政府投资项目代建制的一点认识

摘　要：2004年7月22日国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。代建制是政府投资体制改革的重要内容，笔者所在公司近几年承担了市内多个项目的代建业务，现结合个人对代建制有一些认识，对代建制现状及存在的问题做简要论述。

关键词：
一、代建制的概况：
　　1、定义
　　代建制是由项目法人委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务,直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。代建制适用于不具备自行管理条件的行政事业单位（如政府机构）的建设项目、非经营性政府财政性投资项目。其目的是通过建设工程的专业化管理，提高政府投资建设项目的建设管理水平和政府投资效益。
　　2、代建模式：目前政府投资项目代建主要采用以下两种模式
　　第一种：全过程项目管理代理，即代建单位负责从项目立项到工程竣工验收备案及工程移交等全过程的项目建设管理。
　　第二种：分阶段代理,即将代建工作分为前期工作代理和实施代理。
　　由于项目管理工作是一个连续不间断、环环相扣的过程，一般宜采用全过程代理方式。但也有一些地方政府投资项目法人为了节约代建费用，往往采用前期工作代理的方式，即只将项目建设过程中比较繁琐的前期报建手续环节委托给代建单位，使代建单位完全沦为“代跑手续”的角色。
　　3、代建机构：由项目法人委托的具有工程建设管理经验，并且具备与工程建设相关资质的专业法人或组织。
　　政府投资项目代建单位的组建或选定，从各地实践看，主要有以下两种方式：其一，政府组建常设的事业单位性质的建设管理机构，这是政府投资项目代建制的一种“早期”型式，也是迄今为止使用最为广泛的一种型式。
　　其二，选择社会中介性质的项目管理公司。主要通过招标的方式选择具有相应项目管理经验及水平的企业。
二、代建制的优势
　　 “代建制”是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平的不断提高、项目实施的专业化要求和技术含量日益增加，而逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，但在我国尚处于起步阶段。近年来，国内一些省市如上海、深圳、重庆等相继试点推行代建制。与现行政府投资项目管理体制相比，代建制具有以下明显优势：
　　1、加快了政府职能转变。长久以来，搞一个项目政府就成立一个工程指挥部—这是我们司空见惯的做法。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端多多。指挥部模式下建设的工程经常容易出现概算超支的现象，投资控制不力。指挥部体制也造成了公务员队伍不断扩大。成本质量不易控制也是指挥部体制的一大弊端。作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建设期负责，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任连人都找不到。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。
　　2、有助于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中""投资、建设、管理、使用""四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再直接介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。代建单位的一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。
　　3、有助于提高项目管理水平和工作效率。
　　代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。
　　4、竞争机制发挥充分作用
　　竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
　　5、有效抑制 “三超”（超投资、超规模、超标准）现象。过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。
　　6、抑制了拖欠工程款的现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程超预算。通过代建制改革，这种情况将得以避免，为防止拖欠打下良好基础。
　　三、重庆市代建制现状
　　重庆市自2003年市政府颁发《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》后，开始逐步加快实行政府投资项目代建制，并取得了极大的成效。2006年，重庆市发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市建设委员会联合发布《关于加强市级政府投资项目建设管理代理制工作的通知》，进一步完善了代理机构选取，代理费用标准，代理奖惩措施，以及政府对代建项目的质量、安全、进度、投资的监督管理方式，也表明了重庆市政府鼓励发展政府投资项目代建制的决心。
　　伴随着政府投资项目代建制的推进，市内工程项目管理水平也有了一定的发展，取得了一定的成绩，也积累了一些经验。几年来重庆市政府整合了独具特色的“八大投资主体”，分别为重庆高速公路发展有限公司、重庆高等级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团，为代表政府进行建设工程投融资的事业单位，这八个单位分工明确，分别负责其各自专业领域的工程建设投融资，市内较为大型的投资项目均由以上公司负责建设。
　　此外，为减少“八大投”的建设管理及投资压力，提高市内建设项目管理水 平，形成良性竞争态势。重庆还发展了一批不具备融资能力的政府项目政府常设机构以及项目代建单位，如渝北建龙公司、龙九建设公司、重庆新城开发公司等。随着近几年代建制的大力推行，监理、设计单位也逐步进入代建舞台。特别是设计企业，由于其技术资源优势，得到了较多业主单位的青睐。
　　四、代建制中存在的问题：
　　1、代建人责任不明确
