从2013中美经贸摩擦看中国产能过剩的问题

　　中国和美国是世界上最重要的两个贸易大国，两国经济具有高度互补性，经贸合作一直较为紧密。但在中美双方经贸发展走向深入的同时，美对中方发起的各类贸易救济调查也频频发生，其中不少贸易救济调查案件与中国国内产能过剩问题有着密切联系。

　　一、2013年美国对中国出口产品发起的部分贸易救济调查案件回顾

　　美国风塔贸易联合会2011年12月29日诉中国进口的应用级风塔产品有倾销补贴行为。2012年12月，美国商务部终裁对中国输美应用级风塔征收21.86%—34.81%的反补贴税和44.99%—70.63%的反倾销税。2013年1月19日，美国国际贸易委员会作出肯定性终裁。

　　2012年6月26日，应美国最大黄原胶生产商斯比凯可公司的请求，美国商务部决定对原产于中国和奥地利的黄原胶进行反倾销立案调查。美国商务部2013年5月29日作出终裁，认定从中国进口的黄原胶存在倾销行为。2013年6月20日，美国国际贸易委员会作出肯定性终裁。2013年7月2日，美国商务部颁布了黄原胶反倾销终裁后的最终税率，中国企业被征税率从12.9%到154.07%不等。

　　2013年10月24日，美国商务部应以生产味精闻名的日本味之素北美分公司提出的申诉，对中国出口的味精进行“双反”调查。味之素北美分公司宣称中国企业倾销幅度有64.77%—204.69%，补贴的幅度高于2%。美国国际贸易委员会11月对中国味精反倾销、反补贴案做出损害初裁，认定从中国进口的味精对美国国内产业造成了实质损害。

　　二、涉贸易救济调查案件产品所属行业的产能过剩现象

　　从美国对中国进口产品发起的贸易摩擦案件当中可以发现：除了存在贸易保护主义因素之外，贸易摩擦的发生还与中国国内许多产业存在产能过剩有关。由于产能过剩，过剩行业产品出口在短期内大量增加，对进口国的同类行业产生冲击，以至成为贸易保护主义的重点打击对象。

　　(一)风电行业的产能过剩

　　风塔是用钢焊接而成的柱子，是风电场建设必需的关键部件。由于风塔原材料中七成以上用的是钢材，而近十年来中国钢铁行业过剩情况十分严重，根据中钢协最新的汇总数据，2012年底，国内钢铁产能利用率仅为74.9%。因此，能大量使用消耗钢材的风塔生产项目受到青睐，许多生产钢及钢结构的企业纷纷转型制造风塔。这直接导致了中国风塔产能过剩且价格低廉。据美方统计数据，2011年美国从中国和越南共进口应用级风塔约2.659亿美元，约占当年进口总额的63%。其中我国风塔产品对美出口金额为2.22亿美元。量大且价格低廉，成为中国风塔产品被提起“双反”的一个重要原因。

　　(二)黄原胶行业的产能过剩

　　中国从2005年开始，成为世界最大的黄原胶生产基地之一，近年来产量的复合年增长率达53%。西美信息报告显示，2010年，中国的黄原胶总产量达到74000吨，大约占到全球总产量的67%。目前超过七成用于出口，而美国、中东、西欧是主要的出口地区。美国商务部报告指出，中国在2009年到2012年间，对美出口的黄原胶大量增长，总值截至2012年为8240万美元。因此，出口至美国的黄原胶产品遭受反倾销调查也不令人意外。

　　(三)味精行业的产能过剩

　　目前中国的味精产量仍然稳居世界第一位。我国国内的味精消费量占总产量的60%左右，其余大量出口，以至国际市场都已饱和。据美方统计，2012年中国味精对美出口总额约为3690万美元，较2011年略有下降，但比2010年出口总额翻了一番。同时，味精行业属于低端产业，技术含量低，竞争手段主要是打价格战。因此，过于低廉的价格，加上短期内出口数量的大量增加，刺激了竞争对手，引发了“双反”调查。

　　三、对外输出无法长期作为国内行业产能过剩出口的理由

　　长期以来，中国制造业积聚了旺盛的生产力，为GDP的增长立下了汗马功劳。然而，粗放型的生产方式导致生产结构的低端化，技术含量低、融资成本低、准入门槛低的行业迅速出现了过剩，过剩生产能力开始大量涌入国际市场，出口成为过剩产品的重要渠道。但靠出口只是治标不治本的办法，该模式存在具有不可持续性。

