浅析高速公路工程建设管理内部控制的问题和策

　《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年1月1日实施，这是行政事业单位发展进程中的一件大事，对行政事业单位的改革创新、社会事业的和谐发展及防范腐败，提高公共服务的效率和效果都有着重要意义。内控体系建设是行政事业单位管理业务一项非常重要的内容，行政事业单位内部控制目标：经济活动的合法合规；资产安全和使用有效；财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败和提高公共服务的效率和效果。行政事业单位内部控制就是行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序、对经济活动的风险进行防范和管控。高等级公路建设管理事业单位具有经济事项支出金额大、专业性强、管控风险大等行业特点。相关领导部门对高等级公路建设管理事业单位内部控制制度建设有较高要求故而高等级公路建设管理事业单位很重视内部控制制度建立与完善。
　　一、制约公路建设管理事业单位内控建设的主要因素
　　目前高等级公路建设管理事业单位相关治理机制不完善，激励约束机制不健全。由于高等级公路建设管理事业单位是国家机构的分支，不像企业面临市场竞争压力，有强化治理，不断提升内部控制制度的强烈内在动力。高等级公路建设管理事业单位内控建设主要依赖相关领导部门的考核和单位主要领导重视程度。有的高等级公路建设管理事业单位建立、制订看似完善的一堆堆的手册、各种文件和制度，管理程序规范，相当大成分是为应付相关领导部门的要求而搞形式、走过场，内部控制的执行动力并不高。
　　二、当前高等级公路建设管理事业单位内控建设现状及存在的主要问题
　　当前高等级公路建设管理事业单位一般在业务层面的内部控制中的收支业务控制、采购业务控制、资产控制、合同控制等建立了较完善的内部控制制度。建立了会计工作岗位责任制，配备了具有相应资格和能力的会计人员，对会计人员进行科学合理的分工。加强了会计基础工作，有效实施“会计基础工作规范”，做好了会计核算工作。通过会计业务的及时处理、核算和监督以及财务会计报告的编报，充分发挥会计系统控制的管控职能。由于高等级公路建设管理事业单位内部控制起步较晚，虽经过十余年的发展，取得了不小的成绩，但与企业内部控制相比仍有明显的差距。
　　（一）内部牵制控制制度
　　当前高等级公路建设管理事业单位基本已建立并运行相关内部牵制制度，做到了授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等方面的不相容的岗位分离。但部门间横向制衡牵制较弱，与《行政事业单位内部控制规范（试行）》中内部牵制方面的要求有一定差距。
　　（二）授权审批控制制度
　　高等级公路建设管理事业单位建立了规范的授权批准制度，明确授权人员和审批人员授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，明确常规授权审批和特殊授权审批的范围、权限。但当前高等级公路建设管理事业单位授权审批控制制度主要针对的是事后控制，某种意义上是一种被动性的控制。事后控制一般制订弹性较大标准，给予经办人较大的随机处置权，故而经办人随意性较大，不利于严格控制。如前些年产生的公务接待领域相互攀比致公务接待费用越来越大现象，被动地事后控制力难从心。
　　（三）预算控制制度
　　预算控制制度尚处于探索起步阶段，需要不断完善。高等级公路建设管理事业单位属于自收自支型事业单位，近些年来才开始推行预算管理，预算编制过程中常出现漏项，与内控规范要求的内容完整、项目细化、数据准确尚有不小的差距，尚未建成全面的预算体系。有些经济事项虽事先有计划安排，但在该经济事项实际发生时却没有或较少体现计划对实际支出管控，预算的刚性不强，执行率不高。
　　三、改进高等级公路建设管理事业单位内控的几点思考
　　改进高等级公路建设管理事业单位内部控制制度不能有一挥而就的思想，需要持续探索实践、不断完善。改进高等级公路建设管理事业单位内控，需要作针对性调整或加强：
　　（一）针对内部牵制制度不够完善，应持续改进完善
　　在议事决策机制、部门岗位设置及权责配置、业务流程等方面就科学合理并符合内部牵制的要求，确保不同部门、岗位之间权责分明，相互制约、相互监督。在设置内控制度时从横向要求完成某项工作需有相自相对独立的两个或两个以上平行部门或人员共同协作才能完成，形成相互牵制、相互监督的机制。从纵向要求完成某项工作需经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，从而使下级受上级监督，上级受下级牵制。
　　（二）针对授权审批控制制度事前控制不足之弱项，可增设事前控制制度
