论事业单位内部审计的独立性

摘要：事业单位内部审计是一项独立客观的咨询活动。内部审计的独立性是内部审计一项非常重要的原则。内部审计独立性的一个最主要标志，就是内部审计机构设置的独立性。然而，如何实现内部审计的独立性却一直被人们所忽视。文章从内部审计独立性的“职能、重要意义、存在的问题、改进措施”四个方面进行分析探讨。
关键词：事业单位；内部审计；独立性
一、事业单位内部审计独立性的意义
（一）独立性是内部审计的本质特征
从内部审计的产生来看，内部审计是在事业单位形成了一定的规模后，事业单位最高领导者或领导层无法做到事必躬亲，需要授权给一个专门的机构来协助他对各管理层进行监督的一种管理手段。这种授权就决定了它只对最高领导负责，是对最高领导层以下的各个管理层的管理、控制和监督。因此，它必须具有相对的独立性，否则，就无法实现这种授权的有效性。从内审部门的性质看，国际注册内部审计师协会在《内部审计职责说明》中确定内审部门的性质是：“内部审计是组织中的一个控制部门，它独立于管理当局。”
（二）独立性是内部审计的内在要求
内部审计的独立性主要体现在三个方面，即内部审计机构的独立性、控制审查过程的独立性、审计结论的独立性。首先，内审部门在整个组织或单位中应处于较高的权威位置，它只接受最高层如总经理或董事会的领导和授权。只有这样，它才能有效地行使审计职权。其次，它在审计过程中，必须具有对下的权威性，才能不受干扰地实现有效监督。内部审计的独立性，有利于内部审计的客观性。客观性是对内部审计的基本要求，客观性是真实性的前提。它要求内部审计人员在实施控制的全过程必须做到审计目的、审计过程和审计结论的客观、真实、公正，为领导者提供准确的信息。
（三）独立性是内部审计受托经济责任的需要
受托经济责任是指受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任，并向委托者负有定期报告履行职责状况和结果的责任。在财产所有权与财产经营管理权分离时，客观上存在着委托者对受托者进行经济监督的需要。“两权”分离所产生的受托经济责任关系奠定了内部审计独立地位的客观基础。由于内部审计主体受托（受命）于委托者（单位法人），对经营管理者行使经济监督权，而经营管理者也受托（受命）于委托者（单位法人），负责财产的经营管理，根据权责对等原则，形成了内部审计主体与经营管理者（被审部门）之间监督与被监督关系。由于财产所有权高于经营管理权，因而内部审计主体的地位理应高于经营管理者（被审部门）。因此，内部审计主体必须具备必要的权力，才能保证其职能的实现。
二、事业单位内部审计独立性存在的问题
我国事业单位内部审计的独立性主要存在以下几个方面的问题。
（一）内部审计机构的设置不合理
我国内部审计机构的设置没有一个统一的合理的标准，许多中小事业单位忽视内部审计机构的设置建设，即使是大型事业单位也没有一个较为合理的公认的可操作模式。这与国际内部审计师协会1993年修订的《内部审计实务具体标准》中的机构设置有很大的差距，根据《审计署关于内部审计工作的规定》和当前的实际状况，内部审计人员管理体制是内部审计人员切身利益直接受所在单位控制，对内审人员的人事调派权、工资管理权、奖惩权等由所在单位掌握，即内部审计即在本单位主要领导人直接领导下对本单位领导负责并报告工作。由于被审部门是内审人员所在单位的组成部分，客观上造成内部审计为本单位利益服务的依附性，使得内审人员执纪执法的程度直接受单位领导的影响，工作质量直接受单位领导的制约。
（二）内部审计人员的客观性不强
目前，我国事业单位内部审计机构的审计人员业务素质参差不齐，职业道德低下，有些内部审计人员在从事其职责工作时存在一些不良行为，不仅影响了内部审计人员的职业形象，而且使其陷入一种无法做出客观的专业判断窘境之中，从而严重影响了审计工作和审计结果的客观性公正性。
（三）对内部审计的工作范围认识不到位
内部审计是一个组织中不可缺少的部门，内部审计的工作范围应包括检查和组织内部控制制度系统的适应性和有效性，以及在完成所指派的职责时的执行效果。
内部审计的工作范围概括：审查财务和经营活动信息的可靠性和完整性；审查是否遵守政策、计划、程序、法律和规定；审查保护资产的措施和方法，核实这些资产是否真实存在；评价资源使用的经济和有效性；审查经营项目以确认其是否与所确定的任务和目标一致，以及经营任务是否按计划完成。
我国内部审计局限于国有事业单位、事业行政单位，并且内部审计自身对其工作范围认识不一致、不清楚的情况占很大的比例。相应的法律法规不配套，不健全，已严重影响我国内部审计的发展。内部审计人才的匮乏，内部审计人力资源不足，也是一个重要原因。
（四）对内部审计的作用认识不到位
我国的事业单位管理人员对内部审计的认识肤浅，认为内部审计的监督作用限制了他们的职权，限制了他们的自由权，甚至不屑内部审计的作用。这种错误的认识在一定层次的管理人员中很普遍，是一种狭隘消极的认识，有待进一步转变观点，加强正确的引导与沟通。众多昙花一现的事业单位生命周期如此之短，其中一个重要的原因是事业单位长期忽略了内部审计的作用，未能充分利用内部审计师在风险分析管理、控制与组织监控方面的作用。

（五）法律环境对内部审计的忽视
