我国村镇银行发展的制度研究

摘　要：对村镇银行的交易成本与产权进行分析，证明发展村镇银行的必要性，同时，剖析现阶段村镇银行发展所面临的主要制约因素；在此基础上提出村镇银行的发展需要多方面的制度安排。

关键词：村镇银行 新制度经济学 制度安排

　　一、引言
　　近年来，我国农村金融市场存在明显的制度供给不足。国有商业银行大量撤并县以下的金融分支机构，同时把县级分支机构的贷款权限上收。股份制商业银行的工作重点则放在大中型城市中，为普通农户和乡镇中小型企业提供金融服务的仅有农村信用社。
　　自2007年以来，随着原有村镇银行扩大业务规模和新机构不断设立，村镇银行的存贷款以几何级数增加，2007年7月底三类新型金融机构仅有1.13亿元存款和0.94亿元贷款，2008年底，已开业的107家三类机构共吸纳股金41.2亿元，吸收存款64.6亿元，贷款余额34.2亿元，96％的贷款投向农村小企业和农户。中西部地区农村金融机构覆盖率有所提高，“鲶鱼效应”初步显现，试点地区农村金融服务水平显著改善。面对村镇银行的改革实践，近年来理论与实务界对其进行了深入的探讨并取得不少的研究成果。
　　在国外，on和（1973）提出“金融抑制”理论，主张深化金融，推行金融自由化；Berger和Udell（1998）提出“关系型贷款”，并认为中小型银行在对中小企业融资时因为便于获取非公开的关联信息，而比大银行更具优势。在国内，乔海曙（2001）认为我国农村金融抑制属于供给型金融抑制，导致我国农村金融抑制的主要原因是正规金融部门对农户贷款的资金有限；何广文（2004）认为我国不同地区的中小经济主体的市场生存竞争能力差别很大，在农村金融市场，应该走多样化的方式来满足对金融机构的不同的服务需求。
　　二、研究方法
　　本文对村镇银行发展的现状通过新制度经济学的分析方法，在交易成本与产权两方面进行分析，说明发展村镇银行的必要性。提出目前村镇银行制度上所存在的几个问题，并试图通过提供一定的制度供给解决或缓和这些问题。
　　1.基于新制度经济学的分析
　　新制度经济学中，在正交易成本的世界里要使交易成本最小化，通过科斯定理、现代企业产权理论以及委托代理理论对产权的分析，得知需要提高制度效率，降低交易成本，关键是要形成合理的产权结构。
　　2.村镇银行发展的交易成本优势分析
　　根据金融交易成本狭义的定义，从微观层面上看，主要包括贷款人的成本和金融中介的成本。
　　(1)从贷款人的角度
　　在农村金融市场上，借款人主要为普通农户与乡镇中小企业。农户信贷需求付出的成本除贷款利息外，考虑到农业生产的时效性，还有时间成本。农民的信贷需求与商业银行所能提供的供给存在严重的不均衡，普通农户获得贷款，需要通过一定的社会关系，这也形成农户的交易成本。乡镇中小型企业，因为规模问题，在获取银行贷款时，往往被加以更高的贷款利率。另外，银行的贷款审批权回收导致其获取贷款的环节较多，所花费的时间较长，一般乡镇中小企业自身缺乏足值抵押品，这些必然导致乡镇中小型企业获取贷款的成本升高。
　　村镇银行加入农村金融市场所导致的“鲶鱼效应”，对农村金融市场贷款利率的适度下降有积极的影响。村镇银行管理环节少，经营具有较大的灵活性，有助于减少普通农户与乡镇中小型企业贷款时的时间成本。同时村镇银行的设立增加了农村地区的金融供给能力，提高了他们获取贷款的可能性，降低了在获取贷款过程中可能支付的隐性交易成本。
　　(2)从金融中介的角度
　　金融中介的交易成本主要包括金融机构在金融交易中为搜寻信息所耗费的信息成本，为了达成交易所耗费的谈判成本，保证交易正常进行所耗费的实施监督成本等。
　　商业银行面向农村普通农户和乡镇中小企业时，因为信息不对称，为规避信贷风险，在搜寻贷款人相关信息时所付出的成本比较高，在发放贷款时，从贷款申请到贷款审批，国有商业银行的管理环节多，达成决策的时间长，在这一过程中耗费的谈判成本比较高。
