资源约束、贸易失衡下我国农业的发展战略分析

 我国农业“走出去”战略的全面实施迄今只有不到10年的时间。2007年中央1号文件，首次提出了“加快实施农业‘走出去’战略”，明确指出要“支持农产品出口企业在国外市场注册品牌，开展海外市场研究、营销策划、产品推介活动”。诚然，国内学者对农业是否应当以及如何“走出去”，还存在一些差异性看法①，农业“走出去”面临着国外投资环境不宽松、企业融资困难、政策保险制度缺乏等制约因素，也面临着诸如政治风险、金融风险和经济风险等的国家风险，但是，在经济全球化发展日益深化，各国产业重组和生产要素流动加快的背景下，农业国际化程度正不断提高，国际农业资源开发形势日趋严峻，竞争十分激烈。而当前农业国际化的一个突出特点就是农业跨国公司的主导作用明显增强，并且农业跨国公司正在深刻地改变着农业国际分工和贸易格局，因此，正确把握农业国际化的机遇与挑战，加快实施农业“走出去”战略是提高我国农业国际竞争能力的重要措施。2008年中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”，以及“国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020）”都进一步提出要“加快实施‘走出去’战略”，“鼓励国内企业‘走出去’，建立稳定可靠的进口粮源保障体系，提高保障国内粮食安全的能力”。因此，深入分析我国农业“走出去”战略实施的紧迫性，考察我国农业“走出去”的发展现状及存在问题，进而提出具有针对性的政策建议，对于促进我国农业“走出去”战略的实施，确保我国的粮食安全乃至经济安全，提升我国农业的国际竞争力都具有十分重要的现实意义。
    一、我国农业“走出去”战略实施的现实紧迫性
    （一）我国农业生产资源约束日益严重
    1.耕地资源不足
    改革开放以来，我国粮食生产取得了令人瞩目的成就。自1978年至2010年的33年间，我国粮食产量从3亿吨跃升到了5.5亿多吨，增长了83.3％；粮食单产从1978年的每亩168.7公斤，增长到2010年的每亩331.5公斤，增长了96.5％；人均粮食拥有量从1978年的318.7公斤，增长到2010年的407.5公斤②，超过了世界人均350公斤的平均水平。从一定程度上讲，我国粮食生产取得的进步，为世界农业及世界经济的发展也作出了巨大贡献。然而，我国农业生产正面临土地资源不足、耕地面积逐年下降的严峻形势。1996年我国耕地面积为19.51亿亩，2007年我国耕地面积下降到18.26亿亩③，11年间耕地减少了1.25亿亩，平均每年减少1136万亩，而联合国粮农组织估计中国2008年的耕地面积只有16.3亿亩④。
    2.淡水资源缺乏
    目前我国淡水资源总量仅有2.8万亿立方米，占世界淡水资源总量（约为43.4万亿立方米）的6.5％，人均淡水资源占有量只有约2121立方米，仅为世界平均水平的29.5％⑤。长期以来，我国农业用水所占总用水量的比重一直保持在60％以上（见表1）。随着我国经济的不断发展，淡水资源需求的刚性增长，如果不采取有效措施，确保我国充足的淡水资源，严重匮乏的淡水资源势必会影响我国的农业生产和粮食安全。
    3.土壤质量退化
    改革开放以来，由于长期过度施用化肥、农药、地膜等化工产品，再加上复种指数较高、土壤得不到修养，致使我国耕地质量出现退化，耕地污染日益严重。比如在粮食主产区的河北、河南、湖南、浙江、安徽等地均出现了不同程度的土壤板结硬化、养分失衡、耕作层变浅、保水保肥功能下降等现象，严重影响了农业生产效率。笔者于2008年5月赴新疆棉花主产区调研时发现，由于长期追求棉花高产，大量使用地膜滴灌技术及使用调节剂、落叶剂等化学产品，给新疆的棉田造成了较为严重的环境污染。据调查，连续种植棉花3～5年的农田，平均每亩农膜残留量5.99公斤；8～10年的棉花棉田，亩均残留量为12.6公斤。新疆的许多地区，使用地膜种植技术已达20多年，残留地膜已对部分棉田造成了极大危害。化肥、农药、落叶剂的常年使用，造成棉田土壤保墒困难、次生盐渍化加剧等现象。因此，我国土壤质量退化、地力下降已经成为我国农业生产发展的又一制约瓶颈。
