就，而是需要漫长的过程，在绿色经济发展初期，尤其是经济转型过程中，不仅面临较高的经济成本，也可能面对较高的社会成本。因此，发展绿色经济是一个循序渐进的过程。
基于上述考虑，本研究提出我国绿色转型战略的基本框架(见图2)，框架设计突出了一个主题、两大战略、六项任务和六项保障措施。通过“双转双创”，实现突破资源环境约束和共享发展成果两大目标，最终实现增加国民财富和人民福祉之目的。
在绿色经济发展的目标层，主要突出“转型”和“创新”两大战略。围绕“转型”战略，重点强调经济发展方式转型和政府管理职能转变两个重点领域，明确政府和企业在发展绿色经济中的定位；围绕“创新”战略，重点强调体制机制创新和科技创新两个方面，通过科技进步，为绿色经济发展提供动力基础，通过机制体制创新，为绿色经济发展提供保障。
在绿色经济发展的任务层，提出了促进绿色经济区域协调发展，大力推进三大产业绿色转型(包括发展绿色农业、构建绿色工业体系、创建绿色服务业体系)，促进绿色就业与社会公平和推行绿色消费模式等六个方面的重点任务。这些重点任务，涵盖了区域协调发展、产业结构调整、和谐社会发展、绿色消费拉动经济增长和增强综合竞争力等中国“十二五”期间以及中长期社会经济发展的重大战略方向。
在绿色经济发展的保障层，依据“转型”与“创新”战略的具体要求，提出了法律法规、绩效考核评价体系、区域政策、财税政策、技术创新政策、国际合作等方面的保障措施，较为全面地涵盖了绿色经济发展所要求的各项外围支撑和能力建设的内容。这些保障措施的实施和落实，将为绿色经济发展提供强有力的支持，奠定坚实的基础。
根据绿色经济发展的总体目标、重点任务和保障措施，综合考虑到当前绿色经济发展的迫切需求与中长期战略方向，结合各项政策措施的可操作性，最后提出绿色经济发展的政策建议。
3.2　发展监测与评估
如何客观和直观地反映绿色经济发展进程及发展成效，是包括OECD和UNEP在内的重要国际组织及世界各国广泛关注并持续探索的主题之一。经合组织在绿色发展的政策研究过程中，已初步建立了衡量宏观经济社会发展的绿色增长指标体系(见表2)，这一体系对中国发展绿色经济有一定借鉴意义。
针对中国“十二五”期间绿色发展与转型的战略要求，绿色发展指标体系的构建需要既突出绿色经济的本质与内涵，又充分反应中国经济发展的区域特征，还要体现不同发展阶段发展方式与模式多样化的特点。绿色发展指标体系作为新型绩效评估体系的工具，需要通过简单化、易操作、指示性强的少量指标表征我国绿色经济发展的政策导向、关键转型领域、结构特征、实际效果等。本研究结合“十二五”规划对不同主体功能区发展战略和优先领域的规划，提出区域化的绩效评估体系(见表3)。

