中国地方财政环保支出企业环保投资与工业技术

　　中国经济发展正面临一个由工业化中期向工业化后期的重大阶段转换,一个突出的特点就是经济增长速度下滑，这是由内因和外因共同作用的结果。内因包括产能过剩与投资趋向饱和、老龄化与人口红利消失，资源约束与环境治理，技术创新与产业转型升级、城镇化与内需不足等。外因包括全球范围内经济不景气导致的“出口模式”难以为继、欧美国家纷纷再工业化的“围剿”和“第三次技术革命”的冲击等。其中，经济增长与资源环境关系的协调问题是中国工业化进程中不可回避的难题。我们不禁要问是否存在这样一个“新增长点”：使得中国经济发展在工业化进程平稳转换中维持良好的增长态势，并贯彻可持续发展理念，打造绿色产业链，伺机抢占工业技术的国际竞争制高点，实现工业大国到工业强国的转变。要实现这种转变既要通过工业自身的进一步发展，又不能局限在工业内部中进行调整。一方面，“解铃还须系铃人”，随着工业技术不断创新，更先进的技术完全能够解决工业发展中的髙污染、高能耗问题。另一方面，工业不是孤立的工业，结合“六化融合”的特色新型工业化的方式，借助于制度创新、财政支持，工业发展可以跳出单纯依靠自身发展的圈圈，实现工业发展质的飞跃。黄慧群(2014)认为中国当前严重的污染和资源问题产生的原因并不是世界上没有先进的工业技术来避免或者减少污染和能耗问题,而是由于激励机制不当、监控制度不健全或者监控力度执行不力，企业缺少动力或压力来采用先进技术m。显然，企业的动力来源于对利润的追逐，收益最大化或成本最小化是实现高利润的基本途径，理论上，激发企业采用先进技术可以从环境成本内部化人手。压力则来源于企业之外，根据我国国情，尤其在重大新兴技术经济领域发展初期都是以政府为先导来驱动的，所以这里的压力可以理解为政府对环境的规制和财政环保政策的引导或示范。李钢等(2010)以2007年的数据为例对环境规制的提升空间进行了研究，研究表明环境成本上涨100%时，生产成本上涨也仅占工业总产值的〇.55%，中国工业完全有能力承受更严格的环境标准[2]。这意味着在这段时期内工业企业不会因环境规制强度的增加而失去企业竞争力。若此观点成立，通过地方财政环保支出的外部约束和企业环保投资的内部约束，以公共财政为示范导向，激励企业环保成本内部化，来促进工业技术升级就可能会成为上述的“新增长点”，如果可以，那么地方财政环保支出和企业环保投资促进工业技术升级的具体的理论路径是什么?这些问题构成了本文的出发点。

　　从广义上讲，地方财政环保支出和企业环保投资均属于环境规制范畴。但是国内涉及环境规制与经济增长关系的文献中没有同时将二者纳入其研究框架，没有对二者的技术效率效应或技术进步效应进行综合性分析。这可以归结为两个原因:其一，学者们对环境规制的定界不同，选用的指标不同;其二，没有按经济主体对环保资金进行划分。环境规制与经济增长的关系理论中最著名的两个假说分别是“污染避难所假说”和“波特假说成本遵循”和“创新补偿”分别构成了两者的核心观点。基于这两个假说，学者们利用中国数据从更广阔的视角对这一问题展开了深入的研究。结合本文的研究目的，列举如下观点。环境规制强度与企业技术进步之间的关系取决于环境规制的形式[3]。李玲等(2012)认为选择与产业特性和产业节能减排相适应的环境规制强度才能真正促进技术进步和效率改进，实现经济和环境的双赢[4]。原毅军等(2014)认为环境规制倒逼产业结构升级取决于环境规制形式和适度的环境规制强度。从倒逼产业结构升级效果来看，正式环境规制要大于非正式环境规制。随着正式环境规制强度的增加，会对产业结构调整产生先抑制、后促进、再抑制的影响[5]。环保财政支出作为政府环境规制的直接方式，是衡量政府发挥其供给公共物品职能的重要工具，也是引领社会性环保投入的源动力。Barr〇(1990)发现，政府在科技、教育、卫生支出等领域的公共支出，有效弥补并扭转了企业生产边际报酬递减趋势，使经济和社会福利增长进人长期均衡的不递减状态[6]。陈思霞、薛刚(2014)认为地方环境公共支出的外溢性使得居民健康资本不断积累，有效提高了人力资本存量从而促进经济增长，但是由于环境公共支出中用于科研等技术开发性资助支出较少，没有对企业的技术效率创新提供良好的外部条件[7]。陈思霞、卢洪友(2014)构建了公共支出对环境质量综合效应的理论框架，发现在技术、偏好及收人管制压力下，政府增加对环保、教育、科技等社会性服务领域的非经济性支出会实现降低能源消耗和污染排放的目标[8]。由于中国尚未建立财政环保支出账户，无法分析财政环保支出结构变化产生的影响。除政府财政环保支出外，企业环保投资构成了中国环保投资不可或缺的部分，两者投资的动机和形式不同，产生的效果可能也不同。政府管制要求之内的企业排放治理，已界定了产权，确立了治理责任，不属于财政支出范畴，应将这一部分看作企业环保投资。涉及中国环保投资结构与经济增长的研究通常重视环保投资的资金使用构成，忽视了环保投资的资金来源构成。比如，对按污染物种类划分的污染治理项目完成投资的使用属性给予高度关注，往往忽略了其资金的来源构成。此外，环保投资作为环境规制的手段，通常被用来衡量环境规制的效果有循环论证之嫌。