　　常规性事务如公务接待、召开会议、员工出差、车辆维保、员工培训、固定资产购置等等经济事项可增设事前审批制度。结合事中和事后经济事项的内控制度，完成对经济事项的全过程管控。俗话说，有再好的治伤药，也不如不受伤。事前参与预控，可以最大限度地减少违规违纪现象的发生。事前审批，可以从源头上把好相关法律法规以及本单位内控制度关，使相关审批人有充足的时间审核事项的合理合规性、科学性。
　　（三）增强预算控制在内部控制中的作用
　　应逐步建立健全预算内控制度。建立与工作计划密切结合的全面预算管理体系，合理设置岗位、明确相关岗位的职责权限、确保预算编制、审批、执行、评价等不相容的职务岗位相到分离。确保预算编制相关人员及时全面把握预算编制有关政策。预算编制应基本全员参与，做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。按照规定程序批复的预算在各部门间进行指标分解、审批下达。规范内部预算追加调整程序。建立预算执行情况分析评价制度，按月对各部门预算执行情况进行考评分析，强化预算对经济活动的管控作用。
　　预算控制近些年在各高等级公路建设管理事业单位越来越获得重视，尤其是在按上级主管部门的要求逐年大幅缩减“三公经费支出”管控方面发挥很大的作用。
　　（四）要重视经济事项管理业务流程设计　　内部控制表现为流程、信息和管控。内部控制最终体现在经济事项管理流程中，内部控制制度的好坏，由经济事项管理业务流程细节决定。经对高等级公路建设管理事业单位主要业务进行梳理分类，可设置三个流程：一般流程、特别流程和特 设流程。可在经济事项管理业务流程设置预算审核环节，对某经济事项是否属经党委/指挥办公会议批准的年度经费使用预算范围内，作专门的审评。以其审评结果来决定该经济事项管理业务流程走向，预算内的日常性常规经济事项设置走一般流程，审批权授予主管相关业务的副指挥；预算外的经济事项以及那些未列入年初预算但确需执行的经济事项和根据实际情况确需超出预算的经济事项，走特别流程，实行单位领导班子集体决策审批制度，须经党委/指挥办公会议批准（原预算批准层级）。
　　涉及专业性强，难于评判的高风险的经济事项可增设特设流程。
　　高等级公路建设管理过程中会涉及到很多专业性很强的事项，如工程变更。当存在下列法定条件：设计文件中存在错漏缺或不完善的情况；设计不合理，不能满足使用功能；因地质、水文等自然条件与施工图设计差异较大或勘察设计资料不详；有利于改善行车条件，或能够节省工程竣工后的维修养护费用，或有利于日后工程管理；有利于农田、水利、工矿建设、地方交通及文物保护；国家颁布新的技术标准和新的设计规范以及上级交通行政主管部门对工程建设提出了新的技术要求；应用先进技术或优化设计，能减少工程量、节省投资、有利保护环境、改善施工条件等。即可产生工程变更。施工单位追求的是在确保工程质量和工期的前提下，工程造价最小化，企业利润最大化。那些非常有经验的施工单位常在工程变更（非设计变更）中利用不平衡报价和其他盈利工具的配合来套取额外的非正常的巨额利润，形成低价中标，高价结算。我国相关法律法规对不平衡报价尚未有明确有效的限制和调整条文，高等级公路建设管理单位往往对此类管控力不从心而风险很大。高等级公路建设管理单位一般由负责工程变更管理的总工办出具初步意见，总工程师审核后提交党委/指挥办公会议决定。由于工程变更一般意味着增加大笔费用支出，总工办相关主管人员会成为施工单位公关的重点。此类专业性强，难于评判的高风险的经济事项可增设特设流程：在负责部门出具审核意见提交党委/指挥办公会议前，由单位咨询专业的独立第三方中介机构审核出具评估意见。负责部门初审意见及第三方中介机构评估意见一并提交党委/指挥办公会议审批以降低风险。
　　在流程设计中，要寻找风险点。按照业务流程走向描述到具体岗位，考虑应有的制约是否存在。控制点要有细节说明描述。要在每个控制岗位留下可以验证的轨迹，管理中不能验证的轨迹都是无用的。流程要避免重复和无效劳动。
　　四、要建立并强化对内部控制执行情况的监督约束机制
　　可设置内部控制制度执行情况评议部门，加大对内控制度执行的稽核检查力度，增加检查频率，对发现的问题要对症下药、提出整改措施和意见，并监督整改。对因内部控制失控导致的各种问题，要依规追究相关人员的责任，对新问题、新情况，要认真仔细地进行调查研究，制订切实可行的、有效的内控制度管理办法，堵塞现行内控制度在执行中出现的漏洞。评议部门要认真总结经验，定期向党委/指挥办公会议报告阶段及年度内部控制制度执行情况。党委/指挥办公会议要不断推动内控制度建设、执行管理工作，营造一个促进内部控制有效实施的良好环境。
　　建立健全内控制度是高等级公路建设事业单位管理工作永恒的主题，需要不断学习借鉴国内外先进经验，不断探索、改进、完善。
　　参考文献
　　[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》.
　　[2]《企业内部控制制度基本规范》.
　　[3]《上海证券交易所上市公司内部控制指引》.