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地方政府债务风险防范中的财政金融协调

发布时间:2023-12-06 17:29

  【摘要】近年来,规范地方政府举债行为、防范债务风险已成为稳定系统性金融风险和区域性金融风险的关键措施,也是防范和化解重大风险的重要内容。在分析地方政府债务风险现实状况的基础上,简要评估近年来财政在防范和化解地方政府债务风险各项措施的政策效果,以及金融“去杠杆”“严监管”对地方政府风险防范的影响。基于上述分析,提出了防范和化解地方政府债务风险过程中财政和金融协调的一些看法和建议。


  【关键词】地方政府债务风险;财政;金融;去杠杆;严监管;流动性风险


  作者:赵全厚(博士生导师)


  目前,地方政府债务风险管控的形势尚不乐观,隐性债务风险的防范成为焦点。但是,在“拆弹”过程中若操之过急,也会引发流动性风险。尤其是自2017年以来,随着金融和金融“去杠杆”的加速,以及对地方政府融资行为规范力度的加大,信用紧缩趋势明显,使得正处于转型中的地方政府融资平台的再融资出现了政策性困境,流动性风险陡然加剧,反而有可能成为触发系统性风险的“扳机”。由此可见,防范和化解地方政府债务风险需要强化财政金融的协调。


  一、我国地方政府债务风险状况


  根据财政部官方网站公布的信息,2018年8月底,我国地方政府债务余额为176684亿元,控制在全国人大批准的限额209974.30亿元之内。其中,一般债务余额为109320亿元、专项债务余额为67364亿元。


  总体来看,随着近年来对地方政府债务规范管理的加强,地方政府法定债务风险稳定可控。但地方政府的隐性风险不断积聚是值得重点关注的问题,也是我国现阶段防范地方政府债务风险的着力点。


  根据HanaPolackova的研究成果可知,财政风险主要源于政府的负债和责任,具体包括显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债、隐性或有负债四类。其中,政府隐性债务风险主要是指法律或合同没有明文规定的、反映公众期盼或承受公众压力的政府道义责任。


  我国地方政府的隐性债务依法不属于地方政府债务,但因其债务诉求和对政府履行公共职责形成潜在风险而不得不由地方政府承担[1]。若按照HanaPolackova的口径,即根据地方政府自身的公共职责而需要承担的法定债务之外的债务(其中包括直接隐性债务和或有隐性债务),则其范围似乎过于广泛。


  我国目前关于地方政府隐性债务的定义为:地方政府在法定债务限额以外存在着的并且按照相关规定属于违法违规融资形成的变相举债、担保举债等债务余额。这些债务并不是真正意义上的“无线索”债务(即没有明文或合同等规定的债务),而是地方政府以担保函、慰问函、人大决议、抽屉协议等形式,通过融资平台公司、一般国有企业形成的政府债务,或通过PPP、政府股权投资基金、政府购买服务、融资租赁等非债务融资业务构成的“明股实债”。从法律角度来看,这些债务的形成是有迹可查的,只不过构成这些痕迹的文件、规定、承诺等因违反了国家相关律法而处于“无效状态”,因而不被认可,反而构成了违法违规融资的依据,因此形成的债务构成了地方政府的隐性债务。我国目前的地方政府隐性债务,比照HanaPolackova的口径,其范围要小,至少没有包括诸如社保缺口等费用性隐性债务。


  国内有关学者对地方政府隐性债务规模进行了相应的测算,并依据口径的差异得出了不同的结果。中诚信国际毛振华、袁海霞专家采用三种不同口径对我国隐性债务进行了估算:我国地方政府隐性债务规模在21万亿~30.5万亿元之间,约为显性债务的1.4~2.0倍。闫衍[2]研究发现,2017年我国的地方政府隐性债务为34.5万亿元,超过显性债务的2倍;不同口径测算的地方政府隐性债务均保持在20%以上的速度快速扩张;考虑隐性债务的政府负债率直接上升至65%~78%,大幅高于发展中国家平均水平,隐性债务风险较为突出。