    （二）我国农业贸易失衡且面临不公平的国际竞争环境
    1.我国农产品贸易逆差逐年扩大
    
    自2004年始，我国农产品国际贸易自改革开放以来首次出现了逆差，而且这种逆差正呈现出逐年扩大的趋势。2010年，我国农产品贸易逆差达到了230.4亿美元，与2009年相比增加了99.7亿美元，同比增长76.28％。而在主要进口的农产品中，大豆贸易逆差达到249.6亿美元，棉花贸易逆差达到56.5亿美元，食用植物油贸易逆差达到67.1亿美元⑥。可以预见，我国对棉花、食用植物油及豆油的原料大豆的需求会进一步增长，农产品贸易逆差也会进一步加大。
    
    2.我国农产品市场开放程度较高
    加入WTO后，我国积极履行承诺，农产品市场不断开放。在加入WTO3年过渡期后，我国农产品进口平均关税率就下降到了15.7％（见表2），在148个WTO成员国中位列第17位，开放程度几乎与欧盟、加拿大等发达国家和地区相当，而世界平均农产品进口关税率高达57.6％。同为发展中国家，又是农业生产大国的印度其农产品进口关税率达到113.1％，巴西也达到35.4％，可以认为，在所有农产品生产大国的第三世界国家中，中国的农产品市场开放程度最高，即使与部分发达国家相比（如挪威、日本、新加坡等），中国的农产品开放程度也很高。
    3.发达国家农业补贴数额巨大
    农业补贴是世界各国普遍实施的支持与保护本国农业生产的主要政策。据OECD的统计资料显示⑦，2009年美国政府给予农业的补贴（生产者补贴等值，Producer Support Estimate, PSE）数额达到306亿美元，占其农业生产总值的10.7％；欧盟给予农业补贴数额达到869.8亿欧元，占其农业生产总值的28.6％，加拿大、日本、韩国、瑞士、挪威对农业的补贴金额占其农业生产总值的比重分别达到22.1％、51.7％、54％、92.2％、101.7％，俄罗斯对农业的补贴金额占其农业生产总值的比重也达到了11.4％，而中国在2009年给予农业生产的补贴仅有4468.2亿元⑧，占农业生产总值的比重为7.4％。与美国、加拿大等发达国家和地区相比，我国农业补贴数额相对较低，即使 与俄罗斯、韩国、土耳其、墨西哥等发展中国家相比，我国农业补贴数额也非常低。美国等发达国家巨额的农业补贴降低了其农产品的生产成本，提高了国际竞争力。尽管在短时期内满足了我国对棉花、大豆等农产品的有效需求，但从长期来看，巨额补贴下的美国棉花、大豆等农产品势必严重影响我国农业部分产品的国际竞争力、冲击我国棉花、大豆等农产品的生产。
    
    二、我国农业“走出去”战略的实施
    （一）我国对外农业投资逐年增长，但增速较低
    加入WTO后，我国农业对外投资取得了较大的发展。从2004年到2009年，我国农业对外投资流量从2.89亿美元增长到3.43亿美元，增长了18.6％，农业投资存量从8.34亿美元增长到了20.28亿美元，增长了1.43倍（表4）。我国农业对外投资的区域也在不断扩大，不仅在亚洲，特别是东盟国家的农业进行投资，而且在美国、欧盟等发达国家和地区都有农业投资。但是，与我国对外投资总额相比，农业对外投资的增长速度明显滞后。我国对外投资总额流量从54.98亿美元增长到565.29亿美元，增长了9.28倍；我国对外投资存量总额由447.77亿美元，增长到2457.55亿美元，增长了4.5倍。不仅如此，我国农业对外投资占全国对外投资的比重也呈下降趋势，从2004年至2009年，我国农业对外投资流量占投资总额的比重由5.25％下降到0.61％，我国农业对外投资存量占投资存量总额的比重由1.86％下降到了0.83％。
    （二）我国对外农业投资区域较为集中
