城乡一体化发展中的债务风险与融资的关联

　城乡一体化是经济社会发展演进的漫长历史进程。党的十八届三中全会将健全城乡发展一体化体制机制列为新时期全面深化改革16项重大问题之一，提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。可见，促进城乡发展一体化已经上升到了新的战略高度。我国幅员辽阔，地区差异巨大，城乡一体化水平参差不齐，推进城乡发展一体化需要把握重点并协同推进，建设重点主要集中在基础设施和公共服务领域。由于这一领域具有明显的公共产品（或准公共产品）属性，现有融资方式已经无法满足以新型城镇化建设和新农村建设为核心的城乡一体化建设巨额资金需求。（P5～19）因此，研究城乡发展一体化融资问题具有重要的现实意义和战略价值。
　　一、城乡发展一体化面临的融资困境
　　改革开放以来，我国城乡基础设施建设资金来源从最初的单一财政资金渠道，至今已经基本形成了财政资金、商业银行贷款、政策性银行贷款和地方政府投融资平台融资的多元化融资渠道，民间资金和外资也开始进入这一领域。城乡建设融资渠道的多元化一方面是市场经济发展的结果，另一方面也有深深的财税分权烙印。2008年全球金融危机后，我国在城乡基础设施建设融资方面出现了一些新情况和新变化，在经济社会面临转型发展和治理地方政府性债务的大背景下，传统融资模式越来越无法满足需要。
　　（一）土地财政不具可持续性
　　基于特殊的历史背景，我国自1994年实施财税体制改革，分税制在推进国家重大基础建设中确实提供了充足的资金保障，但时至今日也引发了一系列问题，首要问题就是中央与地方分配不合理，事权与财权不匹配。同期，地方政府推动土地有偿使用制度，通过土地开发与基础设施建设带动土地升级，再将土地转让或拍卖，获得资金，逐步步入到土地财政型经济发展模式。土地出让收入已经成为地方政府在现有财税体制和政府事权框架下最主要的城乡建设资金来源。根据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方政府土地出让金收入占政府预算外收入的60%以上。当前，地方政府土地财政依赖症越发严重，土地出让收入在地方财政收入中占比过高，风险极大。
　　从我国国情出发，土地财政是难以持续的。首先，我国人口规模大，土地资源十分有限，地方政府为维持“卖地惯性”，必然触碰耕地红线，牺牲子孙后代长远利益；拆迁问题易触发社会矛盾，其间还可能伴生寻租、腐败等问题，威胁社会和谐。其次，土地出让制度存在“棘轮效应”，不断拉高土地价格，成为房价非理性上涨的重要幕后推手，进一步压缩了房地产有效需求，引发农民工居无定所、“贫民窟”等问题，这本身与新型城镇化本质是人的城镇化相违背。第三，土地出让收入受政策变化影响较大。2009年以来，在房地产调控政策、供需结构变化等因素的综合作用下，地方政府土地出让金出现了大幅波动：根据中国指数研究院发布的数据显示，2012年全国300个城市土地出让金总额为195043亿元，同比减少13%；根据中国经济网报道，2013年上半年全国306个城市土地出让金高达11305亿元，与2012年同期相比上涨60%。从长期来看，将土地收入作为城乡发展建设资金和偿债来源并不可靠。随着我国改革开放的进一步深化，财税体制和政府职能都将发生重大变化，“去土地财政化”和增加包括房地产税在内的财产税等将成为未来地方政府收入的重要来源。
　　（二）融资平台潜藏巨大风险
　　我国《预算法》第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券；《贷款通则》规定，地方政府不能直接向商业银行借款；《担保法》规定地方政府不得为贷款提供担保。在上述政策背景下，地方政府为了促进地方经济社会发展，积极成立具有政府背景的各类开发投资公司、国有资产经营公司，作为政府的融资平台公司，承担融资职能；同时，设立地方商业银行或协调其他商业银行，调动银行贷款，做大财务杠杆。近年来，政府融资平台已经成为比较成熟的融资载体，是我国地方政府融资的主要渠道。（P39～40）审计署2013年8月开展的新一轮全面审计结果显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务中融资平台公司债务408万亿元，占比3744%；融资平台公司负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务分别为088万亿和201万亿元。地方政府融资平台债务及或有债务三项合计为1394万亿元，占比3896%。