  封北麟[3]对隐性债务采用二分法,分别对一类、二类债务进行分析和测算:①对于一类债务从不同数据角度推断其规模。第一种方法是将国际清算银行统计的我国政府债务余额数据与财政部统计的债务余额比较。国际清算银行数据显示,我国政府债务余额为372357.73亿元人民币。我国财政部统计数据显示,2017年年末,政府债务余额合计299476.16亿元。该数据显著低于国际清算银行统计数据,差额为7.29万亿元,可以被认定为地方政府隐性债务规模。第二种方法是通过估计非标资产的资管计划规模及资金流向来推断地方政府隐性债务规模,大致为5.76万亿~9.35万亿元。②二类隐性债务规模受多种因素影响很难具体量化。但是二类隐性债务核算基数大,规模不可小视。根据国信证券经济研究所银行团队测算:2017年年末整个银行体系对地方政府隐性债务敞口估计在28万亿元左右。银行对地方政府隐性债务投资途径包括贷款和表内外非标投资,前者估计17.2万亿元,后者估计10.5万亿元。


  太平洋证券按照口径“地方政府债务=基建投资-中央项目下的基建投资-预算基建投资基金-基建投资收入;地方政府隐性债务=基建投资-中央项目下的基建投资-预算内基建投资资金-基建投资收入-地方政府债务”,从资产端收入估计全国地方政府隐性债务总规模约为38万亿元。海通证券姜超从融资主体角度,将公开信息披露的融资平台有息债务累加,得到2017年年底平台合计有息债务约为32.3万亿元,扣除纳入财政预算债务,2017年年底隐性债务规模约为30.6万亿元。华创证券宏观团队从资产端和资金来源分析,估算隐性债务规模;从资产端倒推得出,截至2017年年末,隐性债务规模为26.556万亿元;从资金来源端估算,地方政府隐性债务规模达到22.4万亿元。


  总体上看,地方政府隐性债务规模不小。根据上述专家的测算,若按照20万亿元计算,再加上地方政府显性债务,我国地方政府的总体债务风险约在44%左右。


  二、财政在防范地方债务风险中的主要举措及其效果评价


  1.“开前门”措施。


  (1)规范举债行为。包括:①授予地方政府举债权,地方政府的债务需求可以通过且只能通过发行债券的方式举借债务。②实行地方政府债务限额管理,即对地方政府债务余额实现限额管理。③实行地方政府债务预算管理。地方政府债务必须纳入预算,一般债券收入纳入公共财政预算管理,专项债券收入纳入基金预算管理;发行新增地方政府债券也要在法定限额内发行。④发行地方政府置换债券,将过去已经形成的、被认定为政府负有偿还责任的部分地方政府性债务逐步置换为政府债务,降低债务成本。⑤完善地方政府专项债务管理。⑥建立风险预警和应急处置机制。⑦构建地方政府债务管理的常态化监督机制。


  (2)鼓励融资创新。在防范新增隐性债务的前提下,鼓励非债务融资,如大力开展政府与社会资本合作(PPP)、成立有社会资本参股的政府股权投资基金展开市场化和专业化投融资运作、融资租赁、资产证券化等多种形式的融资创新。


  2.“堵后门”措施。为了防范地方政府债务风险,“堵后门”的措施主要是严格控制地方政府融资平台的举债行为。在城镇化高峰和地方政府政绩“锦标赛”背景下,巨额的投资需求容易使地方融资平台成为违法违规举债高发的载体,不少违规通道业务、代理业务均来源于此,政府隐性债务大多隐身于这些平台之中,因此成为“堵后门”的主要着眼点。近年来,财政部陆续出台相关政策,用于规范融资平台的融资方式,加快融资平台“去政府融资功能”的实现,最终实现市场化转型。与此同时,《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》等文件的发布,也对政府购买服务、股权投资基金、PPP等融资方式进行规范,遏制隐性债务的增长。


  3.财政政策效果评价。上述“开前门、堵后门”的措施总体上看取得了明显的成效,但从2015年以来的情况看,依然存在着“一放就乱、一管就死”的问题。由于地方政府债务的积累是多方面因素的综合性结果,不可能靠单方面的债务管理来取得“立竿见影”的效果。核心原因可能在于:


