中国城市与区域管理研究进展与展望

   1 引言
    2000年以来，中国地理学的一个重要发展是城市与区域管理作为一个学科的兴起，地理学在其发展中出现了管理化趋势。环境管理、资源管理等对象问题和城市管理、区域发展治理等综合问题被理解为区域管理领域，或称城市与区域管理问题；后面一个称谓强调这些问题突出表现在城市领域。区域管理成为一个横跨自然地理、人文地理，借助地理信息科学为工具的独立的地理学分支学科。另一方面，区域管理又是地理学与管理学的交叉。传统的管理学侧重企业的管理问题，以至于一些人把管理理解为经营。实际上，区域的管理有自己的独特性。例如，一个企业面对危机，可以采取“减员增效”，把低效率的员工推给自己的外围——社会，可是一个区域(国家是一种特殊区域)面对危机，恰恰要把就业摆在首位，因为其国民不可以推给自己的外围——外国。区域管理作为一个新兴的交叉学科因此具有自己的独特性。2000年科学出版社出版了《地方管理丛书》，2001年12月北京大学成立城市与区域管理系，这些事件标志着区域管理或者说城市与区域管理作为一个学科正式发展起来了。目前，区域管理已经被理解为应用行政、统筹、调控、经营和管治等管理学手段，和地理学的规划、治理、地理工程等对人地关系地域系统操作的过程，城市与区域管理学是关于区域管理的理论和方法论学科。它的应用领域已经从最初的环境管理、资源管理扩展到城市运行管理、区域的发展管理、城市管治领域。
    2 学科发展的最新进展
    2005以后，城市与区域管理在中国迅速发展这些发展主要表现在下列方面：
    2.1 城乡统筹理论与模式探索
    城乡统筹发展是基于中国“城乡分割”现象而提出的，并伴随着城乡矛盾和“三农”问题的凸显而备受关注。最近5年，结合国家需求，城市与区域管理学科对这个领域做了大量探索。
    近年学者在从城乡统筹发展的定量测度研究上取得进展。“城乡统筹度”[1]、“城乡一体化综合指数”[2]、“城乡融合度”[3]、“城乡关联度”、“城乡空间组织度”、“城乡生态共生度”等概念被提出[4]，并建立了测度方法。马远军等研究认为，江苏省城乡统筹的演变具有阶段性，全省的城乡统筹在20世纪90年代呈现下降走势，但进入21世纪后有所改善，全省城乡统筹空间布局从L型过渡到反L型，并逐步演化为当前的哑铃型空间格局[4]。吴建楠等通过对长三角地区城乡统筹指数进行测度，认为长三角地区各城市城乡统筹水平差异显著，2000-2008年相对差距有微弱扩大的趋势，各城市城乡统筹水平由城市群外围向中心逐渐递增[5]。
    目前，关于城乡统筹发展的理论模式与动力机制研究也取得进展。曲亮等引入种群生态学中的共生理论，将城市和农村作为两个具有复杂相关关系的生态有机种群，通过分析二者的共生单元、共生模式、共生环境和共生界面，从一个全新的角度提出了城乡互动发展的运作机理[6]。李铁生认为，城乡统筹发展的过程即为共生模式由非对称互惠向对称互惠的过渡过程，是各共生单元共生关系的协调过程[7]。李习凡等认为，中国城乡一体化发展模式从空间上表现为“圈层结构”与“梯度发展”两种，圈层结构模式包括中心发散型、区域集中型、点轴联系型，梯度发展模式包括初级城乡一体化的发展模式、改进型城乡一体化发展模式、高级城乡一体化的发展模式[8]。城乡统筹发展的动力机制研究主要基于集聚与扩散理论、空间增长理论、共生理论等展开。
    随着“三农”问题的凸显，城乡统筹视角下的新农村建设、农村土地流转、现代农业发展等问题研究越来越被关注。周国华等在对新形势下农村聚居模式创新研究的过程中，提出应从城乡统筹的角度研究农村聚居模式，并强调其最根本的目的是实现城乡居住质量的等值化，而不是聚居形态的等同化[9]。城乡统筹视角下的都市农业发展研究，既强调了“都市农业发展是实现城乡统筹的重要途径”，也阐明了“城乡统筹思维能有效地促进都市农业持续健康发展”。
