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论国家审计“免疫系统”的六大特性

发布时间:2015-07-02 15:03
国家审计署刘家义审计长在2008年全国审计工作会议结束时的总结讲话中首次提到“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”,从而引出了国家审计的免疫系统论。
  审计免疫系统论,是我国国家审计本质、职能和定位理论发展过程中的里程碑式的论述,从战略高度上确定了国家审计的本质和职能,以及在我国现代经济社会发展中的地位,为我国国家审计事业明确了长远的发展目标。
  在国家审计实践中,国家审计免疫系统的本质、职能与定位,通过某些方面的特性具体表现出来,审计工作的开展,也与这些特性密不可分。笔者根据自己的审计工作实践,对国家审计免疫系统进行了深入的思考和研究,认为上述特性主要存在于独立性、综合性、系统性、预防性、惩罚性、建设性等六个方面。充分理解、把握这些特性,对于科学理解和充分发挥国家审计免疫系统的职能,在实践中做好审计工作,具有重要意义(下文中审计如无指明,均指国家审计)。
  
  独立性
  独立性是审计免疫系统的首要特性,也是使审计免疫系统区别于其他免疫系统的独特特性。它是审计免疫系统的生命线,是保证审计免疫系统职能发挥的根本保证。独立性能否发挥、发挥到什么程度,直接决定审计免疫系统职能能否发挥以及发挥的程度。
  总体来看,在国家经济社会体系中,由于本身的职责与使命,审计本身是一个超越部门利益局限的监督部门。相比各微观主体和行业系统如金融、工业、农业、商业等部门,审计在很大程度上具有独立性,在部门利益上具有较高的超然性。
  从独立性的现实保证来看,我国国家审计的独立性主要体现在两个方面。首先是法律地位上的独立性。我国《宪法》第九十一条规定“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,从而在国家最高法律的层面赋予了审计的独立地位。《审计法》也对审计机关的权限从实际履行的层面作出了诸多保障。这些都为审计的独立性提供了法律保证。其次是经济上的独立性。目前我国在中央国家审计系统内,通过“八不准”等审计廉政制度和纪律的推行,审计机关在经费上已不依赖于被审计单位,基本切断了与被审计单位的经济联系,从而从经济上保证了审计的独立性。
  在实际审计工作中,充分保证、发挥审计独立性的关键,主要在于审计廉政建设的加强和“八不准”等审计廉政纪律的严格执行。
  
  综合性
  审计不是国家经济社会体系中唯一的免疫系统,而是一种综合免疫系统或总免疫系统,甚至是免疫系统的免疫系统。从整个经济社会体系来看,在审计免疫系统之外,还存在各种类型的内部免疫系统和行业、系统免疫系统。在每个微观主体(机构主体)内部,都有内部规章制度、内部管理和监督机构等(包括内审、纪检监察机构等),这些在一定程度上发挥内部免疫的功能。在一些系统或行业内,同样存在类似的免疫系统。
  审计免疫系统的综合性类似于在看病方面,作为一个综合医生,在医治病人时,不仅关注其本身的病情,及时进行对症治疗,更要关注其内部医生、固定医生对该病人的健康的维护、病患的预防、病症的医治等情况,力争从根本上保证病人肌体的健康。
  在审计中,充分发挥免疫系统的综合性,就要有高度的宏观性、全局性意识,善于从经济社会发展的全局、总体的高度出发去考虑问题、开展工作、确定重点。同时,善于在审计与其他部门的联系中去发挥审计的职能,将其他免疫系统纳入到审计免疫系统中来,正确看待审计与公检法等国家其他职能部门、系统、单位的关系,并且妥善处理这些关系。
  
  系统性
  审计免疫系统的系统性,包括关注对象的系统性和关注方式的系统性。在关注对象上,具有普遍性的特点,要对国家经济社会体系、各个审计对象进行普遍关注。在关注方式上,主要是指在审计过程中,在对风险、问题进行关注时,更加注重“面”上的情况,注重从普遍性、体制性、制度性、机制性的角度去看待、分析、研究问题产生的原因以及相应的对策。
  审计免疫系统就像一个雷达,对国家经济社会进行持续的扫描、关注,时刻关注各种异常情况的出现、重大问题的产生、重要风险的状况等。审计免疫系统的系统性,还类似于在医生看病时,对病人的病症,不仅仅着眼于该病症本身的治疗,还要关注是为什么会得这种病,病人的工作、生活习惯、环境等方面是否还存在一些易于导致这些病产生的必然性的因素,如何更好的保证以后不再患病。
  在实际审计工作中,要善于从个别的、“点”的风险和问题上跳出来,把个别的、“点”的风险、问题与更大范围、更为普遍的面结合起来,将问题与原因结合起来,将问题与体制、制度、机制等结合起来进行分析和研究,并相应地提出解决问题、改善管理、完善制度和为宏观决策提供参考的意见和建议。
  