目前我国已颁发了关于国家审计的《审计法》，关于民间审计的《注册会计师法》，而关于内部审计的只有审计署颁发的《审计署关于内部审计工作的规定》，并未上升到法律的高度，导致内部审计与国家审计、民间审计地位上的差异，使得内部审计机构和人员得不到应有的重视。同时，内部审计没有具体可操作的部门、行业规章制度，审计人员面对具体问题也无章可循。
三、加强事业单位内部审计独立性的对策
（一）构建有效的行业管制模式
有些学者认为，内部审计行业管制模式可分为自我管制模式、政府管制模式和独立管制模式三种。就我国具体情势而言，当前宜采用政府管制和自我管制相结合的模式。一方面，宏观层面上由政府进行管制。政府通过立法或通过设立相关监管机构来限制或禁止有碍内部审计独立性的有关业务。另一方面，微观层面上实行自我管制。规范行业自律行为，即注册会计师行业内部通过自行制定的各种规章制度以及设立会计师事务所之间的同业互查机制，以确保核查工作保持应有的独立性。基于该行业的特殊性，行业自律仍然是不可或缺的。
（二）提高会计师事务所的违规风险
努力改变低法律风险的状况。目前，我国针对会计师事务所的民事诉讼方面，还存在诉讼主体不明确、诉讼成本高以及诉讼收益相对低等问题，这无疑助长其违规的风气。因为，在低法律风险的经营环境中，在逐利动机驱使下，会计师事务所会做出不符合相关会计准则的审计行为。
加大各类利益公众对会计师事务所的监督力度，提高其道德风险。通常认为，公众对那些违反诚信原则的组织有着天然的厌恶，因而拒绝与这些组织合作，从而使这些组织经营上限于困境。
（三）增强内部审计部门组织上的独立
内部审计部门应该对单位中一个具有足够权力的领导人负责。直接领导内审部门的领导级别越高，就有确保内审部门的工作范围足够广泛的权威，能够增强独立性。内审部门经理应有权出席、参加由高级管理层或董事会举行的与内审职责有关的会议，如有关审计、财务报告、管理控制系统等会议。通过在会议中提交书面或口头的报告，通报有关审计工作计划和实际审计工作的信息，内审部门就能与董事会直接交流。另外，为了排除其他干扰，应该设立“绿色通道”，使内审部门经理每年至少能与董事会单独会晤一次。这样的直接交流机制，使得审计信息能迅速地以本来面貌到达董事会，避开了来自其他方面的干扰因素。内审部门经理的任免应由董事会确定。
（四）保持内部审计人员精神上的独立
要保证内部审计的独立性，还要求内审人员在执行审计工作时，必须在精神上是独立的，当审计人员被派去审计自己曾经或即将负责的工作时，常常出现利益冲突，因为一个人不能客观地评价自己的工作；偏见则可能是由个人好恶或历史原因等造成。即使开始不存在利益冲突和偏见，长期负责对某一部门的审计工作也会使审计双方由陌生到逐渐熟悉，发展出私人友谊，或是由于过于熟悉业务而觉单调乏味，导致懈怠和疏忽。这两种情况都会影响审计人员的客观性。因此，定期轮换对于保持审计人员精神上的独立是必要的。内部审计人员不得承担经营管理责任，不能参与内部控制系统的设计、安装和执行，而只应承担与检查、评价和建议相关的审计责任。
（五）建立独立、健全的内审机构
事业单位经营者或领导层对内审机构的独立越来越重视。近几年，在政府机关、事业单位机构改革及事业单位管理机制调整中，机构编制和人员逐渐减少，但内审机构和人员却呈现相对增加趋势，内审部门的作用越来越明显。一汽集团公司去年将原有的审计处改为审计室，下设六个部，人员增加了8人，达到35人，公司总部给划拨了单独的办公地点。实践使一些事业单位领导人认识到只有内审机构独立，才能保证审计业务正规地开展。内审机构的权威性主要体现在内审机构在部门或事业单位中应处于较高的层次，它必须是一个独立的、直接隶属于事业单位法人的监督管理机构。目前，国外比较通行的做法是内审机构直接隶属于董事会，董事会下设审计委员会，内审部门向审计委员会报告工作。实践表明，内审部门只有隶属于最高领导，才能较好地发挥职能作用，权威性才能得以体现。
（六）恪守内部审计的职业道德
内部审计是为有效履行其服务宗旨，应保持审计行为准则的高标准。内部审计师在执行审计工作时，必须诚实、客观，必须避免参与与其审计工作有利害冲突的、使其不能客观地履行其任务和职责的活动。严格遵守《内部审计实务标准》。内部审计人员在办理审计事项时，应当客观公正，实事求是。在执业过程收集审计证据时应保持合理谨慎，保守秘密。在审计整个过程中廉洁奉公、恪守职责。事业单位内部审计机构要严格遵守审计人员准则，正确运用手中的权力，秉公办事，维护审计人员的尊严和威信。要结合党纪党风教育和廉政建设，常抓不懈。
（七）建立责任追究和赔偿制度
目前，我国尚未专门针对国有资产管理立法，对国有资产管理的有关规定缺乏系统性和条理性，并且由于事业单位的监控机制不健全，缺乏风险与淘汰机制，致使造成国有资产流失或损失的责任者得不到应有的惩罚，其权力和经济利益也基本不受影响。所以，要想保证国有资产的安全就必须加快建立适应市场经济的法律制度，加大打击对国有资产损害案件的查处力度，追究造成国有资产流失责任人的法律责任，并承担相应的经济赔偿责任，并加大罚金的范围，这样才能有效地遏制国有资产的流失。
参考文献：
1、刘小安.内部审计独立准则[z].会计专题研讨会,2004(8).
2、张明丰.会计独立化[z].会计专题研讨会,2004(8).
3、明国风.试论内部审计的改进[z].迎接新世纪中国会计问题国际研讨会,2004.
4、刘明春.内部审计独立性[m].外文出版社,2004.