    2.2 区域统筹管理
    在党的十六届三中全会提出的“五个统筹”要求中，统筹区域发展占有十分重要的地位。针对中国快速发展中区域差距持续扩大、区域分割与产业结构趋同、能源资源短缺与生态环境恶化等突出问题，因此，区域统筹研究备受重视。由此得到了一些重要认识：
    (1)中国区域经济差异的新特点被深入认识。徐建华等发现：在大时间尺度水平上，中国区域经济差异的变化过程，基本上服从“倒U型”曲线规律，但是小时间尺度(譬如8年或4年)水平上来看，则呈现为一条由几个倒U与U型曲线首尾相接的“复合倒U型曲线”[10]。
    (2)中国区域经济差异的形成力量被从新经济地理学角度深入解剖。陆大道提出，中国各地区自然基础和自然资源的巨大差异对于社会经济发展的重大影响不是人的力量所能改变的[11]，而中国现阶段所处的工业化中期的发展阶段、经济全球化和信息化的发展、大都市经济区的形成与发展，则又进一步加剧了地区发展的不平衡。刘青春、王铮则进一步发现，自然地理环境、交通区位、人力资本和研发水平3大地理要素，依次发挥作用，对全国尺度和3大地带尺度的区域经济发展差异和产业分工的形成都产生了深远的影响。因此在管理学上，西部地区要重在改变交通区位，促进聚集，中部地区要发展提高人力资本水平和应用，东部地区要发展研发产业，建立若干研发枢纽城市[12]。
    (3)中国区域经济增长趋同的特点得到进一步分析。21世纪初得到的关于中国存在多个收敛俱乐部的认识得到了加强。汤学兵等提出，中国8大经济区域内部也出现了明显的俱乐部收敛，启动因素与对外开放水平、市场化程度和工业化水平对经济收敛有非常明显的促进作用[13]。覃成林等则研究了俱乐部成员的可变性，提出改革开放以来中国区域经济增长形成了一个以江苏、浙江、福建、山东、广东这5个新兴工业化省份为主体、代表经济持续快速增长和达到较高水平的趋同俱乐部，其邻近的安徽、河北则有加入该俱乐部的倾向，市场化水平和区域政策是影响俱乐部趋同发生的重要因素[14]。
    2.3 区域结构及地缘政治经济结构
    对区域结构及在这个结构基础上的管治理论研究是城市与区域管理取得重要进展 的领域。
    早在中国改革开放之初，陆大道提出了“点轴理论”，强调以中心城市为增长中心，以重要交通线为轴带动增长[15]。后来陆大道又发展了网络式空间结构概念[16]。在这样的概念基础上，众多的学者，如李国平等[17]，孙铁山等[18-19]研究了适应城市管理的空间结构。通过对京津冀大都市圈的圈层结构的系统研究，他们提出，随着时代的发展、空间新秩序的建立，物质空间开始逐步为流动空间所取代，网络结构成为一种新的空间组织形式。网络城市[20-21]以及网络化大都市成为的新的探讨方向[22]。
    与网络化都市圈理论发展的同时，王铮等于2002年提出了枢纽网络结构这一新概念，他们认为网络的交接在节点上，一些特别活跃的节点是枢纽。枢纽是区域结构中那些结构专业化导向产业或者市场中心。在一个专业化体系中，枢纽有等级结构，但是枢纽并不提出地控制一个地域作为自己的腹地，在现代经济中，枢纽通过网络体系与其他节点城市陆续，接受专业化分工[23]。2010年王铮等进一步提出枢纽一网络结构由4个单元构成：①枢纽与普通节点，在一般经济体系中，枢纽区域集中的研发活动、贸易活动，传统上是生产活动的资本密集、人口密集区，或称聚散中心。②附域，为枢纽提供土地供应和劳动力供应等。对于枢纽来说，附域执行枢纽主要功能的辅助功能。例如深圳的福特—南山作为通讯电子产业的商贸—研发枢纽，它的外围地区执行了产品试制的功能。③枢纽圈，即以枢纽城市或节点为中心的面状地带，枢纽圈不但覆盖了枢纽的行政属地，而且包括了枢纽城市周围的区域，其中包含若干节点及其附域，节点区之间有一定水平的专业化分工。④连通体系，即支撑区域物流活动的交通体系、通讯系统。在经济发达后沿着某些地带会形成密集的产业分布带连接枢纽或者次级枢纽。由这4个因素网络构成了枢纽—网络结构。在枢纽—网络结构中，枢纽具有领导地区的作用。一般情况下，枢纽集中了区域的主要商业或者组织活动，它的产业发展方向将影响整个区域。当枢纽发生创新时，首先在枢纽节点的附域和次级节点扩散，而不是向空间邻域扩散。资本与人口的聚集，也是主要指向邻近的上层枢纽，而不是直接向中央大城市集中。类似的，物流的流动也遵守这种分层次的运动。枢纽—网络结构的这种分层运动形式，使得它与传统中心—腹地有明显差别[24]。