  预防性
  审计免疫系统的预防性,是指通过日常的持续性的监督、检查,通过对各种潜在风险、问题的及时防范、化解,通过对各种体制、制度、机制的适当完善、优化,从而防止、避免各种重大风险的爆发、各种严重后果的出现和重大损失的形成,避免经济社会动荡。
  随着现今经济社会的发展,规模的日益庞大、复杂程度的不断增加、变化速度的持续加快、影响经济社会运行的因素日益扩充,经济社会体系中潜在的风险越来越大。如果有些风险得不到及时的控制、化解,一旦集中爆发,将对经济社会体系的运行造成重大甚至是致命性的影响。“千里之堤,溃于蚁穴”。在这种情况下,防微杜渐、防患于未然,显得尤为重要。
  在目前的审计实际工作中,审计免疫系统预防性的发挥在某种程度上还不够充分。重事后查处、轻事前预防,重既成风险、轻潜在风险,重“救火”、轻防火的情况还比较明显,影响了审计免疫系统职能的发挥。要更好地发挥这种特性,就要大力增强审计的前瞻性,有规划、有准备、有预见地做好审计工作,同时要更加重视对各种潜在性风险、流动性风险的关注和管理。
  
  惩罚性
  对于经济社会体系中存在的各种重大风险和问题,必须及时予以反映、揭露并查处,包括严肃追究有关人员的责任,这就是审计的惩罚性。在现实经济社会中,即使经过预防,经过普遍关注、制度完善,也会出现各种各样的风险和问题,出现各种各样违法犯罪、失职渎职的人员,必须予以处理,以防止风险和问题的再次发生。
  惩罚性是一种过程性和手段性的特性,是免疫系统职能发挥的内在要求和必要手段,是审计免疫系统权威性的体现和保证,在某种意义上也是对审计其他特性的保证。国家审计是我国行政执法机关之一,根据宪法和法律赋予的职权,审计机关可以通过直接处罚、揭露问题、参与查处等多种方式,发挥惩罚性的作用。
  需要指出的是,对审计免疫系统而言,审计的惩罚性是与建设性密切相关的。惩罚本身不是目的,而是手段。所谓“惩前毖后、治病救人”,必须适当地进行“惩前”,才能有效地“毖后”,才能更好地治病救人。在这方面,就像医生对待肿瘤一样,如果经过预防仍然未能防止其恶化,或出于各种原因没有及时发现其发生和扩张,那就必须坚决果断地予以切除。
  为了更好地发挥审计的惩罚性,在审计过程中,要注重发挥审计的监督作用,要有“问题”意识。审计对各种风险的揭露,对各种体制制度机制的分析研究等,均要以问题为切入点,才能更好地发挥免疫系统的职能。
  
  建设性
  通过揭露、查处经济社会运行中的各种重要风险和问题,尤其是各种体制性、制度性、机制性的问题和缺陷,并促进风险的化解、问题的解决及制度的完善,国家审计能够从根本上、总体上、长远意义上推动经济社会的可持续发展,这就是审计的建设性作用。
  建设性是审计免疫系统的终极特性,是根本目标,是审计免疫系统上述特性的体现和发挥。从实现手段来讲,主要通过监督来实现,通过预防性和惩罚性来实现。惩前毖后的最终目的不是惩前毖后本身,而是为了治病救人,为了推动风险和问题的解决、制度体制机制的完善,促进公平、责任和价值观的维持。这就像医生给病人打针、动手术、切除肿瘤、消除病毒等,对病人的不良习惯和环境进行改善的目的,是促进病人的及时康复和持续健康,而不在于治疗本身。
  要充分发挥审计的建设性,在审计过程中,要适当增强审计的服务意识,在审计监督中充分发挥审计的服务作用。要警惕并摒弃那些审计特权思想,以及为审计而审计、为问题而问题、为查处而查处等不良思想倾向。要通过上报审计简报信息、发布审计公告,为国家的经济社会决策提供、提出改善经营管理的意见建议等多种方式,充分发挥审计的建设性作用。