  (1)地方政府债务融资的规范化管理存在着“开前门”与“堵后门”不协调的现状。由于“开前门”措施过于谨慎,致使地方政府债券发行规模不合理。我国正处于城镇化的高峰期和关键期,需要大量的资金来推进城镇化建设。这客观上需要地方政府通过创新融资方式多渠道筹措资金,来满足公共设施建设的需求。在此情况下,“开前门”与“堵后门”应该是相辅相成的。“开前门”措施的落地效果与“开前门”措施是否得当等密切相关。诚然,建立规范的地方政府举债融资机制和在公共领域引入社会资本等“开前门”的大方向是正确的,但事实说明,迄今为止“开前门”的力度依然不足,致使“堵后门”遇到了刚性阻力。不但地方政府融资平台为政府融资的现象普遍存在,诸如PPP、引导基金等“开前门”的措施也受到了“明股实债”的困扰,成为违法违规融资的重要源头。可见,只有科学合理地“开前门”,才可能有效地“堵后门”,实质上是要解决地方政府融资刚性需求的合理满足问题。


  “开前门”有诸多措施,但归纳起来不外乎债权融资和股权融资。目前,我国地方政府债权融资的唯一渠道是发行债券,股权融资方式主要是PPP和政府股权投资基金(主要是政府引导基金)等模式。这就需要评估债权融资和股权融资方式在“开前门”大局下的执行效果。在地方政府既定的刚性融资需求下,股权融资虽然相比于债权融资有许多优点,但由于规范的PPP、政府股权投资基金等股权合作涉及“全生命周期”的长期性合作,社会资本在现阶段顾虑多,签约意愿可能不强,落地难的问题较为突出,不能有效解决地方政府的“即时需求”。而债权融资则能够依靠政府信用及时足额筹集资金以满足地方政府刚性需求,其优势在现阶段就能够有效显现。着眼于未来,随着政府理念与职能的转变、法律法规的完善、政府与社会资本合作各种模式的日益规范,股权融资的力度就会日益加大,地方政府债权融资规模将逐步缩减。因此,问题的关键是要根据“开前门”诸多措施的行为效果评估而采取阶段性协调共进战略,才能够有效解决地方政府的刚性融资需求,达成政策目标。也就是说,不能简单地按照制度来框定,而应该依据地方政府博弈性行为的评估结果来切实完善政策。


  (2)债务管理规范化进程未能与投资管理提升、投融资体制改革、财税体制改革、政府职能转变等相协调、相匹配。地方政府债务风险是衡量地方政府投资活动的结果性指标,因此债务管理的规范化需要与投资管理的有序化相匹配,即需要科学合理管控投资的规模和结构,提高投资的有效性。投资的有效性主要是指投资方向合理、资金使用高效、产出绩效明显的状态。投资有效性的提高可以显著地缩减投资规模并改善投资结构,从而减少政府的对外融资需求,降低政府未来的财政压力。为此,要编制中长期投资滚动计划,提高决策的民主性,扩大信息公开范围,接受社会监督,从而使投资决策更为科学。要针对地方政府为追求政绩而盲目扩大投资的内在冲动,实时动态跟踪其层出不穷的融资创新行为,防范隐性债务规模的进一步扩大。从长远来看,需要通过深化改革来调整政绩考核指标体系,明确划分各级地方政府的投资事权、投资标准,在财力分配格局大体不变的情况下将一些外溢性强、涉及范围广的项目投资责任适时上移,理顺政府间的财政关系,为地方政府债务风险管理奠定坚实的基础。


  (3)在打击违法违规融资和督促地方政府融资平台转型过程中,没有在快速“去政府信用”的同时强调适时调整平台公司的资产规模和优化资产结构。这使得融资平台公司在失去政府信用支撑之时没有及时引入高质量的资产来降低其存量债务的风险,致使金融部门为了“避险”而不得不采取抽贷、断贷或停贷等措施,从而造成地方政府财政陷入“偿债悬崖”的困境。