    把这种枢纽网络结构推广到全球问题中，王铮等认为当今世界正在形成枢纽网络结构的新地缘政治经济体系，即一个以美国为总枢纽的金融业研发产业的枢纽网络结构和一个以中国或者中日韩为核心的制造业枢纽网络体系所构成的新的世界政治经济体系[24]。
    2.4 城市管治模式
    2005年后中国城市管治的一个发展是从一般政治经济学层次深入到了城市经济层次。最初企业化政府的思想作为区域管治的思想出现[25]，经过发展，中国地理界已提出区域管治如何恰当地发展城市产业的问题，从而避免政府企业化。其中，刘筱等[26]，刘筱等[27]，马学广等[28]的研究具有代表性。
    目前的研究认识到政府在城市产业管治中存的4种模式：①政府引导模式，②市场引导型，③混合治理型，④草根管治型[26-27]。在区域管治方面模式，闫小培等提出，通过以下途径可以实现地方政府跨域管治：①分权与赋权相结合，引进并整合体制外的社会经济资源，把决策权力向企业、社区和非营利组织转移；②统筹协调各管治组织间的关系，促进城市政体内的权力平衡，以利益协调为基点，促使管治规则由支配性规则向共识性规则转变；③综合运用行政化手段和市场化手段调整地方政府间关系，实现府际合作，促使地方政府由竞争型政府向合作型政府转变[28]。
    然而，区域与城市管治是个丰富的研究领域，未来从城市管治到区域管治将会持续发展，将成为中国下一阶段区域发展的关键。其中的城乡统筹，在运行层面上是一个管治问题，需要理论突破和更多案例研究。
    2.5 区域知识管理
    随着知识经济的发展和国家创新战略的提出，区域知识管理的思想在地理学中发展起来。2005年以来中国区域知识管理的研究进展如下：
    (1)学习型区域的构造理论得到进一步发展。孟庆民等提出了学习区构建3个策略：“以全球化过程中的3个层次主体：企业、地方、国家为核心，通过营建各自的关系网络加强网络互动，提高区域在网络中的地位与作用，持续获得社会、文化、经济、科技、制度、管理等方面的学习与创新，实现区域的能动发展和竞争能力的提高。”对于这些网络，作者认为执行了4种联系类型，即社会联系、文化联系、组织联系和空间联系，正是这种联系使得区域发展形成空间网络系统。他们进一步认为，在学习型区域的各种联系中，文化联系、组织联系的柔性较好，社会联系的柔性较差，空间联系的柔性最差。因此需要通过充分利用文化、组织联系的柔性，进一步强化虚拟空间联系，以产生相互叠加效应，形成综合网络效益[29]。
    (2)对区域知识管理模式进行研究。王铮等对区域知识管理作了管理学阐述，对区域知识管理的计划职能、组织职能、控制职能和领导职能作了探讨。主要的观点有：组织职能包括建设区域创新体系和创新环境，区域创新系统主体是企业、大学科研机构中介机构和政府。大学科研机构是知识的生产者，企业则是知识的需求者，中介机构是知识扩散和技术转移的纽带，而政府既承担知识总管的角色，又为知识创新排除障碍，创造条件；控制职能包括：①解决区域内的失灵问题，在区域层面进行控制，以解决主体知识生产失灵、知识市场交换失灵。②形成知识共享的区域公正，形成一个枢纽、网络和边缘知识共享的区域公正；领导职能指的是在区域知识管理上，政府的作用通过政府的行政干预激励组织成员完成组织目标。包括建设学习型区域、善待大学和通过宏观经济政策与投资引导产业方向和创新行为。特别是通过建立枢纽网络结构，形成具有地区领导的研发枢纽城市，为此需要发展研发产业。这个管理模式的目标是通过管理手段，完善区域创新系统，建立区域创新环境，从而促进区域的知识创新和知识扩散，形成区域竞争和合作优势。在这里要强调合作比竞争具有更重要意义[30]。