    目前我国农业对外投资的区域还相对较为集中。如表5所示，截至2009年，中国对外农业投资中的20.28亿美元中，有5.48亿美元投资于俄罗斯的农业，占农业投资存量的27.03％，有3.41亿美元投资于东盟，占农业投资存量的16.79％。这两个地区的对外农业投资累计占对外农业投资总额的43.82％。2009年对外农业投资流量为2.89亿美元，对东盟和俄罗斯的农业投资流量占到了52.57％，其中，对东盟的农业投资流量达到了32.27％。而对欧盟和美国等发达国家和地区的农业投资相对较少，2009年当年对欧盟和美国的农业投资分别占我国对外农业总投资的16.84％和4.71％；2009年底对欧盟和美国的农业投资存量分别占我国对外农业总投资存量的9.7％和1.48％。对外农业投资区域过度集中于周边地区，虽然符合要素禀赋比较优势原则，但也可能会因个别区域政治、经济的不稳定加剧我国农业对外投资的风险。
    
    （三）我国对外农业投资企业数量少、规模小、人才缺乏
    目前，我国已经形成了582家国家重点农业产业化龙头企业，3000多家省级农业产业化龙头企业和5万多家中小型农业龙头企业组成的农业企业群体，然而在国外进行投资、合资或合作生产的农业企业仅有40家左右。从投资总量来看，2007年我国农业对外投资为2.72亿美元（表5），占全部对外直接投资的1.02％；2008年我国农业对外投资减少为1.72亿美元，所占比重下降到0.31％；2009年我国农业对外投资虽然增长到3.43亿美元，但也仅占对外直接投资的0.61％。对外投资农业企业数量少、规模小是我国当前农业“走出去”的主要特征，面对强大的国外寡头垄断势力，我国对外投资农业龙头企业均无力进行有效抗争。另外，我国已“走出去”的农业企业普遍缺乏既熟悉国际投资、国际金融及国际贸易规则，同时又缺乏了解投资地区的农业生产及贸易政策，缺乏精通投资地区的语言及风俗习惯的专业人员，从而阻碍了对外投资农业企业的进一步发展，也影响了一些投资项目的顺利开展。
    三、加快实施农业“走出去”战略的意义
    （一）突破资源约束瓶颈，实现生产要素的全球性有效配置
    经济全球化不仅意味着商品全球性流动的充分实现，同时也意味着生产要素全球性有效配置的实现。当前我国农业生产正面临土地资源不足、耕地面积逐年下降、耕地质量退化，耕地污染日益严重的严峻形势，因此，积极实施农业“走出去”战略，充分利用部分国家丰富的土地资源和水资源，充分发挥我国外汇储备和劳动力资源的比较优势，突破我国自然资源的瓶颈约束，进而建立我国紧缺性农产品的全球生产基地，实现农业生产要素在全球的有效配置。
    （二）掌控定价话语权，实现农产品供应链的全球性战略布局
    在经济全球化发展日益深化的同时，农业跨国公司也以全球经营战略为基础，以控制全球农业资源为目标，实施了全球农业产业链的布局。研究表明，世界粮食交易量的80％被四大跨国粮商ADM、邦奇、嘉吉和路易达孚控制（简称ABCD）；全球2/3的香蕉贸易被3家跨国公司所控制；75％的茶叶控制在5家跨国公司手中；全球食用植物油和人造黄油贸易仅尤尼莱佛公司一家就占30％左右。正是由于国际农业跨国公司的垄断，使我国在农产品国际市场上的定价话语权缺失，一个最为典型的例子就是我国的大豆产业。目前，跨国粮商在我国97家大型油脂企业中的64家参股控股，占总股本的66％，我国大豆产业约70％的加工能力和80％的大豆进口为相关跨国公司所控制。为避免我国其他农产品在国际贸易中重蹈大豆覆辙，必须加速实施“走出去”战略，冲破国际跨国公司的垄断，摆脱国际跨国公司的价格操控，实现我国农业在全球产业链的战略布局，从而确立我国农业贸易大国的地位。
    （三）发挥外汇储备优势，有效规避金融风险
    自1981年以来，我国外汇储备逐年增长，特别是从1995年始，我国外汇储备平均每年以30％⑨ 的速度增长。1996年首次突破1千亿美元，当年达到1050.29亿美元；10年后，2006年突破1万亿美元，达到10663.4亿美元。2009年，我国外汇储备达到23991.52亿美元，仅用3年的时间我国外汇储备就又增加了1万多亿美元。截至2010年3月，我国外汇储备已达到30446.74亿美元，再次增加1万亿美元外汇储备仅用了23个月⑩。目前我国外汇储备已居世界首位，占到全球外汇储备总额的1/3左右，如何管理好、使用好这些巨额的外汇资源成为我国政府迫切需要研究的问题。外汇储备过度，不仅面临因汇率波动造成资产损失的风险，而且也会导致国内流动性过多、加大国内的通胀压力，因此，充分发挥我国外汇储备量丰富的比较优势，大力促进农业的对外投资，不仅可以有效规避因汇率波动导致的外汇储备风险，而且对于保障国内经济平稳健康运行也具有积极作用。