图2 　中国绿色经济发展总体框架设计
Fig.2　China's green development framework design

4　中国发展绿色经济的政策建议
对中国而言，继续传统发展老路是行不通的。中国要想改变目前不平衡、不协调和不可持续的经济发展模式，实现绿色、具有竞争力和包容性的可持续发展，并没有现成的模式和经验可以遵循和借鉴，而是需要探索一条具有中国特色的绿色经济发展道路。从体制机制方面考虑，推动绿色经济发展需要在不同层面上获得突破：
(1)在国家层面上，重点要通过观念和体制机制创新，保障绿色发展：
树立绿色价值观念，推动生产和消费行为转型——从国家、地方乃至个人，要改变传统的国家财富与个人财富观念，新财富观包括自然资产、社会凝聚力以及创造财富的方式。要改变GDP唯上、以牺牲环境和社会和谐为代价的不可持续的发展方式、过度消费等不符合可持续发展理念的观念和行为。
转变政府角色，处理好政府与企业的关系——进一步明晰政府职能，解决目前政府错位和失位问题，关键是建立起政府行为的公众监督和问责制度，确保政府职能依法行使，减少对市场和企业市场行为的干预，提高政府运作效率。这是决定绿色转型是否能够顺利推进的关键因素。
建立促进经济转型和激励创新的机制和体制——鼓励绿色生产、绿色投资和绿色消费，减少政策和市场失灵的负面影响，建立落后产能淘汰补偿和生态补偿机制，通过产权和定价方式改革，建立对资源产权的保护和补偿机制。
强化绿色创新能力建设——从战略角度看待绿色经济所需要的新型和跨学科技术，迈向以现代服务业为导向、劳动密集型的、以平等为基础的经济发展模式。
(2)在区域层面上，建立差别化的区域发展战略和高质量的城市化发展战略，引领绿色发展：
鼓励基于各地区发展潜力的绿色区域发展战略。充分发挥和挖掘东部地区在产业集群，研发创新，环境保护以及金融服务领域的能力和潜力；发挥中部和西部地区交通基础较为完善、人力资源充沛的优势，使之成为在东部地区产业转移后的新制造业基地；充分发挥西部地区资源丰富的优势(人力、土地和自然资源等)，大力发展可持续采矿业、设备制造业以及新能源产业。
实施集中式城市化战略。中国应积极推动集中式城市发展，鼓励超大型城市和城市群发展。中央政府应积极指导地方行动，制订统一标准，监督执法，中央政府可以通过对地方政府的行为进行引导，制定统一标准，强化执法监察，通过约束地方行为，对地方政府官员的行为进行控制和引导。
健全资源枯竭型城市绿色转型补偿机制。进一步健全对资源枯竭型城市绿色转型的补偿机制，推动资源使用和受益地区直接向资源开采地区支付合理的补偿，国家财政给予必要的补充。
(3)在行业层面上，鼓励通过转型和创新支撑绿色发展：
大力发展绿色农业。总体目标是通过技术进步和管理创新实现农产品安全、生态安全和资源安全，重点要突出四个转型：农业发展政策、农业生产组织、农业技术服务和农业管理体系。
构建绿色工业体系。以资源节约和环境友好为基本原则，在绿色创新的战略引导下，寻求整个工业生产过程绿色化，并达到经济和环境效率的双赢。推进传统产业升级改造，大力发展战略性新兴产业，加快绿色创新，着力突破核心关键技术。
创建绿色服务业体系。强调在不损害满足程度的前提下，通过生态或者绿色服务来补充、替代传统服务方式，以减少原材料和能源的消耗，促进生态的良性发展。
(4)在社会发展层面，重视对弱势群体的保护和妇女作用的发挥，保障绿色发展成果共享：

通过创造就业机会、财政转移支付和直接补贴，增加对贫困地区的支持，促进发展成果共享，这是最有效的减贫和提高社会凝聚力的方式和机遇。
充分发挥妇女对绿色经济发展的引领和支持性作用，提高女性工作机会上。妇女不仅应在传统的绿色领域(环境保护、资源管理、手工艺、建筑、物流等)发展，还应积极参与到在非传统领域，特别是一些高新技术领域。
扩大国家“绿色创新”体系开放程度，为技术创新、部署和推广提供现实的和有创造力的平台与途径，从而加强伙伴关系和竞争能力。
5　小结
(1)通过发展绿色经济，创造新的发展和就业机会是占领未来全球竞争优势地位，提升经济发展质量和效益的重要途径，主要发达国家正在制定面向绿色发展的绿色增长计划，为抢占未来国际竞争优势做准备。
(2)中国资源环境面临的压力可能比世界上任何国家都大，环境资源问题比任何国家都要突出，解决起来也比任何国家都要困难。转变经济发展方式，实现绿色发展，这不仅是中华民族长远发展的战略性选择和必然需要，也是对全球可持续发展的积极贡献，将对人类发展产生重要影响。
(3)建设资源节约型社会和环境友好型社会，发展循环经济和低碳经济已经为中国的绿色发展奠定了较为坚实的基础，中国已经开始步入了绿色发展的道路。但是，现有的体制机制制约了绿色转型的成效，尤其是以GDP为导向的政绩考核机制及事权和财权失衡的财政分权体系，对绿色发展带来较大障碍。
(4)发展绿色经济并没有任何通用的模式，中国发展绿色经济的关键在于通过体制机制转型，逐渐改善现行以 GDP导向的政府和官员绩效考核体系，平衡目前财政分权体系中财权和事权不对应问题，进一步明确政府和市场的作用及各自起作用的领域，同时，综合应用法律、财政、税收和价格等工具，重视不同手段的综合和协同运用，在不同的发展领域，提出具有适应性和包容性的发展策略。
(5)应高度重视绿色消费对于发展绿色经济的倒逼作用。扭转目前广泛存在的超前消费和奢侈性消费，在全社会推广适度和绿色消费理念对于化解资源环境危机具有关键性作用，政府应该在绿色消费的宣传教育、试点示范、法律标准制定和强化市场监管等方面发挥更重要的作用。