生态脆弱区农村生态式扶贫模式与财政金融政策支持

　　[摘要]“PPE怪圈”是生态脆弱区实现经济社会可持续发展的制约因素。运用生态资本运营理论、反贫困理论、区域经济发展理论等，分析了脆弱生态环境与农村贫困的耦合性以及传统扶贫模式的经验与弊端，阐明了新常态下生态式扶贫基本要素與运行路径，构建了“生态投资-生态产业-生态补偿-生态移民”四种协调发展的生态式扶贫模式框架体系，在此基础上，提出进一步加强生态脆弱区生态式扶贫的政策导向及建议。

　　[关键词]生态脆弱区；农村贫困；生态式扶贫；运营模式；政策导向

　　[中图分类号]F026.2[文献标识码]A

　　1生态脆弱区与农村生态贫困

　　生态系统是一个复杂的开放系统，主要包括社会系统、自然系统以及社会-自然耦合生态系统三大类。生态系统的脆弱性通过各个子系统的脆弱性以及不同子系统之间的耦合作用表现出来，如生态系统退化、生物多样性丧失等。生态脆弱性的区域是生态敏感度最强烈、生态环境破坏最严重的地方，同时也是大多数农村贫困问题比较集中的地区。2008年，国家发布了《全国生态脆弱区保护规划纲要》，明确指出我国生态脆弱区分布面积大、脆弱生态类型多、生态脆弱性表现明显，生态脆弱区占整个国土面积60%以上，中度生态脆弱区面积达55%以上。2014年，我国公布了592个国家级贫困县。根据贫困县和生态脆弱区分布情况，二者在地理分布上由于有正确处理生态资本与贫困的关系，使得区域生态脆弱性和社会脆弱性高度融合，逐步形成“贫困跨界、风险共生、脆弱连片”现状，导致生态资本对生态脆弱区减贫的抑制作用日益明显，难以摆脱“扶贫—开发—破坏—贫困”的“PPE怪圈”，即所谓的生态环境的贫困效应。

　　2新常态下生态脆弱区农村扶贫模式转型

　　2.1农村传统扶贫模式的经验与弊端

　　自1986年自上而下开发式扶贫规划、1994年“八七”扶贫攻坚计划及2001年农村扶贫开发纲要等扶贫政策实施以来，我国已基本形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的传统扶贫开发模式。在21世纪生态文明时代，经济发展要素的外延已经拓展到生态资本领域，传统“输血式”扶贫模式暴露出诸多的弊端，主要表现为：一是传统扶贫缺乏沟通和互动。政府传统的单向度扶贫模式一般是“自上而下”的项目性扶贫，大多体现的是对贫困农户物质的充实，救世主思想严重，很难做到精准到户、因户施策。二是传统扶贫割裂了市场经济效用，对贫困区域的援助、贷款、减免债务等，虽能增加区域的资本、劳动、技术等生产要素，但却忽略了经济增长的市场配置因素，导致扶贫资源配置无效率或“市场失灵”。三是传统扶贫忽视了生态资本价值。生态系统多样性对农户生计选择有决定性作用，但生态脆弱区大都是生态功能区和生态环境改善区，忽视了生态资本自身价值。

　　2.2新常态下生态式扶贫模式的兴起

　　在21世纪生态文明时代，经济发展要素已经拓展到生态资本领域，传统“输血式”扶贫模式暴露出诸多的弊端，新常态下扶贫的转型正融入到绿色经济和生态资本领域，“生态”围绕“经济”转的“經济中心说”，必须让位于“经济”围绕“生态”转的“生态中心说”，才能不断增加经济社会的绿色财富。从这个意义上说，生态式扶贫是对传统扶贫理论的的一次“哥白尼式”革命。

　　2.2.1生态式扶贫要素。（1）生态式扶贫主体。一是政府财政转移扶贫。进一步调整优化财政转移支付结构与机制，着重向欠发达地区、重要生态功能区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的重点扶贫项目。二是市场主体参与扶贫。积极培育资源市场，开放生产要素市场，引导市场主体参与生态建设与扶贫开发。三是社会组织支持扶贫。按照“自主自愿、互惠互赢”原则，积极引导非公企业主动与贫困群体结对共建，发展村级经济。

