四川民族地区农业经济高质量发展的困境及路径研究

　　摘要：农业经济的发展质量，决定着农村集体产权制度的改革效果，制约着农村集体经济的发展壮大，影响着民族地区城乡治理制度创新和能力建设的水平。稳步推进绿色发展，农业生产持续向好，实现农民收入大幅增长、农产品品质普遍提高、农业产业不断升级、农业结构持续优化，都离不开农业经济的高质量发展。由于历史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理条件的影响，四川民族地区农业经济的发展不仅与东部和中部地区存在较大差距，而且就目前的发展水平而言，还无法满足藏区群众日益增长的美好生活的需要，仍然处于低质量发展状态。

　　关键词：农业经济；高质量发展；农业现代化

　　农业经济的发展质量，决定着农村集体产权制度的改革效果，制约着农村集体经济的发展壮大，影响着民族地区城乡治理制度创新和能力建设的水平。稳步推进绿色发展，农业生产持续向好，实现农民收入大幅增长、农产品品质普遍提高、农业产业不断升级、农业结构持续优化，都离不开农业经济的高质量发展。由于历史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理条件的影响，四川民族地区农业经济的发展不仅与东部和中部地区存在较大差距，仍然处于低质量发展状态。因此，依据四川民族地区所处的特殊发展阶段，迫切需要构建与之相适合的农业经济高质量发展格局，着力探究农业经济高质量发展的困境、有效实现形式、运行机制体制等进路问题，将农业经济的资源、政策、制度等优势传化为高质量的发展优势，对四川民族地区实现协调发展、平衡发展和充分发展，决胜全面建成小康社會具有重大意义。

　　一、研究概况

　　现有关于农业经济高质量发展的研究状况看，存在以下特征：一是学院派研究较多，研究的队伍大部分来自高校、科研院所和党校系统的专家学者们，大众性研究不强，反映其他社会群体的研究成果相对较少。二是整体性、系统性研究不突出，大部分聚焦个案和个例性研究。三是经验性研究较多，农业高质量发展的基础理论和对策性研究较少。虽然学者们对特定区域或特定省份农业高质量发展进行了大量卓有成效的研究，并取得了较为丰富的研究成果，但专门针对民族地区农业高质量发展的研究比较少。介于此，本文基于四川民族地区深入推进治理体系和治理能力现代化以及高质量发展的时代背景，聚焦农业经济高质量发展进路，拟构建农业经济高质量发展的分析框架，分析其农业经济高质量发展存在的困境，进而提出政策建议及优化策略。

　　二、存在的突出问题

　　农业经济进入高质量发展阶段，面对市场竞争日益激烈的压力、稳增长、调结构对四川民族地区农业经济如何破解低质量的发展境况提出了肯待解决的时代课题。发展不平衡不充分、要素配置不合理，资源环境约束大、可持续增长压力大等问题十分突出，成本攀升与农产品价格迟滞、增加产量与提升品质、技术需要与人才不足等矛盾急需破解。

　　一是农牧民收入偏低。四川民族地区农村居民收入总体上远远低于全省农村居民人均收入水平。这与农业经济发展的基础薄弱有很大的关系。从气候看，四川民族地区立体气候明显、地区海拔跨度大，高山、高原、半山、峡谷、河谷气候多样，形成了“一山有四季”的立体气候和“十里不同天”的小区域气候。从生态环境看，四川民族地区是长江黄河上游的生态功能保护区，自然地理环境和地质结构尤为特殊，且大部分耕地都具有水土流失易发多发，农作物难以形成规模性经营的普遍性特征。另外，在牧区资源承载能力已经达到上限，大部分地方草原草场“超载过牧”情况时有发生，人、草、畜之间的矛盾没有从根本上化解，草原草场生态保护建设任重道远。从基础设施建设看，四川民族地区的道路、水和电灯基础设施建设结构性矛盾依然突出，道路的通组入户总里程不高，覆盖范围还需要进一步扩大。道路通组入户的等级较低，大部分道路等级多在四级以下，而且道路狭窄、弯道多、错车道严重不足，已经建成的机耕便民道路技术等级不高，道路承载能力远远不足以满足现实的需要。同时，大部分地区是高山、半高山等高海拔地区，农田水利设施、灌溉渠系配套建设、微水工程、节水灌溉等基础设施还不能从根本上给予保障。另外，自然灾害频发，防灾减灾等基础设施严重缺乏，且在较长一段时间内难实现根本性的改变。

　　二是农牧产品品质不高。从产品研发看，初级农牧产品销售和纯畜牧活体销售仍然偏多，畜产品附加值利用不充分依然不同程度存在，农牧产品整体研发存在科技含量不高、研发投入不够，特别是新品种新技术试验示范推广和更新换代的进程缓慢，后备特色产业储备严重不足，产品品质提升不明显等问题。从产品经营方式看，农业新型经营主体之间、新型经营主体和农牧产品生产户之间利益联接比较松散。农业产品整体上“靠天吃饭”的传统生产方式还没有得到根本性改变，改变传统粗放的农业牧业生产方式和经营方式的任务十分紧迫而繁重。同时，农牧产品包装销售人才严重缺乏，值得注意的是，四川民族地区特色农牧产品主要通过利用错季优势，走市场“填缺补位”之路，主要以规模扩张占领市场，重点仍然停留在扩大初级销售端口，在农牧产品品牌包装上重视不够、创新不足。从产品质量看，粮食类等商品率低、产出效益低的产业在种植业中占比还偏高，在高原地区、高山地区和半高山地区的边远农牧区表现尤为突出。从产品模式看，大部分地区产品同质化程度高，过度追求“一村一品”执行的一致性，没有因地制宜，一些特色产品在不适宜生产的地区大规模生产，有效资源浪费严重，优势特色产品发展不足。