　　(一)易成为贸易保护主义攻击的目标，引发贸易纠纷

　　从中美2013年发生的贸易纠纷来看，量大和廉价是中国产品遭遇贸易救济调查的重要因素，而产能过剩产品在出口时往往会同时满足这两个方面。目前产能过剩已经导致行业毛利率显著下滑，行业中不少企业已走进负利率时代，这种情况下市场无序竞争愈演愈烈。出口报价竞相压价，过低价格往往有倾销之嫌。因此，产能过剩行业的产品出口时遭遇贸易救济调查的可能性比其他商品大得多。而且，即使中国产能过剩产品成本的确很低，在国际市场中的确有价格上的竞争优势，并没有倾销行为，也会由于对国外同行冲击过大遭到起诉，蒙受损失。

　　(二)中国出口的高速增长期已经结束，低附加值、同质化产品出口日益困难

　　从中国加入WTO起，中国出口经历了近十年的高速增长期，年均增长速度达27%以上。但从2008年世界金融危机后，中国出口一直面临严峻形势，出口增幅大幅下滑，外向型企业多艰难度日。尤其是国内劳动力成本、土地使用成本、资源环境压力等因素造成国内生产成本持续上升，企业成本压力加大。且与此同时，其他发展中国家，如越南、印度等国家的同行也展开了激烈竞争，使得出口愈来愈不容易。虽然2014年世界经济继续保持了稳中向好、温和复苏发展势头，尤其是欧美日发达经济体呈回升态势，中国企业新的出口订单也在增加当中，但如高速增长期般的出口形势将一去不复返，中国出口增幅将保持在10%以下[1]，低附加值、同质化产品出口将面临更多困难。

　　(三)不符合国家转变经济发展模式要求，来自政府层面压力增强

　　2012年以来，国家统计局统计的6万余户大中型企业产能综合利用率基本低于80%，产能过剩从钢铁、有色金属等传统行业向风电、光伏等新兴产业蔓延。在产能过剩越来越严重的情况下，国家已经痛下决心，将化解产能过剩作为一项重要的经济工作，不仅取消了对产能过剩企业的出口退税，责令其对资源环境污染问题买单。2013年12月9日，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政策考核工作的通知》，还提出完善政绩考核评价指标，加大包括消化产能过剩等指标的权重。在这种局势下，产能过剩企业面临的只有转型和淘汰两种结局，以价格战在国际市场求生存的模式终将不存。

　　四、政府职能转换将是化解行业产能过剩的关键

　　从中国产能过剩行业的形成历史上看，多与政府行为和现行管理体制有密切联系。如地方政府为保证GDP的增长，鼓励国企进行大规模资本型投资、重复性投资，为完成招商引资任务，在明知是属于产能过剩的项目的情况下，还是引进过来;产能过剩企业遭遇经营困境，面临市场淘汰之时，给予贷款担保和政策优惠。因此，转换政府职能，是化解行业产能过剩的前提和关键。

　　首先，在经济工作指导思想上改变重投资、轻消费的倾向。产能过剩意味着一个行业的生产能力与消费能力不匹配[2]，生产能力明显大于消费能力，因此需要对外寻找出口。要从根本上解决这个矛盾，需要通过转变发展方式，实现经济增长由投资出口驱动向消费驱动为主的转变。

　　其次，充分发挥市场机制作用，定位服务型政府。化解其产能过剩的过程往往是非常困难的，因为这可能意味着财政收入减少和大量工人失业，甚至出现影响社会稳定的状况，但由政府出面进行干预，给予税收上的减免或信贷上的融资和担保无异于饮鸩止渴，不仅挽救不了已被市场下了驱逐令的企业，还把银行等金融机构拉下水，带来大量潜在坏帐。因此，政府尽量少干预，定位服务型政府，将精力重点放在制定产业容量规划，扶持科技进步创新，开展就业培训上。同时，建立统一的行业产能过剩评估指标体系和预警系统，让企业和投资者能够及时准确地了解行业产能及相关信息，避免投资的盲目性，再度出现产能过剩问题。

　　最后，要促进行业协会完善职能，发挥应有的积极作用。产能过剩行业尤其需要行业协会发挥其积极作用，帮助行业渡过难关，走向新生。如行业协会在产能控制方面，能够了解更多更准确的信息，在出口方面，也能发挥其协调作用，避免低价恶性竞争。在遭遇贸易救济调查时，可协助企业实施反倾销、反补贴等法律措施。另外，行业协会还能通过举办技术交流等活动，相互进行技术交流和管理经验交流，加快企业的技术升级改造，维护行业内企业的利益。