柴达木循环经济试验区资源开发补偿机制研究

摘　要：素有“聚宝盆”之称的柴达木盆地，既是我国少数民族聚集区，同时又是生态脆弱区；既是经济社会发展相对落后区，又是自然资源富集区。随着国家实施西部大开发战略，无节制的对资源的开发和利用，导致该地区资源枯竭、生物多样性减少和濒危物种的消失，生态环境恶化，严重阻碍社会经济可持续发展和区域生态安全。因此，建立资源开发补偿机制可以促进该地区的可持续发展。

关键词：柴达木 资源 补偿
一、柴达木盆地资源资源赋存情况
   柴达木盆地蕴藏着极其丰富的盐类矿产和一些非金属矿产，在全省以至全国都具有极其重要的地位。全国99％以上的镁盐，96％以上的钾盐，80％以上的锂矿和湖盐矿，66％以上的芒硝，近50％的锶矿和石棉矿都集中分布在柴达木盆地。在其已上表的39种矿产中，石油、天然气、锂、锶、盐矿、钾盐、镁盐、硼矿、天然碱、碘、溴、铷、云母、长石、硅灰石、制碱用石灰岩等16个矿种的保有储量占全省各相应矿种保有储量的100％；铅、锌、芒硝、石棉、滑石、铟、镉等矿种的保有储量占全省各相应矿种保有储量的70％以上。柴达木盆地中15种主要矿产资源保有储量的潜在价值达159668.44亿元，占全省矿产资源潜在总价值的92.39％，约占全国矿产资源潜在总价值的16.40％。而且柴达木盆地盐类矿产为主的各类矿产资源配置比较齐全，储量高度集中，在国外颇为少见，不愧为中国的“聚宝盆”。
二、柴达木资源开发存在的问题
　　1、资源综合开发利用水平相对较低，开发模式仍处于低层次和粗放型阶段，资源回收再利用和综合开发使用效率低，产业效益不明显。
　　2、产业融合水平不高，产业链短，精深加工能力不足。
　　3、资源开发与生态环境保护之间矛盾日益尖锐，生态环境十分脆弱。
三、建立柴达木循环经济试验区资源开发补偿机制的目的
   所谓的资源开发补偿机制，是指为了实现资源型地区可持续发展，在资源开采的不同阶段（依资源开发程度可分为成长期、鼎盛期和衰退期），通过采取建立资源开发补偿资金等一整套补偿措施和扶持办法，支持矿产资源勘探与合理开发、保护和恢复被破坏的地质环境和生态环境以及经济转型。资源开发补偿机制旨在维护区域之间、行业之间的公平。2007年12月，国务院发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，《意见》明确指出：在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律、经济和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。因此建立资源开发补偿机制的目的不仅可以实现资源型地区的经济、社会及生态环境的可持续发展同时可以促进矿产资源的合理开发和可持续利用。
四、建立柴达木循环经济试验区资源开发补偿机制的建议
   1、按照“谁受益、谁补偿”明确补偿主客体
   直接补偿主体包括：企业、国家和地方政府。企业作为经济组织，直接从事生产经营活动，并按照利润最大化原则，通过生产经营活动获得最大的经济收益，因此理所当然成为直接的受益者；国家作为国有资产管理的代表，是我国全民所有制生产资料（包括矿山、森林、河流等）的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作为所在地矿产资源的实际管理者，在资源开发过程中行使管理者的权利，并从中直接受益。
   间接补偿主体包括：资源性产品的使用者和生态环境的受益者。资源性产品的使用者不管是集体还是个人，虽然没有从资源开发过程中收益，但通过对资源性产品的最终消费，从而获得一定的收益；由于青海省在全国生态环境保护中所处的特殊地位，尤其是柴达木循环经济试验区作为三江源生态保护区的重要组成部分，其生态状况对下游地区经济利益有着直接或间接的影响，良好的生态环境对下游地区可以带来间接的经济收益。同时，在资源开发过程中，柴达木地区作为资源富集区，向国内其他地区尤其是发达地区输送了大量的资源和能源，为这些地区的经济发展做出了积极的贡献，因此，这些地区必然成为柴达木资源开发的间接受益者。
   2、推行矿产权的有偿取得，完善资源税制
   通过拍卖采矿权，实施矿产权的有偿取得，明晰自然资源的产权，使矿产的经营权真正掌握在有实力的企业中，有利于充分调动采矿者资源的利用率。改革资源税制，以实际资源的开采量进行收缴，拓展资源税的使用范围，将资源税真正用在对环境、生态资源的补偿上。
   3、加快改革，建立政府干预下市场化的资源价格形成机制 
　　由省政府或专业机构组织相关专业人士进行系统地调查研究，根据柴达木循环经济试验区经济、社会、生态环境等发展情况，结合青海省实际提出并制定相应地改革方案，抓紧推进资源价格改革步伐，切实建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本、代内与代际公平成本的价格形成机制。主要措施包括推进市场化导向的资源产品定价机制改革、完善政府宏观调控、大力推进配套改革等，同时注意在总体设计基础上的分步推进。配套改革主要应包括:其一，加快培育、完善基础市场、产品市场和期货市场等统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源产权、资源产品自由流动，并发挥和强化期货市场规避价格异动风险和引导价格形成的基础功能。其二，采取有效措施，积极培育矿业权评估机构、专业经纪公司等市场中介组织，以促进资源市场交易效率和交易深度的提高。其三，加快资源企业改革，通过加快企业法人治理结构、现代企业制度建设，建立健全企业激励和约束机制，使企业更加自觉地接受市场价格的引导。其四，推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策，保障资源价格改革的顺利进行。
 