　　三是农业产业升级缓慢。从产业类别看，休闲农业设施配套不完善，经营模式单一，与文化旅游业等第三产业的融合不够，带动优势产业转化升级效果不显著。电商产业向城郊、乡村落地困难，产品集散处理、冷链物流、专业配送、服务营销等新业态发展缓慢，产品增值链短小，难以形成气候。从产业培育看，四川民族地区由于受自然条件的影响和传统思想观念、宗教信仰等因素的制约，在高山、高半山、河谷以及边远牧区在培育民族地区特色产业、支柱产业上严重缺乏有效的手段和切实可行的方式方法。大部分荒山荒坡治理和生态修复与发展产业相脱节，林下种植和立体种养开发利用不多，饲草产业和粮改饲料推进缓慢，种养模式依然较为传统，传统农牧业向现代农牧业转变的步伐依然十分缓慢。从产业增量看，四川民族地区农业经济整体发展要素保障滞后，产业链条短小，产品附加值利用不充分。四川民族地区普遍面临着土地、草场、试验基地、监管服务体系、物流配送、金融支持等发展要素保障水平不高、覆盖范围有限、规模零散，新型生产经营主体“量大体小质弱”。

　　三、对策建议

　　一要加强顶层设计。加强基层党组织的组织力建设，突出强化党组织引领各类组织在共建共享共治作用发挥的政治核心和引领力度。政府要加大财政投入力度，加大宣传力度和政策支持力度，要精准投入，特别是加大基础设施投入力度，重点扩大对农牧业物联网、大数据等信息化设施建设的投资，尤其是加强草原鼠虫害等灾害应急防治物资储备和基础设施设备投入，加强草原灾害防治队伍专业化水平建设和草原资源管理、监测预警等信息平台建设。也要加强对社会组织和经营主体的指导和服务力量，及时了解社会需求、政策实施的效，壮大社会经营主体力量，重点帮扶困难企业“爬坡过坎”走出困境果、补齐公共服务的短板等，提升社会参与生态治理的能力。还要加大农牧业优惠政策和扶持项目的改革创新力度，最大限度发挥优惠政策和财政项目的引导作用，着力壮大一批优势产业生产经营的中坚主体，提升生态治理的整体水平。第三，社会组织要积极融入生态治理，全面提升自身参与生态治理的能力和服务水平，要增强生态责任意识，辩证处理好經济效益与社会效益、环境效益之间的关系，坚持在党组织的领导下，协调处理好多方利益，提高共建共享共治的效果。

　　二要形成发展合力。统筹地方政府行为与农牧民社会、农牧民个体在生态治理过程中的广泛合作、深度融合和有效互动，进一步凝聚生态治理合力。第一，要整合地方政府资源，提升服务水平。要针对退草还牧、退耕还草的农牧民出台生态补偿等优惠政策，加强技能培训，提升就业水平；要引导更多的乡村、农牧民家庭积极发展生态治理的相关产业，切实改善实际生活质量。第二，完善农牧民社会资源整合。要加强村委会的阵地建设，发挥村委会在农牧民社会的积极作用，加强政策的宣传和执行力度，激发农牧民参与生态治理的热情，推进农牧民社会的整体进步。第三，要转变农牧民观念。要加强对农牧民的科学文化教育，加大政策宣传教育和宣讲力度，推广现代市场经济知识的教育力度，采取经济补偿和思想教育相结合的方式，引导牧民彻底改变和抛弃，由于传统观念影响，不愿意宰杀牲畜，造成草原超载率越来越严重和沿河非法采金等破坏生态环境的传统财富观念，增强市场观念和生态意识，让“两山”理念深入人心。

　　三要完善高质量发展机制。第一，建立健全生态保护机制。建立健全生态保护建设目标体系、考核办法、奖惩机制，健全草场保护、承包经营、禁牧休牧划区轮牧、草畜平衡、休养生息、生态补偿制度、监测评价考核等制度体系，加强外地采挖人员管理，积极探索和建立草原管护长效机制；实施生态建设重大工程，重点保护草原生态敏感、生态脆弱区，集中治理草原鼠荒地、沙化地、鼠虫害、毒害草等严重退化草原区；加强草原生态保护补助奖励政策、退牧还草、退耕还草和草原鼠虫害治理等草原重大生态治理工程与国家其他强牧惠牧政策的衔接度，促进草原生态持续向好发展。第二，从严强化问责追责和考核制度。加快构建以改善草场质量为核心的目标责任体系，按照草原生态文明建设的根本要求，加强督查督办，从严考核问责，对落实草原生态保护不力的领导干部严肃问责，加大对治理草原草场退化沙化先进典型奖励力度和公开曝光力度。第三，加强多部门联合执法形成合力，采取省、州、县纵向联合执法，当地公安、环保、国土等部门横向联合执法，依法打击各类破坏草原和损害农牧民合法利益的行为，坚决查处非法征占用和破坏草原的违法案件；加快构建草原产权、监测预警监管、以草定畜等制度体系，加大超载过牧草原区域的监督检查和查处力度，依法治草管草，切实筑牢长江上游生态屏障。第四，建立健全和优化科技人才培养评价激励机制和服务保障体系。组织人事部门要从总体要求、管理体制、培养、评价、流动、激励、引才用才、保障机制等方面明确具体措施，健全考核机制，完善考核办法，用好考核结果，充分发挥考核的刚性约束作用，确保人才工作各项政策措施落到实处。同时，要重点突出能力业绩导向，优化岗位责任考核，科学设定工作内容、服务对象、量化工作指标和任务要求；加快推进农技系列职称制度改革，下放事业单位职称评审权限，适度增加职称职数，完善职称评聘、职务晋升、工资倾斜等支持政策，创新人才评价机制。