　　（2）生态式扶贫客体。生态式扶贫模式设计过程中应注重贫困对象瞄准原则，实行精准识别。一是瞄准贫困户，严格按照国家扶贫标准动态调整原则，对贫困对象建立动态管理识别系统，科学合理确定扶贫开发对象；二是瞄准贫困村，找准制约发展突出问题，找准群众最迫切、反映最强烈、直接影响群众生产生活的现实难题，及时解决农村基础设施和产业发展的实际困难。

　　2.2.2生态式扶贫路径。（1）生态式扶贫的经济化路径。生态经济化就是要在对原有生态技术进行创新的基础上，提高生态要素产品的品位，进而在市场交换中合理转化绿色财富，获得较高的生态收益率。Costanza（1997）对全球生态系统服务功能分17种进行赋值，测得全球生态系统为人类提供约为33万亿美元/年的生态服务价值。生态脆弱区生态资本存量及资源丰富，通过生态资本运营包括生态系统资产化、生态资产价值化、生态价值要素化、生态要素资本化等实现生态资源资本化，将生态优势转化为经济优势，能够使生态脆弱区在资源禀赋上形成高效的“后发优势”。

　　（2）生态式扶贫的生态化路径。生态系统是经济系统发展的基础，生态式扶贫要以区域生态系统的良性发展为前提，而产业发展及系统代谢是连接经济系统与生态系统的纽带，强调的是经济再生产的可持续性和经济系统的可持续性。因此，经济生态化扶贫目标实现的关键在于产业系统的生态化，不仅实现物质循环与物质减量化，而且更强调充分认识经济发展对环境影响的双重性，致力于产业与其环境间的相互关系渐趋协调，促进产业发展与生态资本积累的良性互动。

　　3生态脆弱区农村生态式扶贫运营模式框架

　　农村贫困地区与脆弱生态环境在地理分布上具有非良性的耦合，而传统扶贫模式已不能全面解决生态脆弱区农村贫困问题，生态式扶贫就是这种新常态下“绿色”与“减贫”兼顾的“造血式”扶贫开发的典型模式（见图1），为新时期的扶贫开发提供了可供选择的现实路径。

　　3.1生态投资收益式扶贫

　　在21世纪生态文明时代，资本的外延已逐步转入绿色经济和生态资本领域。对生态脆弱地区而言，生态资本是是生态贫困发展演变过程中最显著的影响因素，根据分析，生态资本化率每增加1个单位，贫困变化率就会降低0.34个点。因此，通过促进生态脆弱区农村生态资本的保值、增值，实现生态资本整体收益最大化的目标。生态资本如何增值？无疑，投资为其提供了可供选择的现实路径。对生态资本进行投资能够提高利用效率，既符合生态环境保护的大趋势，又能够获得投资收益惠及于贫困人口。

　　3.2生态产业发展式扶贫

　　生态产业有狭义和广义之分。狭义的生态产业称之为环保产业，广义的生态产业还应包括一切直接和间接与生态环境建设、保护、管理有关部门和产业的总称。把“生态保护+产业发展”作为扶贫开发的新模式和新方向，推动产业发展生态化、生态经济产业化，利于生态保护与扶贫开发良性循环，符合“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，也是因地制宜进行可持续生态产业开发与城镇化建设，政府、企业、科研机构和农户的合作“造血式”扶贫的实践探索。

　　3.3生态补偿参与式扶贫

　　生态补偿的核心理念是运用社会经济系统，通过政府和市场的手段向生态系统的“反哺投入”，即经济活动的外部成本内部化。在生态脆弱区农村贫困和脆弱生态环境双重压力下，采用大规模的资源开发型的扶贫模式不可持续，而把“造血式”生态补偿的理念运用到扶贫实践中，完善以“目的导向性”补偿“激励”机制，通过资金、技术、项目等支持，不仅能够拓展现有的扶贫制度和反贫困理论，而且对消除贫困也具有重要的作用。因此，生态补偿是扶贫的新途径、新手段，应积极探索发挥生态补偿优势支持精准扶贫的发展之路。