　　从供给角度讲,环境规制最终目的是建立生产领域全循环系统。本文将循环经济能力视为环境规制效果，并比较了不同环境规制效果下的地方财政环保支出和企业环保投资对工业技术升级的影响。企业筹集环保投资的主要来源是通过企业自筹和排污费补贴的方式获得的，从资金来源构成角度探讨企业环保投资对工业技术升级的影响，有益于合理选择规划企业环保筹融资方式，从而针对性的去开拓创造环保筹融资渠道。

　　二、相关概念的逻辑厘定

　　(一)工业技术升级的界定

　　工业全要素生产率反映了工业生产力水平，它不仅取决于所采用的技术水平的提高，即技术进步，而且还取决于对现有技术的使用、发挥状况，即技术效率的改进。根据随机前沿思想，技术效率被定义为在给定的技术水平条件下，实际生产水平与生产要素得到充分发挥时所达生产水平的差距。相对于技术进步的突破式创新，技术效率提升是一种渐进式的创新，但是它们同属于技术范畴。本文没有直接采用全要素生产率指标，而是将其分解为技术进步和技术效率是为了得到更多的信息和政策启示。因此，本文将技术进步与技术效率水平的提升各自对工业技术促进效应的综合表现定义为“工业技术升级”。

　　(二)基于经济主体的环保投资划分

　　不同主体进行环保投资的动机不同，产生的影响也不同，有必要划分不同经济主体的环保投资。本文研究的是地方政府与企业的环保投资行为所产生的影响，因此不考虑住户部门等其他经济主体。划分地方政府与企业的环保投资不得不从环保投资统计入手。各城市统计的环保投资规模被严重高估[9]。这主要表现在统计内容重合与统计口径偏大两个方面。前者具体表现为老污染源新改扩项目环保投资同时在建设项目三同时环保投资和污染源治理投资中进行了统计;城市污水处理厂和垃圾处置场同时在城市环境基础设施投资和建设项目三同时环保投资中进行了统计。后者具体表现为集中供热、燃气等投资属于环境受益投资，并不是以环保为最终目的的投资行为;园林绿化投资、市容环卫投资也都被纳人环保投资统计范畴。若以最直接相关污水处理投资和垃圾处理投资作为城市环境基础设施建设投资口径,2005年、2006年、2007年和2008年修正后的城市环境基础建设投资分别为248.10亿元、203.50亿元、265.20亿元和315.30亿元，其仅占原口径城市环境基础建设投资的比例分别为19.24%、15.48%、19.39%和14.69%。

　　按照《“十一五”期间全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》要求，需新增投资额达到3320亿元,实际城市排水建设投资已达3586.91亿元,而城市排水建设投资只是城市环境基础建设投资中的较小组成部分，如果算上燃气建设、集中供热建设、城市园林绿化建设及城市市容环境卫生建设投资的话,城市环境基础建设投资供给远远超过其投资需求。“十一五”规划要求，工业污染源治理需要投资6900亿元，占总需求的45%，但实际中，工业污染源治理投资只有2418.56亿元，占环保投资总额的10_18%。因此，大量资金用于与环境污染治理关系不紧密的方向，环保投资供需存在巨大缺口，资金错配现象严重。