    (3)区域创新系统的建设策略被进一步探讨，提出需要识别的区域创新环境。黄桥庆等将创新环境的基本构成划分为4个部分，分别为创新资源环境，基 础设施环境，政策与制度环境，社会文化环境[31]。其中基础设施环境和创新资源环境归为区域创新的硬环境，而政策制度环境和社会文化环境纳入到软环境。王铮等强调，区域创新环境分为基础设施、制度环境和服务业环境等三方面内容[32]。戴霄晔等模拟发现，并非专利制度越严厉越利于创新。实际上，过分严厉的专利制度抑制知识的溢出，产业聚集就失去了最重要的活力[33]。王铮等指出，制度环境的一个重要方面是文化环境，创新环境需要一种产业文化氛围，包括公开而且平等的用人制度、完善的企业进入与退出机制[34]。区域创新环境的形成可以通过政府自上而下地建立，和企业、大学科研机构、中介机构自下而上地自发或在引导下建立和完善2种渠道共同完成，2种方式在建设创新环境中有各自优势和局限。因此，要依靠政府和企业、大学科研院所、中介机构共同建立区域创新环境。
    3 国内外进展比较
    城市与区域管理问题，在国际上的发展与中国有一致内容也有差别。这首先表现在国际上不存在城乡统筹问题或者说不关心这个问题，因此这方面的发展需要中国自己的努力。可以借鉴的理论是城市管治理论。实际上，中国区域统筹的发展，已经更多地关心一般政治经济学陈述，这方面可以借鉴国际上对南北国家合作的政治经济学研究。其次由于缺少深入区域管理层次的研究，尽管在区域一体化、产业管治方面有所进展，但是城乡一体化管治方面，缺少深入研究，这是明显的不足。
    关于管治，Dixon等提出了公共事物管治的范畴：什么是公共供应的最好方式，需要保护的公共利益的水平结构是什么，什么是管治与管制的结构、文化、过程与公共政策目标，理想的公共政策产出怎样确定，确保得到期望的公共政策目标的核算、手段和技术是什么等[35]，这些问题为区域管治的热点，可惜中国缺少这方面研究。不仅如此，2008年的经济危机，使得美国政府重视的管治，经济危机的国际管治成为了AAG会议和RGS会议的主题，由此刺激了新地缘政治经济学的发展。在这方面，中国需要作更多努力。可喜的是，在区域知识管理方面，中外的研究基本上趋同。
    目前，国际上关于区域知识管理的研究，已经被追溯到高技术集群区、学习型区域怎么成长起来的“第一推动”问题[36-37]，这种具有管理学意义的地理创新的主要意义在于指导政府怎样发展出创新城市和高技术产业集群，这是中国最为需要的。区域知识管理与区域管治还被用于讨论区域产业结构的递阶性，即怎样在一个区域内组织一个产业体系[38]。Raymond等指出，区域内中小企业在研发与创新间的联系需要更清晰的界定和探讨[39]，关于产业集群问题已不仅仅在于是第一推动的何种组织起到关键和最基本的作用，而已逐渐深入到探讨何种区域集群企业组织关系、企业发展模式等内在和外在的因素共同推动企业以及集群的发展。实际上“第一推动”与“递阶体系”问题，意味着国际上研究在管理学意义上已经从规划水平深入到组织动力学水平，是地理学与管理学的成功结合。中国在这方面的研究已经有所开展，但是案例研究较多，理论研究不足。
    限于篇幅，我们不过多讨论国内外异同。
    4 学科发展趋势与展望
    经过几年发展，城市与区域管理在中国已经取得明显的进步。更重要的是一些不足已经被认识，这种认识结合科学的发现和国家需求，形成或者正在发展出下列趋势。
