谈促进农民增收的制度创新应实现几个转变

摘要：增加农民收入是缩小城乡居民收入差距的关键，制度创新却是增加农民收入的关键。要促进农民增收，必须创新财税制度，实现“少取多子”向“不取多予”的转变；创新价格制度，实现农产品最低收购价格向支持价格的转变；创新户籍制度，实现城乡差别待遇向国民待遇的转变；创新土地产权制度，实现农村土地产权模糊向清晰的转变。

关键词：农民增收；财税制度；价格制度；户籍制度；土地产权制度

　　党中央和国务院在新世纪再次高度关注“三农”，作出了建设社会主义新农村的战略部署，自2004年始连续7年发布了聚焦于“三农”的“一号文件”，实施了一系列的制度创新，有力地促进了我国农民增收。2004年以来，农村居民人均纯收入年实际增长率都在6％以上，年均达到7.8％，这一速率高于除1979--1984年外的改革开放的任何时期。然而，令人遗憾的是，城乡居民收入差距不但没有缩小，反而存在一定程度的扩大。2003年城乡居民收入差距是3.23：1，绝对差是5850元；而2009年收入差距扩大到3.33：1，绝对差扩大到1.2022万元。面对继续扩大的城乡居民收入差距，我们不能心安理得，也不能怨天尤人，必须反思现有的制度措施。历史地看，改革开放之初的农民收入快速增长，源于家庭联产承包责任制这一土地产权制度创新；2004年来农民收入再次增速加快，也得益于财税制度创新。增加农民收入是缩小城乡居民收入差距的关键，制度创新却是增加农民收入的关键。要促进农民增收，制度创新必须实现以下几个根本转变。www.lw881.com
　　
　　一、创新财税制度，实现“少取多予”向“不取多予”的转变
　　
　　新世纪初的财税制度改革，特别是2006年的农业税的彻底终结，是中国农民最大福音，它导致农民政策内负担趋近于零，是农民负担的一次历史性解放。2000--2007年，农村税改使农民总负担由145.39元下降到78.75元，下降了45.83％，其中农业税及附加、乡统筹村提留分别下降了99.97％和98.16％(见表-1)(马岩、刘明兴、陶然，2009)。据统计，全面取消农业税后，每年为农民减轻负担1200多亿元。
　　
　　毫无疑问，农业税的终结是中国财税制度的根本突破，但是我们又必须清醒地认识到农民负担并没有因此而消失。现实中农民的制度内负担大幅度减少，但制度外负担仍存在甚至增加，因而总负担不降反升。据统计，农民的政策外负担2004年为42.07元，其中集资15.85元、行政事业性收费26.22元；而2007年却增加到77.02元，其中集资23.82元、行政事业性收费53.20元，分别增加了83.08％、50.28％和102.90％(见表-1)。据《领导决策信息》2008年第29期报道，2007年11月中央6部门的4个检查组对江苏、安徽、广西、四川农民负担情况进行检查发现，农民负担曲线在取消农业税后一直向下，但2007年却掉头向上，农民人均负担全国平均水平在300元左右，占农民收入的20％(何蒲明、黎东升，2009)。现实地分析，农民负担反弹是一些地方政府涉农乱收费和各种摊派集资增加所致。
　　因此，要真正减轻农民负担，党中央和国务院必须调整方针，把“少取多予”调整为“不取多予”，在取消农业税的基础上，对来自农民的收费，无论是不合理的还是合理的，统统停收。只有这样，才能割断地方政府从农民那里获取政策外收入的脐带，避免巧立名目乱收费。当然，合理收费取消后所需行政事业费必须纳入财政预算体系予以确保。
　　
　　二、创新价格制度。实现农产品最低收购价格向支持价格的转变
　　
　　我国现阶段的农村居民收入来源已多元化，家庭经营收入虽然在总收入中所占比重逐渐下降，但仍是农村居民收入的主要来源，而家庭经营收入又主要来源于农业生产，所以，农产品价格的涨跌直接影响到农民收入。何蒲明等(2009)通过实证研究认为，粮食价格是我国农村居民收入的格兰杰原因，在长期内粮价的冲击对农村居民收入变动的解释度为47％左右。2007年农村居民家庭生产经营人均纯收入2194元，比2006年增加263元，增长13.6％，对农民增收的贡献率为47.56％，比2006年上升了21个百分点，其主要原因是当年农产品价格上涨幅度较大(张晓山，2008)。可见，农产品价格对农民增收至关重要，要确保农民增收，必须提高农产品价格。
　　美国农产品的市场价格低于目标价格时，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府给予差额补贴，同时为避免农产品价格下跌，政府还限制种植面积，实行休耕补贴。欧盟实施可变进口征税、进口限制、生产配额等一套复杂的制度，把农产品内部价格维持在远远高于世界价格的水平上。日本参照其他产业职工的收入制