　　环保投资与财政环保支出都是国家或地区为环保事业所做出的努力，但是二者关系非常模糊，容易让人混淆，彼此之间有“偷换概念”之嫌。中国地方财政环保支出主要以是资本性支出为主，经常性支出为辅，资本性支出用于环境基础建设，这一大部分被包括在环境基础建设投资中，如很多环保单位(如污水处理厂、垃圾处理厂等)属于国家的基础设施，而基础设施的资金来源则主要是国家财政拨款、银行信贷以及地方政府的配套资金。经常性支出，如人员成本、材料服务、购买环保服务的支出等是在环保投资范围之外的。地方环保投资统计口径中已经包含了地方财政支出的绝大部分，只漏出了占地方财政环保支出比重较小的经常性支出。但是，环保投资中的污染源治理投资是相对独立于地方财政环保支出的，因为污染源治理资金大部分来源于企业自筹，其余部分也是通过排污费返还形式补贴企业的。将污染源治理投资看作企业环保投资的另一个重要理由是它是在政府的管制要求之内的，已经由国家法律界定了产权，确立了治理责任，其不属于财政支出的范围。

　　(三)地方财政环保支出与工业技术升级

　　本文将各地区环保投资分为地方财政环保支出和企业环保投资，企业环保投资按不同来源又细分为企业自筹环保投资和排污费补贴环保投资。排污费补贴资金是以排污费补偿的形式返还企业的，原本就属于企业，而且最终通过企业来投放使用的。地方财政环保支出属于公共财政范畴，政府支出于环境基础建设或一部分应用建设项目，为企业从事后续污染治理或节能减排活动打下了良好的基础，降低了市场风险，从而带动企业环保投资的投入。配合强制性的手段，地方财政环保支出对企业环保投资具有较强的示范作用。地方财政环保支出的增加，一方面会开拓与环保有关的新兴产业领域的发展，促进技术进步，为工业提供专业化的环保服务，降低工业环保成本，提高工业技术效率;另一方面会强化工业企业的环保意识，并鼓励工业企业打造绿色产业链，使得环保成本内部化，既有助于解决环境外部性问题，又可以提高工业企业生产效率，提升整个工业的竞争力，实现工业技术升级。

　　(四)企业环保投资与工业技术升级不同循环经济能力条件下，企业自筹环保投资和排污费补贴环保投资对工业技术效率、工业技术进步的影响不同。循环经济能力存在一个临界点，未达该点之前，排污费补贴环保投资会阻碍工业技术效率和技术进步;超过该点，排污费补贴环保投资会促进工业技术效率与技术进步。循环经济能力越强，对废物综合利用效率越高，不会受限于严格的“环境标准”，压缩了政企之间“共谋”和“寻租”的空间，为工业企业的生产创造了良好的市场条件,有利于实现工业技术效率的提升和技术进步。无论循环经济能力如何，企业自筹环保投资始终对技术效率有显著正效应，由于“自掏腰包”，工业企业会减少无效环保投资，不断提高环保资金配置效率，同时也会加大对环保产品的研发和生产，以节约未来环保资金的投人，为产品贴上“绿色”标签,提升企业市场竞争力。但是，循环经济能力的强弱会改变企业自筹环保投资对工业技术进步的影响。这种影响的改变表现在当循环经济能力超过临界点时企业自筹环保投资对工业技术进步的负效应。企业自筹环保资金来源于企业留存收益用于污染治理，提高工业技术效率尚可，若通过有限资金促进工业技术进步，实现工业技术升级，并承担或分散风险，这是企业可望不可及的。环保财政支出有效扭转并弥补了工业规模收益递减趋势，维持了中国工业化升级的良好态势。根据实证研究结果，无论是总体效果还是组群效果，地方财政环保支出对工业技术效率和工业技术进步促进作用的稳定性较强。通过结合政府环保财政支出的外部约束和企业环保投资的内部约束，以公共财政为示范导向，间接激励企业环保成本内部化，促进工业化升级的作用机制是存在的。在循环经济能力较弱的地区，工业技术效率的财政环保支出效应并不明显,但是这不能作为降低环保财政支出的借口，因为财政环保支出的强制作用、引导作用和平衡作用是其他投资方式无法比拟的。如果忽视地方财政环保支出的作用，将会扩大地区间的环境要素禀赋差异，阻碍循环经济能力较弱地区实现工业化与生态化相融合，从而错过由中国特色工业化牵引经济增长的新机遇。相反，审视地方财政环保支出的重大意义，通过财政支出方式加大对循环经济体系的建设，使循环经济能力由弱转强，为工业化与生态化的融合创造条件，促进良性循环关系的形成，以求经济与环境的“共赢”。

