浅议如何完善政府投资项目监管体系

摘　要：政府投资项目建设是一项系统工程，涉及部门众多，利益关系复杂，需要加强对政府投资项目的监督管理，如何构建和完善政府投资项目建设的监督管理是一项重要任务。本文从当前政府投资项目监管存在的主要问题入手，探讨了完善政府投资项目监管体系的方法，对避免出现重大损失浪费和国有资产流失，提高财政资金使用效益具有重要意义。

关键词：政府投资项目；监管体系；问题；方法
　　政府投资项目是以政府为投资主体，由政府来筹集资金的投资活动，现实中一般是指以政府运用财政性资金和其他投融资工具安排实施的投资项目，其中包括了经营性和非经营性两大类。在具体实施过程中，政府投资项目存在较多问题，尤以缺乏政府投资的约束机制，监督机制的模糊，容易滋生腐败，造成重大损失浪费和国有资产流失，对经济发展造成不利影响 [1][2]。
　　经过多年来不断的改革实践，政府投资项目的监管正逐步走向制度化、规范化，但由于原有投资管理体制的制约及监督方式的不完善，政府投资项目监管还面临着一些不容忽视和亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一、当前政府投资项目监管中存在的问题[3]
　　1、前期评估论证工作不充分
　　项目建设过程中往往出现更改建设内容、增加建设投资等现象。项目建设单位为争取到政府投资，把主要精力放在取得立项这一环节上；设计单位在项目可研报告编制过程中对内容的研究和论证不够，细节把握不准，导致报告深度不符合要求；政府投资主管部门决策环节把关不严，部分建设目标不清、技术方案论证不严、投资测算不合标准的项目经过形式上的审查评估便批复通过。随着项目的建设实施，又发现当初考虑不周的地方，边建设边增加内容，当然也不排除个别领导为了单位和个人私利变着花样逃避监管，项目到手千方百计扩大投资规模，有时甚至增加附属工程，造成极大浪费。
　　2、项目审批机制不完善
　　在项目审批上缺乏一个统一而又明确的审批权限的界定和审批程序的要求，条块分割，多头管理，协调约束机制乏力，导致一个项目由多个单位进行审批，多头安排资金的现象时有发生。不仅容易造成审批上的随意性，影响政府投资决策的正确性，迫使有些部门为了争取项目把大量精力放在“跑项目”上，也容易形成监管上的盲区，不利于对政府投资进行有效监管，甚至产生腐败行为。
　　3、约束机制不健全
　　(1) 投资责任约束制度不完善。有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证，一些投资决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。
　　(2) 竣工决算或验收评价制约机制不完善。由于对不及时进行竣工决算的项目缺乏制约机制，一些建设项目建成使用多年，项目竣工验收仍未完成，给建设期间成本认定、各类资产的划分及剩余物资的清点带来难度，容易掩盖工程管理上的一些漏洞。从实际情况看，项目竣工验收也只是由建设单位组织相关政府部门和参建单位开会、总结、看现场，注重形式，而对包括项目概预决算执行情况、资金使用、投资效益进行综合评估的项目评价做的较少，不利于对政府投资的控制和全面考核建设成果。
　　(3) 监督机制不完善。一方面监管部门多，职能交叉，致使权责不明确，往往形成成绩人人有份，责任相互推诿的现象，监督难以到位；另一方面有些部门不聘请有资质的专门监理部门实施监督，这项工作是专业性、技术性较强的监督，一般人员去检查，基本上看不懂，只是流于形式；再一方面由于信息不公开，对于项目实施过程中的工期进度、资金安排等管理行为，社会公众很难实施有效的监督，很难判断存在的问题，从而出现为谋取部门利益、个人私利而损害公众利益的行为。
　　4、项目资金管理不严格
　　由于项目建设资金属于专项资金，财务相对独立，因此项目资金在使用管理上缺乏透明度，而负有监督职责的财政、审计部门由于不能及时掌握资金的使用情况，难以监督到位，致使项目资金在使用中容易出现截留、挪用、挤占、挥霍浪费等问题。
　　5、招投标活动不规范
　　政府投资项目在招标投标环节也出现较多问题。主要有应当公开招标的项目擅自邀请招标、泄露标底等。产生上述问题的原因有多方面，除了法律法规制度不完善等因素外，行政监管部门职能交叉，重复监管；行政监管力量不足、监督乏力等行政监督问题也是招投标领域出现问题的重要原因。
二、构建和完善政府投资项目监管体系的方法
　　针对所存在的问题，需要加强对政府投资项目监督管理，从而完善政府投资项目监管体系。主要内容包括以下几个方面：
　　1、建立政府投资责任追究制度。工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
　　2、完善政府投资管理分工机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。比如，投资主管部门主要从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面对项目进行监管，财政部门主要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管，可以采用代建等方式完善政府投资项目监管体系[4]。
　　3、审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。审计对象主要为项目建设单位，必要时也可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。审计机关在对国家建设项目审计时，可以根据需要，对专项建设资金的征集、管理与使用情况以及其它重要事项进行专项审计。
　　4、完善重大项目稽查制度。项目稽查的主要内容包括四个方面：一是监督被稽查单位贯彻执行国家有关法律、 行政法规和方针政策的情况；二是检查项目的招标投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测项目的实施情况；三是检查被稽查单位的财务会计资料以及与项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性；四是对被稽查单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。
　　5、建立政府投资项目后评价制度。项目后评价，是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后，对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，主要内容包括过程评价、经济后评价、影响评价和持续性评价等。开展项目后评价，对于提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义，是加强政府投资管理和项目监管的一项重要工具。
　　6、建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。如通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目建设实施过程中出现的违法、违规和腐败问题进行举报、曝光，从而有助于加强项目监督管理、防范违法违规现象和揭露工程投资建设领域的腐败行为。
三、小结
　　政府投资项目监管体系的建立和完善需要各有关部门按照职责分工，密切配合、相互协作，它的有效运转能够调控全社会的投资活动、保持合理投资规模、优化投资结构、提高投资效益，必将促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。