  三、金融“去杠杆”“严监管”对地方政府债务风险防范的影响


  近年来,我国经济总体杠杆率居高不下,防范系统性金融风险成为金融部门的重要议题。尤其是自2017年以来,为了应对国内外各种不确定性风险,金融部门不断强化风险管控措施。其主要措施体现在两个方面:一是“去杠杆”,即货币政策的边际趋紧、金融机构加速回笼贷款。二是“严监管”,分为两个阶段:第一阶段以银监会对违法违规、不当套利和不当交易等的查处为标志,对于相关业务进行梳理排查和专项治理;第二阶段以“资管新规”的出台为标志,加大监管力度,进行重点整治,加强金融机构表内外融资的综合监管,大规模压缩“通道业务”。


  金融“去标杆”“严监管”的效果具体体现为社会融资规模的结构性变化,如下表所示。可以看出,2018年1~7月份诸如“委托贷款”“信托贷款”等通道业务同比呈现出负增长的格局,事实上引发了信用紧缩。


  金融“去杠杆”“严监管”下社会融资结构变化


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  资料来源:转引自盛松成教授《社会融资规模、M2与我国货币政策趋向》。


  这些金融政策与治理地方政府融资平台融资风险政策的效果叠加,就容易对地方政府债务风险的防范产生较大的流动性压力。如发改委出台的发改办财金[2018]194号指出“坚决打好防范化解重大风险攻坚战,严格防范地方债务风险,坚决遏制地方政府隐性债务增量”;财金[2018]23号文中提出“除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”;保监会、财政部于2018年1月出台的《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》指出:保险机构要充分评估地方财政可承受能力,不得通过融资平台公司违规新增地方政府债务。


  这些规范化文件的出台,限制了融资平台的融资行为,导致融资平台的资金紧缺、融资成本明显上升。而银行等金融机构出于自身长远利益考虑,就会尽可能规避违规风险,对融资平台公司避之唯恐不及,不仅明显减少对融资平台的再贷款规模,而且受“严监管”的影响急剧压缩占融资平台很大比例的“通道业务”,致使融资平台公司的融资环境骤然恶化。由此造成的结果是:地方政府融资平台的债权融资几乎已无增量可言,甚至对平台公司的转续贷也大面积“歇业”[4]。即使是转型后的融资平台公司,其市场化融资仍受“融资平台”头衔影响。部分金融机构甚至会采取“一刀切”式的信贷限制,只要曾经列示于银监会融资平台名单,即使现在已经退出,也会在信贷发放上设置诸多限制。


  财政金融的这些措施叠加效应明显,一定程度上增加了流动性风险,导致地方政府在债务风险处置过程中可能会因操之过急而加速风险爆发。为了应对金融“去杠杆”“严监管”对融资平台造成的偿付压力,一些地方政府不得不动用“非常手段”,如大力压缩本应投资建设的新项目、暂停部分在建项目,甚至将部分“保运转”“保民生”的财政资金也用来缓解融资平台的兑付风险,致使基建投资乏力、消费提振有限。这不仅引发了宏观经济下行风险,也在一定程度上影响了财政功能的正常发挥。这也是2018年下半年财政金融政策不得不进行再调整、再协调的重要诱因之一。


  四、财政金融协调防范地方债务风险的几点看法


  防范和化解债务风险要把握节奏、多方施策,切忌单兵突进或急躁冒进。尤其是财政和金融措施要相互有效协调,否则就可能出现事与愿违的结果。基于此,特提出以下几点看法。


  1.财政要区别看待缩减地方政府债务规模和防范债务风险的关系。地方政府债务规模在很大程度上是与防范债务风险具有一致性的,但也要注意到:前者是绝对规模的减小,后者是相对规模的减小。在特定情况下,也存在债务绝对规模增加的同时债务相对规模也在缩减的情况。而债务风险的防范主要在于控制相对规模的变化。一味要求在短期内大幅缩减债务绝对规模,虽然能够有效降低债务风险指标,但因加剧了政府财政资源短期内为清偿债务而产生的大规模流出压力,反而有可能迫使财政资金出现“断供”的可能性,或者影响财政宏观调控的节奏和力度,影响财政职能的正常发挥,进而引发宏观经济风险或社会风险。