    首先城乡统筹发展问题，是中国的特殊问题，它的理论研究的薄弱性以及应用研究的迫切性使得它需要加强以下几个方面的探讨：①基于可持续发展的城乡“冲突”与城乡“统筹”双重评估体系的构建；②基于“城乡互动”城乡统筹运行机制研究；③基于“网络化”的城乡空间重构研究；④基于“新公共管理理论”的城乡统筹综合管治模式研究。其中基于城市管治、乡村管治的已有理论研究与实践经验，发展以具有多元主体化、利益协调化、公众参与化特征的城乡综合管治模式，将于区域管治理论很快地结合起来。数字化技术也将成为应用热点。
    中国区域统筹研究实际上是城乡统筹的扩大，在未来的发展中随着碳排放配额的确定和产业结构转型，区域统筹将会在未来5年成为最为热点的科学问题。在重点领域，随着国家主体功能区战略的实行，如何在主体功能区意义下统筹区域发展，协调区域关系，将是中国区域统筹研究的重点。其次随着国家创新战略的推进和战略性新兴产业的发展，一个以产业化网络为基础的枢纽网络结构将成为“十二五”期间发展的重点内容。
    城市管治是个丰富的研究领域，在未来的发展中，从城市管治到区域管治将会持续发展。目前，首先，在建设和谐社会的思想指导下，区域和谐管治的思想已经被提出。针对这个问题，有一些基本原则内容需要解决，诸如区域管治的区域管治需要保护的公共利益的水平结构是什么，区域产业发展管治的分类原则是什么，可持续发展管治的基本模式是什么，等。其次，对于中国的发展问题来说，公共服务作为一种公共物品，把公共服务发展为公共服务业是否合适，如果合适，在不同地理条件区域，可以发展到何种水平，这种公共服务在区域统筹、城乡统筹中需要如何有差别地贯彻等，都是需要深入研究的。我们知道，在美国这样的大国，由于国土辽阔，公共服务水平是由各州自己决定的，中国也面临着同样的问题。再次，网络化都市圈的区域管治模式，是中国下一阶段区域发展的关键。其中，城乡统筹，在运行层面上是一个管治问题，需要理论突破和更多案例研究。
    关于区域结构，目前还处于现象认识阶段，如何在区域管理意义下实现管治，基本上还缺少理论认识。其实就纯粹的空间现象或者区域现象，对区域空间结构的认识还不足，因此如何管治就成为难题。例如都市圈的经济概念不够清楚；对于什么联系形成都市圈尚无清楚认识，因此管治的范畴难于确定。
    在未来的发展中，受全球变化环境影响以及面对中国城市管理的重大需求，中国城市管理研究应围绕低碳发展、生态管理、公众满意导向管理、主体多元化管理以及数字化管理5大方面展开。问题在于市场经济条件下、坚持“以人为本”为宗旨的区域管治，如何将主体多元化的概念阐释得更加清晰，融合人本导向、民主导向、高效导向等管理理念，实现政府与社会的有序合作，改变区域政府统包式的 管制模式为政府与社会合作的伙伴式管理模式，是今后发展的方向。
    展望未来，区域结构的研究必将丰富起来，随着市场经济的完善，网络化都市圈将会成为规划主流，枢纽网络结构也为越来越多的人认识。在基础认识清楚的情况下，区域管治与地理结构的理论将会发展成型。与之同时，枢纽网络结构为基础的新地缘政治学说即全球管治问题将会得到发展，因为2008年开始的全球金融危机推动了管治经济学的发展，而这种发展一旦落实到国家利益，地理学的作用就会凸显，新的地缘政治经济学发展必将兴起。关于这一点，AAG，RGS-IBG最近2年的会议已经显现出来。
    中国区域知识管理研究目前的不足是明显的，首先，研究区域知识管理的学者还没有形成队伍，过多的人员在重复一些普通创新理论的概念而没有深入到区域问题层次。其次，研究的重点不明确，没有形成相应的热点。第三，与区域经济发展的结合不足，以至于得不到地方政府的激励。但是，区域知识管理是一个城市与区域管理学科不可忽视的领域，也是国家的重大需求。在中国国民经济发展的“十二五”期间。随着国家创新战略的推进和新型战略性产业的崛起，区域知识管理即使不是研究重点，也会成为研究的热点问题。
    致谢：感谢参加本文基础准备工作的华东师范大学、北京大学、河南大学、湖南师范大学的研究生。