    （四）确保农产品有效供给，实现我国国民经济的持续健康发展
    农业不仅是人 类赖以生存的食物来源，也是重要的制造业原料生产源泉。当前，我国棉花、大豆、食用油等农产品的进口依存度较高，经济风险偏大，一旦国际市场出现危机，就会影响到我国相关产业的正常生产，并进而影响到我国国民经济的健康发展，因此，积极实施“走出去”战略，充分发挥我国外汇储备及劳动力丰富的比较优势，建立重要农作物的国际生产基地，确保国内纺织行业等相关产业生产原料的有效供给，是促进我国农业发展和国民经济长期稳定发展的重要途径。同时，实施农业“走出去”战略，将我国有限的土地资源集中用于关系到国家经济安全和社会稳定的粮食生产，也是防止国际政治、经济形势出现动荡、保障粮食安全和国家安全的重要手段。
    四、结论与政策建议
    实施农业“走出去”战略，是统筹利用国际国内两个市场、两种资源，充分发挥比较优势，拓展我国农业对外开放广度和深度的有效途径。改革开放以来，通过大力发展外向型农业，积极开展国际农业经济与技术合作，我国农业对外贸易取得了长足发展，为我国国民经济的发展作出了巨大贡献。然而，长期以来，我们一直积极推行的是扩大农产品的对外出口，实施的是农产品的“走出去”战略，而对于生产要素的“走出去”却不够重视。随着我国工业化、城市化水平的不断提高，我国农业生产正日益受到耕地资源和淡水资源不足的制约，也受到土壤质量下降、干旱及洪涝灾害频发的影响，同时，我国农业贸易还面临着发达国家巨额生产补贴、较高的进口关税以及农产品市场被跨国公司垄断的不公平的竞争环境。为了突破我国农业发展的资源约束瓶颈，摆脱国际农业跨国公司的垄断，充分发挥我国农业劳动力资源和外汇储备的优势，确保我国农产品的有效供给，必须加快实施中国农业“走出去”战略。
    1.加强对农业“走出去”的宏观指导和规划
    目前我国农业“走出去”虽然取得了一定成绩，在东南亚、俄罗斯、非洲和中南美洲一些国家，建立了一批粮食、天然橡胶、剑麻等生产基地，特别是在部分国家，如赞比亚、莫桑比克等的农业投资获得了较大成功，但总体来看，我国农业对外投资数量还很少，农业“走出去”的规模还较低，亟需国家层面的宏观规划。政府有关部门应根据我国国民经济发展及农业发展的长远目标，对农业企业“走出去”进行宏观指导，包括国别层面规划、产业层面规划以及产品层面规划。对开展境外农业资源开发合作进行科学规划，优先鼓励发展我国亟需的工业原料型农产品以及土地密集型农产品的海外生产和发展，比如棉花、大豆、玉米等。把农业对外投资和农业劳务输出作为我国农业发展和扩大农业对外开放的重大战略之一。通过在海外建立农场或生产基地、开展合作生产与贸易等方式，稳定我国农产品的供货渠道，确保我国农产品的长期供给，有效保障我国民经济长期持续健康发展。
    2.加大财政支持力度，鼓励农业企业“走出去”
    国家应积极探索途经，采取相应的财政支持政策，鼓励那些有条件、有能力的农业龙头企业设立海外农业独资、合资企业，或开展合作生产、劳务输出等形式，寻求海外农业资源性农产品生产基地的开发和建设。在财政预算中设立农业“走出去”专项资金，鼓励和支持有条件的企业到境外开展农业合作；或者设立海外农业资源开发基金，对重点开发非洲、南美等地区的农业企业给予前期开发费用补贴等，以弥补农业投资周期长、风险高、回报慢的问题。
    3.健全农业保险体系，化解农业“走出去”风险
    农业生产经营面临较大的自然和市场风险，尤其是境外农业缺少政策的支持，农业收益具有较强的不确定性，农业企业对生产风险高度敏感。政府应当建立较为完备的农业“走出去”风险评估机制。在保险体系方面，应设立专门针对农业对外投资的保险险种，主要承保企业在境外农业投资之后可能发生的各类风险。将农产品出口特别险的承保环节从出口报关阶段延伸到生产养殖阶段，扩大对企业的承保范围，进一步加大保费补贴比例。
