略论我国农村金融监管法律制度

摘　要：农村金融机构的建立与发展，对活跃农村经济，完善多样化的农村金融体系，更好的建设社会主义新农村发挥了积极的作用。农村，作为一个不同于城市的社会集群，其经济结构、发展状况、发展环境、人员组成与素质等，均决定了其金融组织、金融形式有一定的特殊地域性，因此，在遵循一般性金融法律法规的前提下，进行法制的完善与创新，遵循特别法优于一般法的原则，不仅是法律适用的内在要求，也是构建和谐农村金融环境的需要。

关键词：农村金融 监管 法律制度

 引言：
　　在我国，受金融监管体制不完备的影响，现行的金融监管立法，是由《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》、《金融违法处理办法》、《贷款公司组建审批指引》、《农村资金互助社组建审批指引》等各零散法规或规章构成，形成了在具体个案中，只要有与金融监管相关的规定，那么就是金融监管立法的大一统格局。这些规定，既零散又笼统，既庞杂又单一，既滞后于金融行业的衍生发展，又缺乏实际的效用。譬如：在金融机构市场退出中起到基础作用的我国的《破产法》，由于金融机构本身不同于企业的特殊性，又由于我国农村金融组织有类似于村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的特殊性，再加上国家推行的一系列富农扶贫政策，使得金融机构的市场退出，常带有行政干预的色彩，削弱法律权威的同时，也增加了农村金融行业的不稳定性。因此，在法律层面，要从监管理念、风险防控等方面完善体系建设。另外，由于具有信息、交易成本、担保等方面优势的非正规金融活动形式在农村的发展壮大，如何把控其法律地位，监督其行为，也是农村金融制度监管中，不可或缺的议题。
　　笔者认为：总的说来，法律对社会活动的监督管制分两种形式进行：第一、是控制准入，即未达到法定最低要求则不赋予法律上的认可或资格，在未获得相应法律资格的情形下进行的行为，那么就是自始无效，当然违法。第二、是控制行为，即超出了法律的射程范围或法律预期，则构成违法并需承担相应的责任。
　　综上，本文选从控制准入与控制行为两个角度，拟从三方面对农村金融法律监督展开论述：第一、阐述我国农村金融业的现状。第二、分析我国农村金融行业监管的现有形式及存在问题。第三、对完善农村金融监督法律制度提出建议。
一、我国农村金融行业的现状
　　农村金融，不同与城市金融，由于其特有的贫困，农民对金融需求的层级性，以及落后发展的经济，其金融业态的特点除了农民对资金需求的零碎和对资金数额需求的少，还突显于以下两个弊端：第一、农村资金的流失和信贷供给短缺。譬如农村邮政储蓄、农村信用合作社等“农味血统纯正”的金融机构，在市场竞争中受到商业化与利益最大化的影响，通常把从农民手中吸纳的存款，并且一般以中长期的定期存款为主，进行城市投资贷款项目，诱发了农民“贷款难”和“难贷款”的现象，使得农村借贷现金受阻，资金不能回流，抑制了传统农村金融业的发展。同时，城市的商业银行，受到央行利率调整，风险控制、逐利性等影响，又纷纷从农村撤走其分支机构，也造成了农村信贷供给的短缺。第二、随着正规金融机构的作用在农村的弱化，非正规金融在农村也应运而生，比如私人银行、典当行、民间集资与合会。在我国，学者把非正规金融定义为：非法定的金融机构（或称为：非法定的金融部门）所提供的间接融资①。由于此金融活动伴有一定的地域性，借贷双方一般都是一个村镇或相邻村镇的，因此相互间都彼此熟悉，避免了繁琐正规借贷程序的信息核对与审批等信息不对称问题，同时其又能绕过政府关于金融机构借贷最低交易额的规定，且机构本身小巧灵活，大大减少了交易成本或根本无交易成本。因此，非正规金融在农村有广大的发展根基、市场、与发展前景。但是，这种规避法律的做法、不免存在许多的缺陷，又影响整个金融市场的平稳运行，如果一味的加以取缔、查处，非但不能弥补农村资金融通的空缺，还有可能与正规金融机构所产生的不良后果一道，抑制农村的建设与发展。据此，就形成了在农村，农民从正规金融机构“贷不到款”和非正规金融机构“不能贷款”的怪象。
　　虽然，一方面2006年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》按照:“低门槛、严监管原则” 引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。
　　因此，笔者认为：对于传统的金融业态，应该参照国有银行一样，减少竞争，给予其一定的政策优惠，甚至由央行或地方财政来弥补其亏损，以减少其风险承担的后顾之忧，借此来保障农村的借贷资金融通。同时，加大金融监管，对于抽取农村存款进行城市投资的予以处罚。另外，对于非正规的金融业态，除了加大立法完善与规范以外，引入竞争机制，进行积极引导，使得其合理准入。
