社会保险基金保值增值的市场机制

摘　要：

关键词：
      2010年我国城镇五项社会保险基金累计结余2.4万亿元。国家今年物价涨幅控制目标为4%，实际经济运行的CPI可能超过5％，社会保险基金的投资收益率长期只有2%左右，面临巨大的贬值风险。2011年7月1日实施的社会保险法规定：社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。用行政化还是市场化的办法进行投资管理？这是摆在社会保险基金保值增值面前方向性的选择题。
　　此前，我国的社会保险基金的保障安全和效益所采取的办法是行政化的投资管理办法。自1999年以来，我国社会保险基金投资管理制度执行的是由财政部与原劳动和社会保障部颁布的《社会保险基金财务制度》。从该制度规定可以看出：其一，基金管理办法是行政化的管理办法。基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实现收支两条线管理，专款专用，自求平衡。其二，基金的投资保值工具是行政化的工具：社会保险基金收支相抵后的期末余额即基金结余除根据财政和劳动保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。其三，其投资管理主体是行政主体：财政部门应根据劳动保障部门提出的意见，在双方共同协商的基础上，及时将基金按规定用于购买国家债券或转存定期存款。十多年来，社会保险行政化投资管理的结果是实现了基金的票面保值，而基金的购买力不但没有实现保值，而是长期处于贬值状态。从投资工具上来看，存款和国债的收益率在长期里都不能战胜通货膨胀。从投资管理主体来看，行政主体的投资管理本质上没有保值增值的动力。从管理的适应性来看，行政化的管理适应基金收支基本平衡或收不抵支的状态，并不适应基金出现大规模结余状态。行政化管理并不能适应我国应对老龄化挑战。目前，我国五项社会保险法定缴费之和相当于职工工资水平的40%，有的地方甚至高达50%，超过世界上绝大多数国家。同时，我国面临严峻的人口老龄化、“未富先老”、“4－2－1”特殊的家庭人口结构问题，社会保险基金面临巨大的长期的未来支付压力。到2035年我国将出现三个劳动人口抚养一个65岁以上老龄人口的局面。世界银行2005年测算，2001-2075年我国养老金缺口高达9.15万亿元。
　　与行政化投资管理相对应的是市场化的投资管理。目前及未来，社会保险基金必须而且可以通过市场化投资实现保值增值。
　　一方面，社会保险基金必须通过市场化的投资实现保值增值。从法律要求来看，社会保险法要求基金通过投资运营实现保值增值。从社会保险基金的性质来看，基金是社会的“稳定器”，为社会提供保障首先必须为自身保值。另一方面，从市场条件来看，我国已经基本建立了市场经济体系，金融市场包括货币市场和资本市场已经发育成熟而且容量巨大。从基金状态来看，社会保险基金不是支付压力过大而是结余基金规模过大。从投资工具来看，金融市场已经开发出各种类型的权益类、固定收益类、货币市场类投资工具，足以实现社会保险基金投资分散化和安全基础上的良好收益。2001-2009年，全国社会保障基金历年几何平均投资收益率达到了9.75%，超越了同期的通货膨胀率从而实现了基金的保值增值。2006-2009年，采取市场化管理的企业年金年平均收益率为10.5%，也实现了保值增值的目标。全国社保基金和企业年金的之所以实现了投资的保值增值，依据了信托法赋予的通过资产信托给市场专业机构进行运营、实行了信托和托管机制保证基金资产的安全和独立、采取了分散投资从而分散投资风险、建立了受托机构与投资管理机构和托管机构之间的分权制衡机制保障资产安全、综合运用了投资组合保险和保本投资策略、开拓了固定收益类和权益类投资工具。理论和实践都证明，我国目前的经济金融环境，都为社会保险基金保值增值通过了充分的机制、方法、工具。
　　社会保险基金保值的责任主体是谁呢？目前我国社会保险只有少数省市实现了省级统筹。社会保险基金主要分布在2000多个县市级统筹单位，五项社会保险分属不同的管理机构并相互独立核算管理，基金在全国事实上被分割成上万个独立管理的基本单位。投资管理层次绝大部分以县市级为主，缺乏完善的投资治理结构和投资专业机构及专业人才。在如此“碎片化”的属地化社会保险基金管理体制下，不可能具备实行市场化投资的基本条件。而且，国家目前的社会保险基金投资管理制度规定，基金只能投资低利率的不能战胜通货膨胀的银行存款和国债。所以，目前的体制下，社会保险基金贬值的问题，不能问责地方政府尤其是市县社会保险经办机构。
　　实现社会保险基金保值增值，一是要迅速制订市场化的社会保险基金投资管理法规，建立社会保险基金投资管理的现代治理结构，制定社会保险基金投资管理机构市场准入规则。分级、分类确定社会保险基金投资的委托人、受托人、托管人、投资管理人，形成分权制衡机制。扩大社会保险基金投资渠道，开放权益类资产的投资、合理配置固定收益类资产的投资、适当控制货币类资产的投资。二是要迅速提升社会保险基金统筹层次尤其是养老保险基金的统筹层次从而提高其投资管理层次。
　　实现这两个目标的责任主体为中央政府及其社会保险行政管理部门。当前，社会保险法实施、信托法赋予了基金采取信托机制委托专业机构投资运营并依据信托法保证基金资产的独立与安全、银行法确立了资产托管保证基金运营安全、证券法和基金法等确立了现代投资的法制环境、市场经济体系已经基本成熟、金融市场足以有充分的容量和工具及策略，全国社会保障基金和企业年金有成熟的经验可循，社会保险基金贬值再也不能归咎于外部环境原因了。未来，社会保险基金保值增值的问题，中央政府及其社会保险行政部门将责无旁贷。