　　2.企业环保投资对中国工业技术升级的作用效果“因源而异”

　　从工业技术效率的企业环保投资效应看，企业自筹环保投资对工业技术效率具有积极稳定的作用，而排污费环保投资总体上阻碍了工业技术潜力的发挥。从工业技术进步的企业环保投资效应上看，不同来源的环保投资对工业技术进步的影响程度和方向都存在较大差异。循环经济能力较强的地区，企业自筹环保投资抑制了工业技术进步。政府部门“机会(压力)+努力”的环境规制模式能够激发企业生产的主观能动性，有效配置现有资源使得工业技术效率提升，但是为提高技术进步率所需筹资的规模和风险远远超出了企业留存利润承受能力范围，需要动员全社会环保力量，利用银行信贷或资本市场等融资渠道分散风险、筹集资金。与企业自筹环保投资相比，排污费补助环保投资对工业技术升级的作用方向刚好相反，而且工业技术升级对排污费补助环保投资变化的敏感程度更大。由于企业环保投资的不同来源对工业技术升级产生的影响不同，就需要健全环保投融资市场，配套政策性环保投资机构，使环保资金渠道多元化，以满足在不同条件下促进工业技术升级的企业环保投资需求。

(二)政策启示

　　1.完善地方财政环保支持制度，发挥政府财政的导向作用，实现经济与环境的共赢

　　维持地方环保财政刚性支出的重要前提是稳定的环保财政来源，除了“逐底竞争”[14]和“受益外溢”[15]等因素的影响外，限制地方财政环保支出的重要瓶颈是财政环保资金来源不足。地方财政环保支出主要通过收取排污费为主，分散零碎的环境税收为辅的方式筹资，这样一套现行制度已经无法满足日益扩大的环保财政支出需求，不能为资源节约、环境友好型社会的构建和生态工业化等长期发展战略理念提供必要切实的财政环保支持。改变财政环保支出短缺现状的最有效方式是逐渐完善环境税收政策，消除不利于环境保护的补贴和税收优惠政策，综合考虑环境收费与环境税收政策，引进污染产品税、煤炭消费税，综合制定补贴和税式支出政策以及相关配套政策，对其先易后难、先旧后新、先融后立[16]的实施战略。通过预算、税收、补贴、转移支付及财政投资等多种形式，发挥财政环保支出的强制、引导和平衡作用，加强循环经济系统建设，为其他主体奠定良好的环境保护配套基础，同时激励工业企业将“环保因子”内生化，使得环保成为新一轮工业革命的“助推器”。

　　2.完善绿色信贷制度，创建资本市场“绿色化”通道，使企业环保融资渠道多元化

　　通过政府管制方式，界定企业环保权责极大地提高了工业企业技术效率，但是这种“压力+努力”的方式在特定条件下并不能促进工业技术进步，因为技术的更新换代需要大量投人并承担巨大风险，这是企业单凭自身力量难以企及的。因此，工业企业绿色化升级或环境技术型融资项目要借助于商业银行和资本市场的力量，引导社会资本进人环保板块，同时建立监督审查机制，这样不仅能解决企业环保资金紧俏荆棘，实现工业与环保的双赢，而且可以引导金融资本回流实体产业，减小现阶段金融市场的扭曲程度，“去杠杆调结构”，引发多米诺骨牌效应，实现经济系统的再平衡。因此，开展绿色信贷技术支持体系，绿色金融工具创新，环保责任保险制度、上市公司环境绩效评估与环境会计研究与试点，创建资本市场“绿色化”通道具有重大战略意义。与此同时，应完善绿色融资的监督管理制度，综合利用政府环保管制手段与市场机制手段，针对工业企业自身境况及所处循环经济环境，甄别的制定环境规制政策，推动中国特色工业化进程。

　　3.完善环保投资统计制度，建立环保支出账户，加强环保信息化平台建设

　　确定环保投资的内涵，调整环保投资的统计范围，建立科学的环保投资统计方法，合理反映环保投资的真实状况。明晰环境事权与环境财权，建立环保支出核算账户，即将经济主体按照环保支出的属性和环保支出发生的环节对环保支出的来龙去脉进行系统性的描述。完善环保投资基层统计上报制度，加强数据质量管理体系和环保信息化平台建设，增加环保信息的透明度和标准化程度,有益于对不同种类的环保投资或财政环保支出的经济效应展开更全面的研究，便于对环境政策的反馈效应进行检测,有助于环境政策制定者的决策行为与政策调整。