  2.金融方面要注重货币政策和监管政策的协调。十九大提出:“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。可见,货币政策和宏观审慎政策是金融政策的“双支柱”,二者也需要协调。完善宏观审慎政策框架是推进新一轮金融监管体制改革的重中之重。宏观审慎政策与货币政策之间既有侧重,也相互交叉影响。货币政策侧重稳物价、促增长,宏观审慎政策旨在防范风险和维护金融稳定,比如控制金融体系整体或局部的杠杆水平。两者都具有宏观效应和逆周期调节特征,因此政策制定和执行过程中必须充分协调。2018年上半年的实践证明,如果金融监管政策突变,在一定程度上会对货币政策的执行效果产生实质性影响。例如,稳健中性的货币政策,在“去杠杆”和“强监管”的背景下,容易出现信用紧缩现象,有违中性货币政策的初衷。因此,需要在货币政策和金融监管政策之间根据具体情况研判有效的协调路径、构建有效的动态协调机制,避免出现意外的信用紧缩或信用膨胀局面。特别是在财政着力防范、化解地方政府隐性债务和推动融资平台转型的过程中,若不能有效防范信用紧缩,必然会对融资平台公司造成定向影响,并有可能加速其暴露流动性风险。


  3.财政金融协调配合的基点在于防范地方政府债务的流动性风险。防范和化解地方政府债务风险确实是当务之急,但也不能操之过急。要谨防在化解债务风险时反而增加流动性风险爆发的可能性。这就要求在不影响财政职能正常发挥的情况下着力控制或减少债务规模,要严格依据财政化解债务的承受能力而尽量给予最低限度的流动性支持,如满足融资平台公司合理的市场化融资需要。否则,不但会对财政形成陡然的挤压,而且可能会引发大面积的流动性风险。


  五、财政金融协调防范地方债务风险的几点建议


  1.加快改革,构建与地方政府财政承受能力相匹配的投融资制度。十九大提出了中国特色社会主义进入新时代的重大论断。全面深化改革,既体现在全面,也聚焦于深化,体现在地方政府投融资体制机制方面。首先,持续深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革,加快政府职能转变,整改“投资出政绩”的政绩考核体系,理顺政府与市场的关系,精确政府投资的边界,充分发挥市场的决定性作用。其次,加快现代财政制度的构建,实现财政预算完整、公开,在投资领域明确中央和地方的投资事权和支出责任划分,适时将部分投资事权和支出责任上移,有效减轻地方政府投资压力,为化解地方政府债务风险奠定基础。最后,要通过深化国有企业改革,加快地方政府融资平台公司的转型升级,有效缓解公共领域投融资的“政企不分”现象,为构建规范有序的地方政府举债机制扫除障碍。


  2.稳步推进引入民间资本的法律法规,有效促进公益性项目融资的多元化。有效的法律体制是在公共领域引入社会资本投资、建设和运营,以及提高公共服务效率和质量的重要保障。着眼于未来,结合目前正在开展的法治政府建设契机,加快构建更为公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,积极稳妥地推进PPP立法,在公共领域打破国有垄断的局面,吸引合格规范的社会资本。尤其要注重扫清民间资本进入的各项障碍,切实保护产权收益。这将为地方公益性项目多元化股权融资提供有效保障,不但能够有效缓解地方政府债务融资压力,也能够提高公益性项目的建设、运营效率。


  3.加强投资管理,提高地方政府投资的有效性。政府投融资的风险很大程度上来自投资和融资的不匹配、不协调,因此管控风险需要管控投资。管控政府投资不仅要明确投资范围,而且要通过加强投资管理来提高投资的有效性,有必要构建投资规划和财政规划的协调机制。


