我国国民收入再分配制度的历史演进及简评

摘　要：我国确立了税收和社会保障这两种重要的国民收入再分配调节制度，但还存在税收调节不合理，社会保障体系不完善的问题。我国现行的社会保障体系以城市和农村为界划分为两大模块，城市得到了大量的关注和更多的社会保障资源的分配，致使城市的社会保障发展优于农村的社会保障的发展。需要完善我国的国民收入再分配制度。

关键词：国民收入；再分配制度；税收；社会保障
　　国民收入再分配，是指在国民收入初次分配的基础上，再次进行的收入分配，往往进行的是单方向的收入转移。它是政府通过税收、社会保障、转移支付等手段进行调节而进行的收入分配，实现社会公平，其目的在于消除初次分配可能带来的悬殊贫富差距。目前我国的收入分配差距严重，这是伴随我国改革开放和社会转型而突显的一个社会经济问题，如何通过国民收入再分配缩小贫富差距已成为政府的当务之急。下面就新中国成立以来我国国民收入再分配制度做一个纵向分析。
　　一、计划经济体制下的我国国民收入再分配制度（1949-1978年）
　　改革开放以前，我国在收入分配上把“低工资、高就业、泛福利”作为分配政策目标加以体现和贯彻，当时中国是一个均等化程度很高的社会，农村的基尼系数在0.21至0.24之间，城镇的基尼系数在0.2以下。[1]但由于城乡实行不同管理体制，户籍制度严禁农民自由迁入城市，工农业产品价格剪刀差和城乡间价格倒挂以及城镇、企事业单位工资福利待遇政策等，导致收入再分配向城镇居民过度倾斜，忽视农村居民的利益，城乡居民享受不同的福利待遇，收入再分配领域存在大量的不平等因素。
　　1、城镇收入再分配制度的内涵及特点
    在单一的公有制下，城镇职工的劳动报酬分为两部分，一部分以货币的工资形式支付，另一部分以福利的方式提供。福利包括大到住房、交通，小到子女入托、就餐、洗澡等生活的方方面面，福利提供大都采取低价服务和实物的形式，国有单位是提供主体。在社会保障方面，1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该法令确立了行政事业单位、国有企业职工的工费医疗制度，凡享受的职工无需交纳保险费，由企业或国家负责经费问题。这是社会保障制度在中国实施的起点，与此同时，救灾、救济制度、国家福利计划纷纷确立，城镇居民能够享受到全面的社会保障。总的来说，我国在那时实行的是 “低工资、高就业、泛福利”的宏观分配政策。社会保障制度经历了一些波折，在很在程度上退化为一种单位保障制度。
　　2、农村收入再分配制度的内涵及特点
　　1953-1958年，我国在农村进行了一场规模浩大的土地改革，建立了人民公社制。在人民公社时期，土地等生产资料归集体所有，生产队作为基本核算单位，从分配格局来看，生产队取得的纯收入分解为三个部分：国家税收、集体提留和社员分配三部分。农民收入分配只限于农村经济领域，且主要是农业收入，实行大体平均和有限的社会保障。在当时的农村，建立了中国特色的合作医疗保障制度和乡村“五保户”制度，农民能得到的保障是极其有限的，国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织（生产队）承担有限责任，农村通过“集体提留”部分用于集体经济积累和内部的公益事业。而且由于国家实行农业支持工业的政策，一部分本该属于农民的收入以“剪刀差的形式流入了城市和工业。有专家估计，1953-1985年实行农产品统购统销期间，国家通过工农业产品价格剪刀差，无偿从农民手里拿走6000-8000亿元资金。 [2]
　　3、简评
　　计划经济体制下，我国的收入再分配调节手段和方式极为单一，再分配的实力也薄弱，收入分配表现为以就业保障为核心，劳动分配与福利分配相结合，城乡分割分治，再分配向城市居民过度倾斜，忽视农村居民的利益。农民能得到的保障是极其有限的，国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织（生产队）承担有限责任。这种以城乡二元体制为基础、以平均分配为特点的分配制度，导致全社会效率低下，严重阻碍了中国经济的有效增长。
　　二、改革开放以来的收入再分配制度变迁(1978-2009年)
　　1、个人所得税制度的形成和发展
　　（1）个人所得税既是税收收入的重要来源，也是调节收入差距的重要手段。相对于西方发达国家我国开征个人所得税比较晚。1950年1月，政务院通过了《全国税政实施要则》，其中列举了个人所得税税种，主要有存款利息税和薪给报酬所得税。由于我国长期实行的低工资制，使得薪给报酬所得没有开征的现实可能性。1980年9月，第五届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，当时的征收对象只适合在华工作的外国人。6年后，国务院发布了《中华人民共和国城乡个体工商户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，从而形成了对个人所得征税的三个税收法律、法规共存的局面。1993年10月，我国统一了个人所得税制。1999年11月起，恢复对存款利息所得征收个人所得税。2006年1月1日，个人所得税工资、薪酬扣除标准从800元提高到1600元，2008年3月1日起调高为2000元。
　　（2）我国现行的个人所得税采用分类课征的模式，应税项目含：工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得等11大类，分类所得的税率既有累进税率，分九级累进，也有比例税率。目前对个人所得税的讨论较多，毕竟关系到每个人的切身利益，讨论的重点主要集中在两个方面，一是起征点要不要调高，二是采取哪种课税模式，是采取分类与综合相结合的模式，还是继续沿习分类课征模式。