　　村镇银行提供金融服务时，具有信息优势，不仅对贷款人的财务状况与经营业绩更加了解，对贷款人的管理方法，发展前景等方面较为隐蔽的信息比较熟悉，对贷款人的经济状况的变化方面的信息更加敏感，也能更快的得到这些信息。因此，谈判成本较国有商业银行低。
　　3.村镇银行发展的产权优势分析
　　在新制度经济学中产权通常被定义为由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。
　　(1)村镇银行产权结构的形成
　　村镇银行的产权结构吸取了当年的农村合作基金会的经验教训，明确规定村镇银行的最大或唯一股东必须为银行业金融机构且持股20％以上，其余股东持股不得超过10％，这保证了村镇银行股东的相对集中的同时也保持了事实上的分散比例，也具有较强的专业性。由村镇银行的设立过程可以发现，村镇银行的产权明晰，根据科斯第二定理，在交易成本不为零的情况下，交易成本的大小，资源配置效率的高低就直接取决于产权区分的清晰度，相对于目前产权仍不明晰的农村信用社，村镇银行具有极大优势。
　　(2)村镇银行的产权流动
　　产权的趋利性要求产权能够顺畅流动，产权的持有人才能通过调整拥有产权的投向来获取最高的回报，优化社会资源配置。村镇银行股份的转让和退出根据银监会的相关文件规定为村镇银行成立3年内不得转让或质押，虽然目前村镇银行试点开展仅一年时间，暂时无法实现，但其产权明晰，3年后依法转让、继承和赠与都不会有阻碍。
　　三、村镇银行发展的制约因素
　　1.政策性目标与盈利性目标的矛盾
　　从根本上说，农民是弱势群体，农业是弱势产业，农村是弱势地区。传统农业是一个没有太多增长潜力的弱势产业，为这一产业服务的金融空间是有限的。
　　在《村镇银行管理暂行规定》中对村镇银行的业务范围也进行了明确界定，并要求村镇银行吸引的存款在缴足存款准备金后的可用资金应全部用于当地农村经济建设。从这个角度来看，村镇银行面临着与农村信用社同样的困境：服务“三农”的政策性目标与经营利润最大化的盈利性目标的矛盾。
　　在监管要求方面，目前新型农村金融机构和农村信用社都一般在县级行政区域内经营动作，而银监会在县一级只有监管办，人数一般只有4～6个人，同时还要对其余商业银行进行监管，这无 疑对银监会的监管能力是一大挑战，特别是当新型农村金融机构普遍化后，是否会出现在县级监管办对其监管力不从心的情况也是一个疑问。这样很难以监管的手段确保村镇银行不偏离支持“三农”的政策性目标。
　　2.缺乏规模效应
　　小范围经营的灵活与信息优势与金融业网络性、金融风险的外部性有冲突。村镇银行一般是在县级区域经营的独立法人，在当地农村地区经营传统信贷产品。作为服务“三农”的小型金融机构，小规模小范围经营有其灵活、熟悉当地情况、信息成本低等优势。但是，规模太小，就可能出现难以维持的局面，从商业银行经营来看，规模和资产流动性和资本充足率之间有明显的负相关关系。村镇银行规模较小，而在农村金融市场，因为农民居住相对城镇居民来说较为分散，需要一定数量的网点才能覆盖到整个市场。但是，银行业金融机构的分支网点出于安全性与信息化的考虑，开设成本较高，同时还要负担一定的人力资源费用，对于起始资金较少的村镇银行来说，是难以承受的。
　　3.缺乏抗风险能力
　　村镇银行业务主要还是集中于传统的信贷产品，同时对农民发放小额信用贷款。因为农村地区的贷款业务很大程度上缺乏有效的担保和具有较好流动性的可变现抵押物，也没有第三方专业机构对贷款项目进行评估，信贷风险和信贷成本都比较高。同时，因为村镇银行的贷款集中在县级范围的农村地区，对于区域性的自然灾害和农产品的市场风险所造成的风险无力应对。当自然灾害发生时，容易形成村镇银行区域内的贷款者大范围无力偿还贷款的情况，并且因为在灾后重建工作中，弥补灾害造成损失并重新投入生产，对资金的需求量增大，也容易造成挤兑存款的情况。