定了农产品价格，力求农民收入达到社会平均水平，其价格水平约为国际市场价格的6-10倍。韩国实施了类似的财政补贴政策，使得其国内农产品价格也太大高于国际市场价格(朱定贵，2009)。
　　我国政府应借鉴别国经验，在农产品价格方面应有更大作为。一是要加大力度引导农业生产结构调整。政府应通过差别化的农业补贴政策，引导农民发展优质高效绿色农业，增加产销对路的农产品供给。二是政府应加大国内农产品的市场保护。据统计，2007年我国净进口粮食2245.3万吨，占国内消费量的4.29％。粮食进口量虽然比例不大，但给国内农产品价格带来负面影响。因此，在不违背wto规制的前提下，对国内农产品市场加以适度保护是必要的，也是诸多发达国家通行的做法。三是必须对粮食等主要农产品实施支持价格。长期以来，我国农产品价格严重偏低，与工业产品价格形成了较大的“剪刀差”，对农民利益造成了隐性侵害。为改变农产品价格偏低问题，我国政府对主要农产品实施了最低收购价格政策，而且近年在逐步提高最低收购价，为农民增收改善了条件。但是，一方面由于最低收购价仍然偏低，另一方面由于国有粮食收储企业按保护价敞开收购农民余粮的政策没有完全到位，存在拒收、限收和压级压价的现象，导致最低收购价格政策效应有限。因此，政府应解放思想，不能只强调粮价稳定对经济发展稳定的重要性，更应看到农民增收缓慢对经济社会稳定的重要性；不应只看到粮价上涨对城镇居民生活产生的影响，更应看到粮价偏低对农民生活造成的影响；不应只强调支持粮价上升的财政支出，更应看到粮价上升的经济效应和社会效应。建议政府创新农产品价格制度，对主要农产品实行真正的支持价格政策。
　　
　　三、创新户籍制度，实现城乡差别待遇向国民待遇的转变
　　
　　在特定历史条件下所形成的户籍制度，造成了城乡隔离和差别待遇，主要表现为教育和社会保障制度的不公平性。一是教育发展的不均衡性。据资料显示，我国 农民基础教育的投入远不及城市的1／3，大部分贫困地区农村儿童的失学和辍学严重，在义务教育阶段平均每个学生所使用的预算内的公共经费，农村相当于城市的比率，小学为29％，初中为31％。农村教育资源占有的不足直接导致农村教育硬件和师资力量的缺失，影响到农村的教育质量，最终造成农民知识能力的低下，农民增收艰难。二是社会保障的不公平性。由于我国现行农村社会保障制度受到城乡二元结构体制、农村社会经济发展水平及其他条件的制约，除养老保险和医疗保险在小范围内进行改革试点以外，其他社会保障项目基本没有，农民最低生活保障覆盖率也很低。据统计，2007年末全国参加农村养老保险人数为5171万人，全年共有392万农民领取了养老金，仅占全体参保人口的7. 6％，全年共支付养老金仅40亿元。
　城乡有别的户籍制度是一种歧视性制度，把农村居民置于事实上的二等公民地位，不仅生产和生活在农村的居民长期被边缓化，就是已进入城镇就业和生活的农民工，仍要背着农村户口这个沉重的十字架，干着城市人不愿干的“脏、累、差、危”的工作，而收获的不仅是微薄的收入，甚至是与户籍有关的政策歧视。多数农民工在城里难以扎根，不愿放弃农村的土地，不得不成为候鸟式的“迁徙人”，结果不仅阻碍了城镇化进程，而且导致稀少的土地要承载过多的农村或农业人口，不利于农业劳动生产率提高，从而制约了农民收入增长。这种户籍制度的弊端日益显现，废止这一制度，不仅是广大农村户口人的期盼，而且也得到城市人的认同。党和政府也认识到改革传统户籍制度的必要性，于是从20世纪80年代中期开始，户籍制度的改革从幕后走向前台。目前，我国的户籍制度改革取得了一定进展，但进程缓慢。
　　国家应按照国际惯例，尽快废除城乡隔离的户籍制度，剔除粘附在户籍关系上的差别待遇，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策，建立城乡统一的户口登记与管理制度，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，给农民以国民待遇。一是大力发展农村教育。农民文化科技素质是决定农民增收的关键。20世纪80年代初，世界银行通过测算认为，农民受教育的程度每增加1年，其收入至少提高15％(彭腾，2010)。美国经济学家米凯·吉瑟研究证明，若乡村地区的教育水平提高10％，则可诱导6％-7％的农民迁出农业(梅淑元，2009)。建设社会主义新农村，需要新型农民，为此必须加快发展农村义务教育、职业技术教育和成人教育，从而使农民转变观念、提高素质和增强技能。二是完善农村和对农民工的社会保障体系。国家应按照城乡统筹发展的要求，加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，在农村构建包括养老保险、医疗保险、灾害救助和最低生活保障在内的社会保障体系，让农民也能老有所养和病有所医，消除农民的“后顾之忧”；同时，在城镇的医疗、失业、养老、住房等社会保障体系的构建和完善中