　　当前，地方政府融资平台风险不断累积。这主要是由于地方政府融资平台相比现代企业具有特殊性，存在管理运作不规范、委托代理关系不明晰、偿债来源受制约、风险意识淡薄、地方政府违规或变相担保、不纳入政府预算、与金融机构关联过密、隐性债务膨胀等一系列问题，潜藏着巨大的风险隐患，可能引发系统性风险。（P34～35）自2010年以来，我国开展了一系列的地方政府融资平台清理整顿行动，未来将更加强调融资平台的规范化运营，势必对传统的融资方式、融资能力形成巨大影响和监管制约，难以满足未来城乡发展一体化建设的融资需要。
　　（三）治理地方政府性债务刻不容缓
　　2008年世界金融危机以来，我国地方政府性债务规模不断扩大，审计署公布2010年全国地方政府性债务为1072万亿。近两年，在地方政府融资平台融资受到管制的背景下，除了传统银行信贷、城投债这些相对透明的融资渠道外，地方政府性债务越来越多地与信托、资产管理、私募等金融机构发生联系，成为“影子银行”的重要组成部分，融资方式多元化和复杂化也使得地方政府性债务更加隐蔽，风险埋藏更深。新一轮全面审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20698865亿元，负有担保责任的债务为2925649亿元，可能承担一定救助责任的债务为6650456亿元。
地方政府性债务的不断膨胀给经济安全带来巨大隐患。人民银行发布的《中国金融稳定报告（2013）》强调要控制地方政府性债务风险。2013年12月3日，美国联邦破产法院裁定底特律市符合美国《破产法》第九章关于申请破产保护的资格，这座曾经的美国第四大城市、象征美国制造 业辉煌的“汽车城”正式宣告破产。这进一步增强了对我国地方政府性债务的担忧。2013年中央经济工作会议强调，“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”，系中央首次把防控地方债务风险列为经济工作的主要任务之一，其严重性可见一斑。
　　总之，在地方政府性债务治理的大背景下，城乡一体化建设资金主要来源于土地出让金、平台融资的状况将难以为继。未来，政府主导推动城乡发展一体化仍将是我国城乡发展一体化的主要模式，同时市场自发推动力量将发挥越来越重要的作用。因此，建立健全多元化、广渠道、系统性融资创新机制是城乡发展一体化得以顺利推进的必由之路。
　　二、城乡发展一体化融资渠道创新
　　（一）财政性融资渠道创新
　　除了传统的地方政府财税收入增收以外，地方政府财政性融资渠道可能的创新途径主要有三种：第一种是当前最为广泛讨论的方法，即发行地方政府债券。第二种是国家正在规划的地方主体税种，预期房产税将成为地方税收中最主要的来源，有助于提升税收收入保障。第三种是转移支付制度，城镇化工作会议提出将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，支持城乡发展一体化建设。
　　1 发行地方政府债券
　　地方政府债券是指由地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于地方基础设施建设，并以项目收入或财政收入作为偿债来源。根据项目属性和偿债来源，地方政府债券主要分为两类：一类是一般责任债券，以地方政府信用作为担保，由地方政府承诺以财政收入偿还，主要用于公共基础设施建设、生态环境保护等没有收益的公益性项目或收支严重不相抵的准公益性项目建设，资金使用不具体到每一个建设项目；另一类是项目收益债券，以特定项目营运收入作为偿债来源（部分项目可能需要财政补贴），专属用于该特定项目建设，主要是以建设周期长、现金流回收慢但收益稳定的准公益性项目为主。
　　发行地方政府债券的国际经验具有很好的启示作用。美国是发行地方政府债券的创始国，是迄今地方政府债券市场最发达、发行规模最大的国家，是分权制国家发行地方政府债券的典型代表。美国财政体制实行联邦、州和县三级管理模式，法律允许州及地方政府发债融资，债券发行实行备案制。目前美国除了拥有一般责任债券为公用事业融资外，还出现了大量名目繁多的收入债券，如机场债券、医院债券、公用电力债券、资源回收债券、自来水债券等，对推动美国西部开发和城市化进程起到了关键性推动作用。日本是集权制国家发行地方政府债券的典型代表，日本中央政府根据地方政府的财政收支情况，结合当地经济和社会发展需要，审批每个地方政府每年或每个项目发行地方公债的额度。从美国和日本等发达国家的实践看，地方政府债券作为分散化的融资工具能很好满足地方政府基础设施建设资金需求和公众投资需求，是发达国家推进基础设施建设的重要融资工具，值得在我国推广。