   4、建立资源可持续发展基金，促进资源永续利用
   为避免出现“矿竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牵头，共同研究，从全省及柴达木地区的实际出发，以全省的产业结构布局和经济发展战略为依据，规划柴达木地区产业转型，大力培育和发展接续产业，实行工业带动农业、服务业，实现经济增长方式的多头并进，促进资源开发 地区域经济的可持续发展。目前山西等省已开征能源可持续发展基金，这对柴达木地区具有借鉴意义。征收的资源可持续发展基金可由省政府设立专门机构统一规划支配，省级留成部分，可用于全省资源勘探、地质勘查和地质灾害的防治以及省级资源型企业关闭后的安全管理和关闭补偿等；州、县(市)级留成部分，可以用于促进资源有效利用、生态环境保护建设和乡村公路建设，矿区流域治理，居民搬迁安置，新农村建设和农村低保、救助等。
   5、加大国家对资源开发地区财政转移支付力度
   转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在公共性财政体制基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，又是财政政策的核心内容。鉴于是全国13个试验区中惟一以民族自治区为整体的试验区，也是我国最西部的试验区，属于经济欠发达地区。全省城乡居民收入均低于全国全省平均水平，从构建和谐社会和区域协调发展出发，应加大财政扶持力度。同时，柴达木循环经济试验区地处三江源生态保护区，生态环境脆弱。近年来，随着资源开发，环境破坏严重，环境治理问题欠帐较多，历史遗留包袱沉重。因此，国家应加大财政转移支付力度，具体规定一定时期内转移支付在全省财政支出的比例和递增比例，以确保国家财政向青海转移支付的份额，从而形成长期稳定的资金来源，重点支持青海经济建设和环境保护，并参照世界上许多国家的通行做法，以法律形式对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，使其具有较高的权威性和可操作性，努力将政府间转移支付纳入规范化的法律轨道上来。
　　另外，青海地域辽阔，矿产地广布，但分布极不均匀，已知矿产绝大部分分布于北纬36°线以北，该区集中了上表矿床的86％，保有储量潜在价值99％以上。在矿种分布上大致有北煤、南砂金、西盐类和油气、东非金属矿产的地域分布特征。地处青海的西北部的柴达木盆地蕴藏着极其丰富的盐类矿产和一些非金属矿产，在全省以至全国都具有极其重要的地位。全国99％以上的镁盐，96％以上的钾盐，80％以上的锂矿和湖盐矿，66％以上的芒硝，近50％的锶矿和石棉矿都集中分布在柴达木盆地。在青海经济发展的现阶段，之所以造成各地区之间经济发展水平的差异，资源禀赋在一定程度上起到了重要的作用。因此，省内财政支出时，也因该考虑向其他地区的转移，一方面确保各地区经济社会的协调可持续发展，另一方面为进一步优化全省的产业结构和产业布局调整、柴达木地区产业链的延伸以及产业重点转移提供条件。
　　6、加大国家政策支持力度
　　1、国家应加强对柴达木循环经济试验区优势产业发展的支持与协调，在土地征用、环境评估、审核程序、金融支持等方面，实施导向性的政策措施，支持柴达木地区发挥资源优势，大力推进特色优势产业发展，促进地方产业结构优化升级。
　　2、加大对柴达木循环经济试验区的政策支持力度。国家有关部门应专题研究促进柴达木地区循环经济发展的政策机制，加大投资力度，利用价格杠杆推动其发展。对该区循环经济项目给予直接投资或资金补助、贷款贴息、财税优惠以及水、电价格优惠等。同时，建议国家在矿产勘查方面向柴达木地区予以重点倾斜，设置专项地勘资金，在一定时期赋予青海收取境内石油天然气探矿权、采矿权使用费和价款的权利。对铁路、公路、电力、水源等基础设施建设和社会公共服务项目给予政策、资金支持、简化程序，提高效率，通过柴达木试验区为西部地区发展循环经济探索和积累经验。
　　3、加大对柴达木循环经济发展的科技支持力度。高度重视柴达木资源开发利用的技术瓶颈，制定规划，增加研发投入，整合各种科研力量，支持企业同国内外有实力的科研院所联合协作，组织精兵强将联合攻关，力争多出成果，出大成果，尽快攻克盐湖资源开发的关键技术，开发一批拥有自主知识产权、达到全国乃至世界先进水平，具有市场竞争力的项目和产品。
　　总之，我国自然资源的国家所有制，一方面在打破自然资源地区垄断、在全国范围内自由配置的同时，另一方面也失去了对资源所在地利益的保护。由于改革开放之初，国家对我国东部沿海地区的政策支持，不仅使广大的西部地区对东部沿海地区的经济发展做出了巨大的贡献，而且使东部沿海地区积累了适应现代经济发展所需要的比自然资源更重要的包括资金、技术、人才等方面的社会资源，而这类资源正是广大西部地区所缺乏的。因此，建立健全以政府为主导、以经济和政策补偿为基础的资源开发补偿机制，不仅是缩小发展差距、实现可持续发展的关键，而且也是促使地区、行业、部门协调发展的关键。
　　
参考文献
   
.资源与人居环境.2006.7.