  就现实情况来看,我国政府投资的效率有很大的提升空间。各级政府部门职能交叉、重叠,职权划分不清,投资决策随意性强,投资管理质量不高。低水平的重复建设、盲目报批、工程质量低劣、寻租腐败等现象屡见不鲜,“形象工程”“政绩工程”时有发生,而对真正服务于百姓的公益性投资却依然处于“补短板”状态。政府投资虽受多部门监管,但在实际过程中却存在着监管不到位、问责乏力等情况。这导致有限的财政资源无法实现最优配置,从而严重制约了政府投资效率的有效提高,也因“事倍功半”催生了大量的不必要的市场化融资,积累了较多的财政风险。鉴于此,为了提高政府投资的有效性,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》提出:“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资”。这些要求为提高政府投资的有效性指明了方向。


  (1)编制政府投资计划。地方政府承担着与民生息息相关的公益性基础设施建设重任,必然面临着规模巨大的投资需求。但有效的投资必须充分参考财政能力的约束,否则就可能陷入债务危机,欲速则不达。公益性基础设施建设因为项目生命周期长、资金需求规模大,项目支出通常会跨年度发生,变数比较大,决策有难度,所以必须经过更加科学的决策和严格谨慎的管理。在一些成熟的市场经济国家,地方政府的投资决策需要经过广泛的民众参与和时间检验,才能列入预算,开工上马。例如,美国地方政府的投资项目除需要较为广泛的民众参与决策之外,还需要列入资本改善计划(CIP)进行为期5~6年的滚动,经过时间考验才能正式列入资本预算[5]。2016年7月,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》也明确要求:“编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接”,并且“依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划”。这样做的目的在于发挥投资的关键性作用和提高投资的有效性,也有助于更为从容合理地统筹安排、规范使用各类政府投资资金,减少不必要的债务负担,把控好债务风险。基于此,应该适时加强地方政府中长期投融资规划,其内容包括拟投资的各类公益性设施建设和大型维修项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、建设和还款进度等。中长期投融资规划要在既定的期间内(如3年)不断滚动优化,并将信息公开,便于社会监督,从而为资本预算的编制和执行奠定更为坚实的基础。


  (2)编制中期财政规划,并与政府投资计划相衔接。西方发达国家从20世纪60年代起就开始编制中长期财政规划,目标在于防范未来的财政风险、维持财政政策的可持续性、提高政府政财纪律性与政府治理的透明度、保证经济发展战略的优先性等。中长期财政规划的时间跨度一般为3~5年,能够有效克服年度预算与长远规划难以有效对接的局限性。2015年国务院发布了《关于实行中期财政规划管理的意见》,要求实行中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制。中期财政规划要涵盖政府综合财力,与政府投资规划遥相呼应,有助于将政府投资规模与财政中长期承受能力相匹配。与此同时,凡是涉及财政政策和资金支持的金融政策,都要与中期财政规划相衔接。


  4.在化解地方政府债务风险时财政金融要防范“次生风险”产生。地方政府债务风险是多年累积的结果,化解债务风险也不可能一蹴而就,否则容易引发“风险处置风险”,因此债务风险的化解既要积极也要稳妥,把握好节奏。


  (1)要正确看待债务规模和债务风险的关系,始终将稳步控制和降低债务风险作为着力点,将债务规模的增长速度控制在GDP增速和地方政府综合财力增速之内,逐步收敛风险。如果一味压缩债务余额规模,在现行框架下很可能会引起基建投资急速下降,引发经济下行风险,甚至会进一步触及财政“保民生、保运转”的底线。


  (2)要正确看待地方政府法定债务和隐性债务之间的“此消彼长”关系,在把控总体债务风险的同时,适度加大法定债券的发行力度,以满足地方政府合理债务融资的需要,为“遏制地方政府隐性债务增量、逐步化解存量”提供必要的条件。


  (3)要协调财政与金融政策,形成政策合力,有序化解债务风险。统筹把握财政、金融政策的节奏和力度,高度警惕“去杠杆”过程中的“次生风险”,处理好防风险和促发展之间的关系。一方面,财政要在确保正常履行其应有职能的同时,积极出台有效措施统筹财政资源,努力化解债务风险;另一方面,金融政策也要兼顾财政化解债务风险的承受能力,协调好货币政策和宏观审慎监管的关系,积极保障合理充裕的流动性,保障融资平台在转型过程中和转型后的合理再融资需求,避免陷入“财政悬崖”困境,触发不必要的次生性财政债务风险。

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