　　长期以来，我国地方政府发债是不能触碰的禁区，受到法律的明令禁止。如果要推动地方政府发债，就必然需要《预算法》《担保法》等相关法律进行修订或者突破，同时在财税制度、行政体制和地方预算方面做出必要的改革，改变“财权向上集中、事权向下沉淀”的不合理体系。2009年起，国务院同意财政部代地方政府发行2000亿元地方政府债券，并代办还本付息，至今试点省份范围不断扩大、代发金额不断增加，从性质上看，具备明显的地方政府债券中一般责任债券的性质。另外，在地方政府融资平台公司中，大量发行的“城投债”实质上具备了项目收益债券的性质，未来“城投债”转到“项目收益债”是规范要求下的必由之路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，为下一步地方政府推动城乡发展一体化建设发债融资指明了方向。
　　2 开征房产税
　　房产税是根据房产价值或租金收入向产权所有者或使用者征收的一种税。征收房产税的理论基础在于人口增长和土地、公用基础设施条件改善等带来土地价值增值，政府对这部分价值增值以税收的形式进行溢价回收；房产增值的高低直接影响到地方公共服务质量的优劣，征税体现了赋税与受益对等的原则，在享受政府提供高质量公共服务的同时，理应承担相应的纳税义务。另外，将房产税收入用于相对落后的城镇或农村基础设施建设，符合城市反哺农村的再次分配要求。
　　房产税是国外地方政府的主要税种。发达国家的城乡一体化水平高，许多国家不单对城市征税，农村也纳入征税范围，税基是房产估值的一定比例，并建立了较为完善的房产等级管理、价值评估体系。从房产税的归属来看，基本上都归属于地方政府，是地方政府最重要的税收来源之一，是主体税种。在美国，房产税收入占到地方财政收入的1/3左右，是地方政府最大和最稳定的收入来源；在英国，住宅税是最大的地方税种，也是地方财政收入的主要来源；在日本，城市房地产和农村住宅、农田、林地等不动产都要缴纳固定资产税和不动产取得税，是市町村政府的主要税收来源。（P66～71）
　　房产税的征收和扩大与城镇化和城乡一体化进程关系密切、相辅相成。与依靠土地出让一次性获得财政收入的方式不同，房产税是建立在土地之上房产的平衡期限的稳定收入流，极大地规避了土地财政的短视弊端，并随着城镇建设水平的提升而增加收入，这促使地方政府更加重视长远收益。因此，房产税既是调节城乡差距的重要政策工具，也是推进城乡发展一体化基础设施建设融资的可选择方案之一，并有着巨大的潜力。截至2012年，我国城镇化率达到5257%，基本达到世界平均水平，而《物权法》的颁布基本消除了房产税的法律障碍。国务院在《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确提出逐步推行房产税改革，2011年1月27日，上海、重庆相继公布房产税改革试点方案实施细则，并于1月28日起实施，拉开了我国房产税改革的序幕。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求。预期房产税将成为城乡建设的重要税收来源。
　（二）政策 性融资渠道创新
　　政策性融资渠道最具代表性的是开发性金融。开发性金融是推动经济社会发展、维护国家金融稳定的一种金融形态和金融手段，以服务国家重大战略为宗旨，以中长期投融资为手段，通过市场化运作，缓解经济社会发展融资瓶颈的制约。开发性金融兼具财政性和市场性的双重属性：一方面，开发性金融以国家信用为基础，服务国家重大发展战略，资金投向体现国家意图；另一方面，开发性金融具备一定的商业金融属性，坚持市场化运作并有盈利要求。
　　在大多数国家，政策性银行参与国家重大经济社会发展战略是不可或缺的。发达国家政策性银行参与基础设施建设和产业培育的例子非常多。在我国，与城乡发展一体化息息相关的政策性银行主要是国家开发银行和中国农业发展银行。2013年12月召开的城镇化工作会议强调要利用政策性金融机构融资，国家开发银行随即表示今后将把60%以上贷款投资到新型城镇化建设领域，其实自国家开发银行成立至今，始终致力于投资国家和地方大型基础设施建设；中国农业发展银行作为服务“三农”的政策性银行，2012年发放各类贷款达到126万亿元，80%以上投向农村水利和新农村建设。可见，开发性金融在我国城乡发展一体化融资中已经发挥了非常大的促进作用。