，应把农民工也纳入其制度体系，享有城镇职工同等的国民待遇。
　　
　　四、创新土地产权制度。实现农村土地产权模糊向清晰的转变
　　
　　现行农村土地制度最主要的缺陷是产权主体模糊不清。尽管有关文件中明确规定，农村的土地归农民集体所有，但“集体”是乡、村、村民小组三级中的哪一级并没有明确界定。产权主体的模糊性和不确定性，导致农民土地权益难以确保。一是农民对土地投入缺乏积极性。一些乡村集体组织和乡村干部，随意对农民承包的土地进行调整，致使农民的土地使用权不稳定，农民对土地的长期投入缺乏积极性，甚至掠夺式生产导致土地肥力递减，影响了农业的长期发展和农民增收。二是造成了土地征用过程中农民利益的大量流失。农民赖以生存的土地在模糊产权下和暗箱操作中被强行征用，应得的补偿被大量克扣和截留。资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60％-70％，村集体组织得25％-80％，失地农民只得到5％-10％，甚至更少。据农业部专家测算，改革开放以来，为了推进工业化和城市化，各级政府低价征用农民土地，然后高价出售，使农民至少蒙受2万亿元的损失(陈丽丽，2007)。
　　土地是农民赖以生存的基础，也是其最主要的财产，因此，必须赋予并保障农民的土地产权，并创造条件让更多农民获得财产性收入。2008年中央“一号文件”提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入。”为此，必须深化农村土地所有权和使用权制度改革。一是明晰农村土地产权。国家应制定《土地产权法》，在明确村委会的土地产权主体地位的同时，赋予并强化农民承包土地使用权是一种财产权。二是规范农村土地征用。要遵循市场规律，取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度，建立公开、公平、公正的土地市场交易制度。要探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时合理的补偿。三是扫除农民住房租售的障碍。政府应完善农村住房产权登记制度，保障农民拥有宅基地的使用权和完整的住宅产权。在确保耕地、生态不受侵蚀危害的前提下，应允许城市居民回乡购建自用住宅和创业，以便开发荒芜的宅基地和更新闲置的老屋旧房，为农村居民房屋租售提供买方(胡培兆，2009)。四是优化农村土地流转。既可通过租赁、转包等形式，实现农户之间土地使用权的自愿有偿转让，又允许农户以土地使用权入股方式取得土地产权收益，从而实现土地的流转和优化配置，促进土地经营向规模化方向发展，提高农地利用水平和农业劳动生产率，促进农业生产结构调整和农村非农产业发展，提高农民收入。
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　　[5]梅淑元，农民增收促进消费增长关系研究——以湖南为例[j]，现代经济信息，2009,(22)：23-25
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