二、我国农村金融监管的法制现状
　　综上文所述，我国农村金融分为正规金融与非正规金融两个构成，同时法律的监督管理作用，又分别从市场准入与行为控制两个层面进行。因此，本部分就从正规金融的法律监管与非正规金融的法律监管，两方面四小点，分析下我国金融监管的现状。
（一）农村正规金融监管的法制现状
   正规金融，相对于非正规金融而言，顾名思义就是法定的金融机构提供的间接融资。在我国法定的金融机构包含：央行、商业银行与政策性银行、非银行业金融机构、境内外资、侨资、中外合资金融机构。针对农村这个特殊市场而言，其法定的金融机构主要是指：农村信用合作社、农村邮政银行，以及自2006年放宽准入政策以来的农村小额贷款公司，村镇银行等等。在我国，行使金融调控与监管职能的是央行、银监会、保监会、证监会②，其中与农村金融活动最密切相关的就是银监会，其也主要受《银行业监督管理法》的调整。虽然，国家历来重视对正规金融行业的保护与规范，但是由于其部门规章居多，实施起来缺乏权威性。而作为对全国金融机构进行业务监管的《银行业监督管理法》，由于规定过于宽泛与笼统，单枪匹马，实施起来也不具有针对性。另外，即便我国法律对农村各类正规金融机构的市场准入以部门规章或法律的形式等进行了较为详尽的规定，但忽视了对各类银行业金融行为控制方面的立法，以至出现 了合规性监管的不足，统一监管的缺陷逐渐突出，政府未形成监管合力，农村金融机构的内控制度未建立，行业自律组织的欠缺等等。再有，以《农村信用合作社管理规定》、《村镇银行暂行管理规定》为代表的法规，从命名就可以看出其监管的意味不浓厚，只能说是一般性的从业管理规定。且这类法规一般都是以总则、机构的设立与变更，业务范围，组织机构、附则等常规项目构成，即便有监督管理的分则，也都是大而泛，没有对金融活动过程中的行为进行预测与把控。
（二）农村非正规金融监管的法制现状
　　当前，国际上关于非正规金融监管的主要方式有四种：即，第一、通过金融自由化的发展，使得非正规金融消失。第二、严格进行管制，限制非正规金融的发展。第三、承认非正规金融的合法性，对其进行监管与防范。第四、对非正规金融予以正规化，用正规金融取代非正规金融③。依据我国发展的国情，目前采取的是第三与第四种方法。从本质上来说应该是违背了建设和谐社会主义新农村，发展农村经济的初衷。同时，随着社会发展，原有的很多有关农村非正规金融及其形式的法律规定并未与时俱进。其相应的补充、修改、废除的权利也未赋予地方，因此各地方政府也不可能依据其特有的域情，建立更具有针对性的法规，故而，农村非正规金融的立法常落后于农村社会经济发展的需要。
三、我国农村金融监管法律制度的完善与创新
   从上文叙述，可以看出，我国对于农村金融的监管，主要从两方面展开。第一、对于正规金融而言，侧重于现有法律制度的完善。第二、对于非正规金融而言，侧重于在遵守基本法的前提下对法制的创新。
（一）农村正规金融监管的法律完善
   我们知道，统一的监管或称为中央集权，形式上而言，有益于国家执法权利的高度统一，使得监管标准与监管力度更加严格，监管效果更符合法定的要求。但从实质上而言，高度集中的监管权利，难免考虑不到地方的优势与区域发展，这种“一刀切”的做法，不能迎合经济发展的特性与需求。另外，由于农村金融方式演变迅速，各类金融监管的方法不尽相同，若适应统一的标准，或顾此失彼，若不适应统一标准，则加大了国家的立法成本与监管强度，统一监管的做法，势必会因力不从心而归于形式或造成监管的疏漏。诚然，这种制度类似于在遵守国家基本法的前提下，因地制宜拟定特别法。但是，别谈在农村金融领域，就是城市金融领域，除了《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等部门法中关于市场准入和违法责任方面能归于金融监管外，我国目前也缺少金融监管的一般性法律，或者说纲领性文件，因此，在没有统一指导或者前提条件下的这种设想，也是理想主义者的空谈。
　　因此，笔者认为：要完善农村金融监管，特别是正规金融监管，首先要以一个高位阶的一般法为前提。否则无论是依照金融类别监管、还是统一监管、还是分层分权监管、进行职责划分时，容易造成权责混淆。其次，法律监管或行政监管始终是一种内部的把控，加强外部的监管也是不可或缺，农村金融，要合理把监管权利赋予农民本身。再次，由于农村金融额度小、流动性差、风险承受能力水平低、信用关系单一等特点，如何在实际中对信贷审批实行普通程序简化处理、以及随着惠农的金融政策相继出台，如何拟定配套的监管措施，也是农村金融监管的特有问题。最后，才是如学者所言，根据金融主体多元化状况，变大一统的监管为分类指导，实行差别监管促使农村金融稳健发展④。