    另外，中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行应当发挥为农业“走出去”战略顺利实施保驾护航的作用，可以通过发放大量的低息贷款和财政扶持的农业生产保险及其相应的专业性辅助和服务，增强中国农业“走出去”后劲，改善发展条件，降低“走出去”成本，分散和化解农业风险，提高我国农业的综合竞争力。商业银行也应适当放宽融资条件，针对农业“走出去”企业的特点，修改担保标准，创新担保形式，帮助涉外农业企业解决融资困难。
    4.鼓励农业“走出去”多元化发展
    一是鼓励农业企业“走出去”目标市场多元化，继续巩固和拓展已经取得一定规模的俄罗斯、韩国、东南亚等传统投资市场，开发非洲、拉美等发展中国家市场，同时也要对欧美市场进行深入调研和开发；二是鼓励农业企业“走出去”生产方式多元化，不仅仅是对外农业投资单一模式，应设法通过对外投资带动对外贸易和对外经济技术合作的发展，积极开发深加工、高附加值、精加工、系列加工项目，提高产品的技术含量，延长“走出去”的产业链条，进而在掌控产业链诸多环节的基础上，获取规模效益；三是鼓励农业企业“走出去”合作模式多元化，采取专项发展型、共同研发型、合资共建型等多样化的模式，积极与各国开展合作，特别是在品种、资金、技术、管理和市场等多方面开展合作，努力做到“走出去”解决我国资源匮乏瓶颈的同时，将各国先进的农业科技和生产管理方式引进到我国投资企业以及国内农业生产中。
    5.加快培养专业人才，打造我国农业领域的巨型跨国集团
    政府应加强对农产品国际贸易和跨国经营与管理专业人才的培养，充分利用国内农业教育资源和基地，有针对性地进行多语种，特别是小语种的培训，努力培养农业外经贸复合型人才，尽快缓解我国跨国经营农产品贸易人才匮乏的矛盾。国家还应以政府为主导，尽快培育我国大型的农业贸易跨国集团，尤其是集研发生产销售于一体、推广高科技农业为主的跨国集团公司，着力扶植和培育一批起点高、规模大、牵动力强的重点龙头企业，重点培养大型跨国企业和支持已 经“走出去”运行较好的企业，从规模和财力上与发达国家的农业跨国公司相抗衡，尽早掌控重要农产品的国际定价话语权，确立我国农业贸易的大国地位。
    注释：
    ① 陈锡文、赵阳等著：《中国农村改革30年回顾与展望》，北京：人民出版社，2008年12月，第448页。
    ② 根据2010年统计公报有关数据计算得出。
    ③ 2010年中国统计年鉴给出的是国土资源部2008年底统计的我国耕地面积数据。
    ④ http://faostat. fao. org/site/377/DesktopDefault. aspx? PageID=377#ancor.
    ⑤ 根据联合国粮农组织“Review OF World Water Resources By Country”中的数据计算（http://www. fao. org/nr/water/aquastat/dbases/index. stm.），其中，世界人均水资源占有量＝43.4万亿立方米/60.4亿＝7185.32立方米；中国人均水资源占有量＝2.8万亿立方米/13.2亿＝2121.21立方米。
    ⑥ 数据来源于国务院发展研究中心数据库——国研网对外贸易统计数据库，http://edu-data. drcnet. com. cn/web/ChannelPage. aspx? channel=dwmysjk.
    ⑦ 数据来源于OECD官方网站数据库。
    ⑧ 2009年中央财政对“三农”支出安排7161.4亿元，其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴1230.8亿元，安排支持发展农业生产的支出2642.2亿元，安排农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元，因此，农业补贴数额可测算为4468.2亿元。数据来源于：王迎晖，《财政部门大幅增加支农资金》，北京：《经济参考报》，2009年3月11日，第10版。
    ⑨ 根据2010年中国统计年鉴有关外汇储备数据计算而得。