　　3.4生态移民创业式扶贫

　　生态移民扶贫是基于减贫而进行的贫困人口从生态环境恶劣地区向自然条件较好的地区迁移以及与此联系的社会经济系统重建活动，是以不破坏移民迁入地区生态系统為前提条件的。但是移民在取得较多效应的同时，多数移民原有生计资产受损，可持续生计问题已成为移民扶贫开发的难题。而创业不仅是国家或地区发展的动力源泉，更是广大农户生计改善的保障，通过“阳光工程”创业培训和政策性财政金融支持，能够使移民农户成为创业型经济发展的生力军，实现由“生计资本弱、创业绩效低”向“生计资本强、创业绩效高”的生计策略转型。

　　4生态脆弱区农村生态式扶贫的政策支持

　　4.1财政政策支持

　　4.1.1资金筹措机制。一是加大政府财政均衡性转移支付力度或系数，专项转移支付向片区内重点区域倾斜，对基础设施建设项目贷款进行贴息扶持。二是加大政府债券支付力度，扩大贫困地区生态环境建设资金的“第二财政”投融资总量。按照“森林生态效益补助基金”的运营模式，设立“山地生态扶贫”专项补偿基金或公债，探索山地生态系统与扶贫开发相结合的可持续生计路径和发展模式。

　　4.1.2利益诱导机制。生态式扶贫的直接目标是生态效益，在一定程度上是以经济利益换取生态效益，但这绝不意味着忽视生态扶贫过程中所涉及的经济利益问题。因此，在区域生态式扶贫过程中，实施土地优惠诱导政策，促进贫困剩余劳动力的培训和诱导转移等措施，合理引导各利益主体的行为。

　　4.1.3风险分担机制。在生态扶贫的过程中，存在市场外部性条件下生态资本投资的市场风险和生态脆弱性约束下生态投资扶贫的生态风险，由于生态资本化后，生态资本投资利率、社会贴现率、投资收益等不确定性，最终影响扶贫的绩效和可持续性。因此，财政投资扶贫适应市场经济的要求，吸引民间资本和社会力量，建立“利益共享、风险共担”的机制。

　　4.2税收政策支持

　　4.2.1在法治层面，要紧密结合生态脆弱区扶贫攻坚与税收法治的内容，提高生态扶贫税收法治化水平，打造依法治税新常态，进一步发挥财税体制扶贫的基础性、制度性、保障性作用，对扶贫开发项目地区给予相应的税收减免优惠。

　　4.2.2在经济层面，充分利用税收优惠政策扶持，推动贫困区域产业结构优化和转型升级，鼓励经济发达省份与生态贫困地区建立“飞地”工业园，大力发展农产品加工销售等劳动密集型产业和特色优势产业。对区域特有原料、产品免征消费税，提高出口退税率，增强贫困地区产品竞争力和产业发展能力。

　　4.2.3在服务层面，立足税务职能实际，推进多元化办税服务方式，完善一次性告知制服务制度，减少纳税主体享受税收优惠政策的前置条件，减轻纳税主体享受扶贫优惠政策的制度性交易成本。同时，通过“税银合作、信用抵押”为涉农企业融资提供便利。

　　4.3金融政策支持

　　4.3.1构建脱贫攻坚金融服务工作的联动机制。建立和完善政府部门、金融机构、社会团体共同参与的联动机制，依托联动机制搭建金融扶贫信息资源交流平台，实现生态脆弱区域产业项目发展规划、财政扶贫资金、金融资金等信息与资源的整合，为金融资产的有效介入创造良好的外部条件。

　　4.3.2创新拓展贫困地區的投融资途径与渠道。加大贫困地区企业上市培育力度，引导和鼓励更多符合条件的优质企业在中小板、创业板和新三板等上市融资，扩大中期票据、短期融资券、区域集优债券等融资工具规模，力争使生态脆弱区域融资总量大幅上涨。同时，支持贫困地区金融机构建设创新型互联网平台，多渠道引入社会资金支持贫困山区扶贫事业。

　　4.3.3创新切合贫困地区金融服务的管理模式。针对贫困地区经济发展需求，适当降低金融授信门槛，改进贷款营销模式，优化审批流程，提升服务效率。在风险可控条件下，下放对贫困地区优势主导产业、特色农业等贷款业务的审批权限。同时，根据各区域贫困地区的金融机构贷款的风险、成本和核销等情况，对符合政策规定的扶贫贷款适用一定比例的优惠风险权重。