　　我国现有国家基本建设程序中并没有赋予代建单位以明确的法律地位，在法律法规上进一步明确代建人在代建活动中有哪些权利，应该承担哪些责任，这是目前制约代建制发展的最根本性问题。要突破代建制的发展瓶颈，就必须在法律上对其进行明确定义，规定其权利与义务。
　　2、代建模式多，无规范可依。
　　我国现有的建筑法律法规并没有赋予代建人明确的主体地位，各代建合同由于认识不一致，责权利的约定也不明晰。各个省市都执行自己的“代建模式”，全国未形成统一规范，导致代建人的法律地位、代建资格、具体职责、管理形式及与使用单位、投资单位权责分配的不同，从而导致各种关系难以理清。
　　3、代建人主体资格难以被第三方认可。
　　由于代建人的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，即便是同一管理部门，不同办理人员的认可程度亦不一致。代建人在各个建设程序中起什么作用，能不能作为独立主体，均没有明确可供依据甚至参考的规定，造成了代建人的独立性受到制约，工作中多显被动。
　　主要出现以下的一些问题：
　　①、某些建设行政管理部门（如规划、国土）不接受代建人的报建手续办理申请，要求以项目法人的名义提出申请。如此，代建单位存在的意义就大大削弱了，仅仅成了建设项目的组织者和协调者，而无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应责任，项目使用单位也无法真正从项目建设程序中超脱出来。
　　②、各个行政管理部门对代建单位的认可程度不一致，各管理部门之间的衔接配合不默契，经常出现各部门之间下发证书上建设单位主体名称不一致的情况，影响后续手续的办理。
　　③、工程协调过程中第三方不认可代建人，致使协调难度加大。
　　4、代建合同不规范
　　由于目前国家相关部门未出台统一的代建合同，因此，各个地区都是根据自己的经验总结出的一套合同模式，其随意性比较大。致使在实践中，代建合同的签订内容和方式不规范，代建人和使用单位的职责、权利和义务往往难以明确划分，也就出现了诸如项目法人或是不积极配合或是过分干预代建行为的现象，使代建制在操作中存在诸多难关。
　　其中最为突出的即为投资控制中的变更管理。一些项目法人事事亲力亲为，对现场出现的变更以及现场收方均全部参与，一方面影响了项目工期，另一方面挫伤了代建单位及监理单位对造价控制的积极性。
　　5、代建风险较大
　　目前部分地区存在“大业主、小代建人”的情况。由于国家对代建人责任无明确法律依据，合同中责任的规定就显得极为重要。而代建合同签订期间，处于主动地位的业主单位会尽可能多的将责任转移至代建人身上，使代建单位在取得有限代理费的情况下承担了极大的责任。一些业主单位在代建合同中对投资控制、工期控制等提出进行近乎苛刻的要求，若代建方稍有不慎，则可能出现代建费用被扣完甚至赔偿巨额损失的情况。
　　此外，代建制管理的实施过程中，一些建设单位（业主）为了自身或部门利益，对代建工作进行干涉，在一定程度上影响着代建人对项目的管理，加大了相关风险，同时也影响着代建人的积极性和主动性。
　　6、代建费用低
　　目前重庆市执行市财政局、市发展计划委员会《关于政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定的通知》（渝财建[2003]71号）的相关规定在计取项目管理代理费，费率一般在2%以下，低于同一项目的监理费、设计费。而市政工程中建设环境一般都极为复杂，涉及到的单位、部门较多，特别是征地及管网迁改工作量大，协调难度极大。因此，建设单位需在工程管理及项目协调中投入大量的人力物力。目前在工程建安费用稍低的项目中，代建费用甚至还不够成本。这极大的挫伤了企业的代建积极性，不利于代建制的良性发展。
　　7、缺乏投资控制激励机制
　　根据重庆市发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市建设委员会《关于加强市级政府投资项目建设管理代理制工作的通知》（渝发改标（[2006]543号）的第七条的要求，对圆满实现工程目标，并节约工程投资的项目，可对代理人给予适当奖励。一是优先推荐参与以后代理项目的投标，并在评标时给予适当的加分；二是给予建设管理代理费奖励，奖励经费经市发展改革委和市财政局确认后，从项目总预备费中列支。奖励金额按项目节省金额分段累进计取，具体比例为：节余金额100万元以下的为10%，100万元至500万元的为8%，500万元至1000万元的为6%，1000万元以上的为4%。
　　然而在实施过程中，业主单位一般未对代建单位实施“节约奖励”，而项目代建费收取的基数为审计后的工程投资。也就是说，投资控制得做的越好，收取的代建费越少，同时投资控制做得越好的单位其协调工作量及协调费用必然越多，这是十分矛盾的。从长远来看，这必将大大挫伤代建单位的投资控制的积极性。
五、对代建制的建议
　　完善法制建设，确立代建制度的法律地位
　　建立适应代建制发展的建设管理程序和制度，使全国各地代建制规范化
　　加强建设领域各相关职能部门内部沟通联系，密切配合。
　　代建制的推行，涉及到发展改革、财政、城乡规划和建设、土地、审计以及项目上级单位等许多部门。代建制实行过程中，有的地方部门之间协调配合良好，代建制推行较为顺利，但许多地方部门间协调配合得就不是很理想。推行代建制，涉及到各部门间权利的重新调整，因此理顺部门关系十分重要。
　　适当提高代建收费标准，大力推行投资控制激励机制
　　加强从业人员素质培养，增强代建企业管理水平
小结：
　　在政府投资项目上实施代建制，对于加快实现政府职能转变、遏制腐败行为、提高投资效益、解决投资超标、防止工程款拖欠等具有重要意义。但是，代建制作为政府投资工程建设组织实施方式改革的一种有益探索，客观上还存在一些问题，特别是在怎样才能真正实现“建设、监管、使用”相分离，怎样才能进一步明确业主单位和代建单位的 责权利，怎样才能真正提高代建单位的项目管理水平等问题上，项目代建制度还需作进一步探索。
参考文献：
[1] 国务院《关于投资体制改革的决定》 2004
[2] 重庆市财政局、市发展计划委员会《关于政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定的通知》
[3] 重庆市政府颁发《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》2003
[4] 政府投资项目“代建制”相关问题探讨— —《环卫科技网》