  预防性
  审计免疫系统的预防性,是指通过日常的持续性的监督、检查,通过对各种潜在风险、问题的及时防范、化解,通过对各种体制、制度、机制的适当完善、优化,从而防止、避免各种重大风险的爆发、各种严重后果的出现和重大损失的形成,避免经济社会动荡。
  随着现今经济社会的发展,规模的日益庞大、复杂程度的不断增加、变化速度的持续加快、影响经济社会运行的因素日益扩充,经济社会体系中潜在的风险越来越大。如果有些风险得不到及时的控制、化解,一旦集中爆发,将对经济社会体系的运行造成重大甚至是致命性的影响。“千里之堤,溃于蚁穴”。在这种情况下,防微杜渐、防患于未然,显得尤为重要。
  在目前的审计实际工作中,审计免疫系统预防性的发挥在某种程度上还不够充分。重事后查处、轻事前预防,重既成风险、轻潜在风险,重“救火”、轻防火的情况还比较明显,影响了审计免疫系统职能的发挥。要更好地发挥这种特性,就要大力增强审计的前瞻性,有规划、有准备、有预见地做好审计工作,同时要更加重视对各种潜在性风险、流动性风险的关注和管理。
  
  惩罚性
  对于经济社会体系中存在的各种重大风险和问题,必须及时予以反映、揭露并查处,包括严肃追究有关人员的责任,这就是审计的惩罚性。在现实经济社会中,即使经过预防,经过普遍关注、制度完善,也会出现各种各样的风险和问题,出现各种各样违法犯罪、失职渎职的人员,必须予以处理,以防止风险和问题的再次发生。
  惩罚性是一种过程性和手段性的特性,是免疫系统职能发挥的内在要求和必要手段,是审计免疫系统权威性的体现和保证,在某种意义上也是对审计其他特性的保证。国家审计是我国行政执法机关之一,根据宪法和法律赋予的职权,审计机关可以通过直接处罚、揭露问题、参与查处等多种方式,发挥惩罚性的作用。
  需要指出的是,对审计免疫系统而言,审计的惩罚性是与建设性密切相关的。惩罚本身不是目的,而是手段。所谓“惩前毖后、治病救人”,必须适当地进行“惩前”,才能有效地“毖后”,才能更好地治病救人。在这方面,就像医生对待肿瘤一样,如果经过预防仍然未能防止其恶化,或出于各种原因没有及时发现其发生和扩张,那就必须坚决果断地予以切除。
  为了更好地发挥审计的惩罚性,在审计过程中,要注重发挥审计的监督作用,要有“问题”意识。审计对各种风险的揭露,对各种体制制度机制的分析研究等,均要以问题为切入点,才能更好地发挥免疫系统的职能。
  
  建设性
  通过揭露、查处经济社会运行中的各种重要风险和问题,尤其是各种体制性、制度性、机制性的问题和缺陷,并促进风险的化解、问题的解决及制度的完善,国家审计能够从根本上、总体上、长远意义上推动经济社会的可持续发展,这就是审计的建设性作用。
  建设性是审计免疫系统的终极特性,是根本目标,是审计免疫系统上述特性的体现和发挥。从实现手段来讲,主要通过监督来实现,通过预防性和惩罚性来实现。惩前毖后的最终目的不是惩前毖后本身,而是为了治病救人,为了推动风险和问题的解决、制度体制机制的完善,促进公平、责任和价值观的维持。这就像医生给病人打针、动手术、切除肿瘤、消除病毒等,对病人的不良习惯和环境进行改善的目的,是促进病人的及时康复和持续健康,而不在于治疗本身。
  要充分发挥审计的建设性,在审计过程中,要适当增强审计的服务意识,在审计监督中充分发挥审计的服务作用。要警惕并摒弃那些审计特权思想,以及为审计而审计、为问题而问题、为查处而查处等不良思想倾向。要通过上报审计简报信息、发布审计公告,为国家的经济社会决策提供、提出改善经营管理的意见建议等多种方式,充分发挥审计的建设性作用。

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