　　未来，开发性金融仍可以作为支持城乡发展一体化融资的选择方案之一，主要从以下两种模式挖掘融资潜力：第一种模式，开发性金融作为引导资金模式。开发性金融探索一套系统科学、市场导向的“政府选择项目入口—开发性金融孵化培育—实现市场运作出口”的运作模式，具体操作模式可以由地方政府按照城乡发展一体化建设战略规划，整合内部资源，合理搭配项目，由政府推荐项目，申请开发性金融贷款；开发性金融机构在政府协调下，推动项目市场化建设，完善治理结构、法人、现金流和信用等四大保障体系；提升市场化运作可行性，实现项目现金流正常流转，实现偿还机制的市场化和正常化。第二种模式，开发性金融作为信贷资金模式。地方政府组建具有法人资格、符合监管规范的融资主体，由地方政府、融资主体与开发性金融机构签订三方合作协议；由融资主体公开招标选定建设单位，开发性金融机构定向发放专项贷款；建设完成后由融资主体负责运营，由项目未来经营收入、政府购买服务收入和主体机构自由现金流作为还款来源偿还本息。此模式的关键在于规范地方政府平台建设、运营、管理，提升资金运用效率。
　　（三）市场性融资渠道创新
　　1 资产证券化
　　资产证券化是以资产所产生的现金流为支撑，在资本市场上发行证券工具，从而对资产的收益和风险进行分离与重组的一种技术或过程。资产证券化的核心在于设立特殊目的机构（SPV），将特定资产与原始权益人、管理人、投资者的财产隔离。资产证券化能够有效地降低融资主体的风险，进而降低其融资成本。
　　推动地方政府融资平台，资产证券化潜力巨大。以往信贷资源对融资平台的支持将在未来产生稳定的还款现金流，且数额非常巨大。将之资产证券化可以盘活信贷资源、增强资产流动性、提升资产负债管理和拓宽应用范围，吸引民间资金投资项目后继建设；另外，资产证券化通过严格的信息披露机制，有助于提升项目建设运营质量，置于投资机构、大众投资者的监督之下，促进融资平台的规范运作，提升资金应用效率。（P76～83）
　　资产证券化作为城乡发展一体化融资的具体模式包括：一是信贷资产证券化，为项目后继投资资金提供可能。2012年6月初，央行、银监会、财政部联合下发《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，试点额度500亿元，国家重大基础设施项目贷款、涉农贷款、中小企业贷款和经清理合规的地方政府融资平台公司贷款均可纳入试点范围。二是基础设施资产支持证券化，为巨额基础设施投资项目提供融资渠道。比如，垃圾回收及发电项目、收费高速公路项目、体育场馆、污水处理厂等前期建设需要巨额、长期资金支持，建成后能形成稳定、大量的现金收入流，资产证券化可实现流动性前置。三是企业资产支持票据。2012 年8月，银行间交易商协会出台《银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引》，推出资产支持票据，打开了非金融企业资产收益权产品在银行间债券市场发行的通道，为企业收益权资产提供了新融资通道。
　　2 项目融资PPP模式
　　项目融资是国际上流行的一种融资方式，常见于基础设施项目建设融资，为政府和私人企业在基础设施项目领域的合作提供了广阔的合作空间。城乡发展一体化建设项目引入项目融资模式通过制度安排和利益驱动，有利于整合民间资金、外资资金，化解资金供需矛盾，甚至引入私营企业参与运营管理。在项目融资的模式中，PPP模式最为典型。
　　PPP（Public-Private-Partnership）是公共部门与私人企业合作模式，简称公私合作，是指政府为了建设公共基础设施或者提供公共服务，以特许权协议为形式与私人企业之间建立合作关系。PPP 模式是20世纪90年代后欧洲国家在公共基础设施领域广泛采用的融资模式，带动了大量私人企业投资。目前，我国大量民间资本缺少合适的投资渠道，如果政府能够在私人企业投资的准入和退出方面做出合理安排，将极大刺激民间资本在城乡基础设施建设中发挥巨大作用。（P42～45）在我国未来城乡一体化发展进程中，PPP 模式可以在城市轨道交通（物业打包）、高速公路（收费）、保障房建设（租金及商业）、老年公寓（补贴、租金及商业）、垃圾发电（特许经营）等领域大有可为。
　　陈伯庚，陈承明.新型城镇化与城乡一体化疑难问题探析.社会科学，2013，（9）.
　　宋立.地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示——以美国市政债券与日本地方债券为例.经济社会体制比较，2005，（3）.
　　陈华，张梅玲.基于公私合作（PPP）的保障房投融资创新研究.财政研究，2012，（4）.
　　厉以宁.走向城乡一体化：建国60年城乡体制的变革.北京大学学报（哲学社会科学版），2009，（11）.