　　4.缺乏品牌和信誉
　　在传统信贷业务，特别是存款业务上，一般储户首先要考虑的就是储蓄资金的安全性，其次才会考虑收益。村镇银行作为农村新型金融机构，并且由普通商业银行和企业法人、自然人出资组成，其信誉和品牌在当地无从谈起。对于村镇银行所面对的主要客户群体——普通农民来说，更是注重金融机构的品牌和信誉。这对于村镇银行的业务开展产生了很大的困难，在吸纳存款的竞争上占据劣势，将极大地影响村镇银行的资金来源。
　　四、村镇银行发展的制度安排
　　1.通过加强监管确保资金投向
　　对于一般商业银行，监管部门设置了包括资本充足率、流动性比率、贷款集中度等营运指标。对于村镇银行，因为其经营中所具有的高风险性并且自身抗风险能力不强，应该对其审慎经营方面的要求更不能放宽。针对村镇银行小规模小范围的特点，对其监管应重视采用现场检查制度，并以非现场检查制度为补充，按照属地原则承担监管责任，实施贴近式、盯住式的持续监管和差别监管。
　　2.通过政策扶植促进村镇银行发展
　　(1)引入非正规金融拓展业务空间
　　非正规金融灵活、广泛的特性和信息优势也对村镇银行的经营有很大帮助。在非正规金融盛行的农村地区，广泛存在的是建立在亲缘、业缘和地缘关系之上的社会关系，这些社会关系构成了社会资本。村镇银行引入非正规金融，可以有效利用农村地区的社会资本，只要村镇银行能够提供合理的信贷产品，就可以减少大部分贷款的信用风险。
　　(2)在财政税收方面给予适当优惠
　　由于村镇银行在保证完成盈利的经营目标的同时还需要完成支持“三农”的政策性目标，这种经营模式不可能创造丰厚的利润，政府应该给予村镇银行适当税收优惠政策，这是引导他们不放弃公益性目标的基础和前提。目前可以考虑对于村镇银行的一部分支农业务，特别是对于普通农户的小额信用贷款，通过直接减免或先征收再返还的方式给予税收优惠，减少村镇银行的成本，引导村镇银行的信贷资源向支农业务倾斜。
　　3.通过立法保障优化金融生态
　　 (1)强化协调工作完善配套规定
     货币政策职能与银行监管职能本身存在着一定的利益冲突，容易相互干扰，出现人民银行和银监会从各自的利益需要出发制定相关政策的情况。
　　按照目前的发行库管理制度规定，多数村镇银行不符合相关规定要求，能否直接在当地人民银行发行库存取款以解决其现金供应，如果可以在发行库存取款，而县级支行的发行库已经撤并，又将以何种方式来保障村镇银行的现金供应。在目前我国尚未建立存款保险制度的情况下，村镇银行出现支付危机，所在地基层人民银行将在何时以何种方式介入，承担最后贷款人的角色，也应尽快出台相关政策规定。这些都需要人民银行与银监会加强协调，完善相关制度。
　　(2)建立退出机制维护行业信誉
　　我国仍缺乏银行业金融机构破产的相关法规，村镇银行小型化、分散化，在适应分散和农户金融需求的同时也存在风险防范能力差的隐患，如果出现因经营困难而无法维持的情况时，将其以破产的方式退出市场，可以有效阻断金融危机的传导，遏制危机扩散，锁定危机损失，从而维护农村金融体系的安全。同时，将无法维持的村镇银行淘汰，符合“优胜劣汰，适者生存”的竞争规则，有助于金融生态的优化。建立起存款保险制度，并在一定程度上赋予存款保险机构对金融机构市场退出的监督管理权，并明确其作为金融机构市场退出的清算人的角色和地位，既有助于提高金融机构市场退出处理的效率，也能保护存款者的利益。特别是村镇银行的经营范围主要在农村欠发达地区、贫困地区，其客户主要为普通农户，这些弱势群体的利益更加需要得到保护。存款保险制度的建立，也能给储户以信心，让村镇银行的信誉得到一个大幅度的提升，有利于村镇银行的发展。　
参考文献:
[1]乔海曙:农村经济发展中的金融约束及解除[J].农业经济问题，2001，(3):19-23
[2]何广文:中国农村经济金融转型与金融机构多元化[J].中国农村观察，2004，(2):12-21