（二）农村非正规金融监管的立法创新
   监管，顾名思义，就是监督与管理，二者作用相等，不可偏废，不可侧重。如果说在农村金融监管中的正规金融框架下，管理的作用大于监督的作用话。那么，在非正规金融中，监督的作用就大于管理的作用。笔者认为：在农村非正规金融监管的活动中，一切的监管立法或创新，首先需要明确的，不是去考虑诸如学者提出的怎么样引导非正规金融向正规金融的方式演变，而是要辨明非正规与非法两个定义的内涵。以《合同法》和最高法的相关解释为例：合法的民间借贷行为受法律保护，且在双方意思表示真实的前提下，借贷利息在不高于银行同期贷款利率四倍的区间内浮动受法律保护。就此，可以看出立法者或者监管者把非正规与非法等同起来，这是基于法律本身的冲突，还是监管者本身的业务素质，我们不得而知。我们知道，学者将农村非正规金融定义为非法定国家金融机构提供的间接融资，虽然在非正规金融活动中可能包含非正规的合法和非正规的不合法，但监管者或者立法者不能以偏概全，将非正规的合法行为也纳入到制裁与取缔的范围之中。同时，只有那种非正规的合法行为，由于缺乏形式要件或者法定的构成要件而暂时被排除在金融法调控与监管的范围之外，才有引导其合理转型的必要。因此，处理不同位阶法律的冲突，对基本概念进行准确的界定，是农村非正规金融监管法律规制的当务之急。其次，法律的监督作用，也不仅只体现在引导非正规金融实现合理转变，符合正规金融的法律构成要件上，同时也需具有法律的预测作用，对那些非正规的合法金融行为，在特定地域条件下实施的效果进行预测，而且主要是事前的预测，以求立法时能穷尽现有的实际情况，并能用一般的兜底条款或原则，指导未来可能发生的情形。再次，由于全国农村经济条件的不均衡，统一的监管模式或不利于地方特色的发挥，笔者认为，可以借鉴我国民族区域自治制度，准许各地方政府在遵守国家基本法律和基本法律制度的前提下，针对地方特色各司其职，各尽其能，优化资源配置，最大限度的活跃农村金融的发展。
    综上，就是笔者对完善我国农村金融监管法律制度的一点思考。

参考文献
【1】郭沛 农村非正规金融：内涵、利率、效率与规模，中国农村金融改革学术研讨会论文集，2003年8月
【2】杨紫烜 经济法（第四版）北京 高等教育出版社、北京大学出版社，2011年，第604页