经理国库下人民银行和代理银行的关系重塑

摘　要：国库管理制度的合理运转离不开财政、央行、代理银行间职能的合理划分及国库制度对三者关系的有效调整。因此，本文试以国库制度调整的职能关系入手，分析人民银行、代理银行承担的三个角色设定、运转过程中存在的问题，从而为完善人民银行经理国库提供借鉴意义。

关键词：国库 代理银行 关系调整
　　代理银行是央行经理国库中的重要环节，是人民银行履行国库职责的延伸。商业银行等金融机构在国库业务中承担着三种角色即：代理国库、国库经收处、集中支付代理银行。（以下简称代理银行）。理清国库与代理银行的角色定位与关系，有利于解决代理银行在现行体制下的问题，进而解决人民银行经理国库中的短板。
一、 央行国库、代理银行在国库业务中的角色、关系定位
　　基于人民银行机构设置的实际情况，央行国库与代理国库存在一种委托代理关系。在未设立人民银行的区域，把人民银行经理国库的的业务，委托商业银行进行代理。通过代理业务协议书明确双方的权利和义务。但是一般的委托代理关系不同的是，央行通过中国人民银行令这种方式，下发《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，赋予代理银行在国库业务上一定监督管理的权限。
　　借鉴西方发达国家国库管理的先进经验，我国对国库制度进行了重大的变革，其中，对资金拨付方面进行了集中支付改革。这种模式下，央行国库与集中支付代理行间的委托代理在现行制度下未没有明确，代理关系存在于财政和集中支付代理银行之间。
　　国库经收处是预算收入入库的前沿，是征收机关和央行国库之间的桥梁。预算收入的及时入库，依托于国库经收处的服务。人民银行则对商业银行经收行为的及时性、完备性进行监督。
二、人民银行、代理银行部分角色间关系不明确及代理银行的设定、监管制度不完备，影响央行国库整体职能的发挥   
　　（一）代理支库与集中支付代理行之间关系未作明确规定，代理支库管理国库单一账户，应引起重视。
    现有的《财政国库改革办法》规定了国库单一账户开设在中央银行。但随着集中支付业务在县域经济的展开，在没有设立人民银行，区域，集中支付业务的如何开展，均没有明确的规定。现有的一些地区，采取了在代理支库开设国库单一账户的方法。但其相应的职权、责任和义务，并没有明确，存在制度的空白。第一，代理支库如何对集中支付代理行的行为进行监管，没有明确。第二，巨大的国库单一账户存款余额的安全性，如何保障。第三，资金清算协议的签定主体应是哪一级，未明确。
　　（二）商业银行与国库相关的三种代理角色的兼容性不明
　　现行制度对代理支库、国库经收处、集中支付代理银行的权利、义务等是分别规定的，但并没有它们之间禁止性规定或是角色兼容时的一些制衡措施。有可能由同一家银行经营三种业务角色，如代理支库与国库经收处、集中支付银行间兼容时，代理支库既承担运动员，又承担裁判员的角色，监管关系难以有效实行。
　　（三）财政与集中支付代理银行间委托关系的确立，影响了央行国库收回集中支付代理业务的主动权及对代理银行的监管权。
　　财政和集中支付代理银行间委托关系的确立，使得集中支付代理银行实际上成了财政机构的延伸者。在具体对集中支付代理银行的各项业务处理中，财政具有决定性的作用。人民银行只承担了清算及零余额账户监管的职能，割裂了人民银行与集中支付代理行间的天然联系，集中支付代理银行是否应该纳入央行国库监管不明确，央行直接办理集中支付业务的主动权也丧失。
　　（四）代理支库的监管职能存在先天性缺陷，难以有效发挥。
　　虽然由《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》赋予了代理支库监管所属乡镇国库、国库经收处的职责和权利。但是，代理支库的商业银行属性及与被监管对象的竞争关系，使得代理支库的监管职能，从设定开始，就存在先天性缺陷。一是同是商业银行之间进行检查，难以得到认同。实际的检查、辅导、监督职能在现实中难以落实。二是基于成本与效益原则，代理业务本身的盈利性就差，难以投入精力履行指导、监管职责。
三、理顺央行国库、代理银行关系，形成完整有效的央行国库制度体系
　　（一）关注国库单一账户开立于代理支库的状况，制定相应的管理办法。明确代理支库与集中支付代理间的相互关系以及单一账户开立于代理国库时上级国库应采取的针对性监管措施。
　　（二）明确代理银行三种角色间的兼容关系。规定代理支库、国库经收处、集中支付代理银行间一般情况下不得兼容，一个商业银行分支机构不能担任三种角色。同时，针对部分地区，商业银行分布较少，只能由一家商业银行承担三种角色的情况，制定相互间的制约措施，同时由人民银行重点监管。
　　（三）确定央行与集中支付代理银行的委托代理关系。在短期集中支付业务未收回人民银行的情况下，修改《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，增加对集中支付代理银行的职责、考评、监管内容，把对集中支付代理行的监管纳入《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》中。
　　（四）重新划分代理支库职责，上收其监督管理其他金融机构乡（镇）国库及经收处的权限。合理的制度设计应该是集中资源，发挥代理支库会计核算和服务的优势，监督、管理等权限，应上收人民银行由人民银行统一安排、行使，代理支库起协助的作用。通过代理支库可疑状况日常汇报、人民银行主导的专项检查、人民银行事后监督平台延伸，使得对乡镇国库、经收处的监督、管理、检查、指导真正落到实处。
　　
　　参考文献：
　　1，中国人民银行国库局、西南财经大学编著，《国库改革与发展》，中国金融出版社 。
　　2, 沈新宇 《关于中央银行国库发展职能的思考》金融会计 2008年第3期。
　　3，王晓苑 《浅议国库集中收付制度下的代理行问题》 北方经济 2009年第2期