　　（3）简评
　　税收是收入再分配的重要调节手段，一方面调节初次分配形成的差距，另一方面为再分配聚集财政资金。虽然个人所得税在我国开征时间不长，但所得税收入高速增长。1980年个人所得税仅征16万元，2009年收入为59514.70亿元，年均34%的增幅稳步增长，占税收收入的6.6%，国家收了这些税收，经过财政二次分配，向低收入群体倾斜，以达到调节收入分配的目的。尽管如此，税收的调节能力还非常有限，同时财产税缺位。
　　2、社会保险制度的改革
　　国际劳工组织认为社会保障体系包括包括社会保险、社会救助、国家财政资助的福利、家庭津贴有以及社会保障有的种种补充项目。我国的社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四个部分 构成。 [3]社会保险是社会保障体系的核心，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、保险基金监督六个方面。
  随着我国社会主义市场经济体制的确立，社会保障制度相应进行了一系列变革，改革的重点是建立社会保险制度。在具体的实施过程中，经历了三个发展阶段。
　（1）改革探索阶段（1986-1993年）
　　对劳动合同制工人试行社会保险。1986年是中国进入保障制度改革有特别意义的年份，是年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，由此掀开了中国社会保障制度改革的序幕。国营企业在新招收的职工中推行劳动合同制，为其建立社会保险制度，以解决他们的退休养老和失业保险问题，养老基金由企业和合同工共同缴纳，养老金发放不足部分由国家补上。
　　社会保险制度改革的突破重点是失业保险和养老保险。失业保险是配合劳动用工制度改革而实行的新措施。由于企业招工签订了劳动合同，企业有用工的自主权，被辞退或终止合同的工人有失业的风险，为了保障失业工人的基本生活，我国建立了失业保险制度。按规定，合同制工人与本企业同岗位的固定制工人，享受同样的劳动保险待遇。据统计，到1991年末，全国劳动合同制工人达到1971.9万人，分别占全民、集体、其他所有制职工总数的14.9%、8.9%、27.9%。 [4]
　　1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，要求：构建多层次的养老保险体系，建立多层次的资金筹集机制，并确定了以支定收、略有节余、留有部分积累的原则。1992年，进行养老金计发办法改革试点，使养老金同社会平均工资和个人缴费工资挂钩。
  （2）发展推进阶段（1994-2000年）
　　1994年5月，有关部门根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定的社会保障制度柜架，提出社会保障制度改革的总体方案和13个分项方案，从此，我国的社会保障制度改革全面铺开。
　　社会保障的法规、规章相继出台。主要有：《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）、《社会保险费征缴条例》（1999）、《失业保险条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）。
　　确定“统账结合”的养老和医疗保险新模式。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，做到“三统一”：统一企业和个人缴费比例、统一养老金计发办法和统一个人账户模式。
　　建立统一的社会保障行政管理体制。1998年，成立劳动和社会保障部，把原来由卫生部、人事部、民政部、劳动部管理的相关业务统一管理起来。
　　（3）深化改革和完善阶段(2001年至今)
    2005年5月，国务院做出《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；2002年，《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》出台实施，缓解了农村居民“因病致贫、因病返贫”和“有病不治”的现状；2007年，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全民医保理念得到明确并逐步加以落实；2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》， 2009年在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这些制度的建立为构建覆盖城乡居民社会保障体系迈出了坚实的一步。
　　（4）简评
　　确立了社会保障制度作为收入再分配的重要调节手段，社会保险制度正逐步完善，政府将养老、医疗等重大社会保障项目作为国有企业改革的配套性改革来进行。在农村建立新型农村合作医疗制度和开展新型农村社会养老保险试点，这些制度的建立为构建覆盖城乡居民社会保障体系迈出了坚实的一步。但城乡之间的社会保险待遇、覆盖面、社会保险项目存在重大差别，城市的社会保障发展优于农村的社会保障的发展，城镇已初步形成比较完善的社会保障体系，城镇居民享受着相对较为完善的、水平较高的社会保障服务，而农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。
　　3、居民最低生活保障制度的建立
  （1）建立城市居民最低生活保障制度。随着改革的不断深化，国有企业兼并破产，职工下岗分流，原有的单位体制的保障居民生活的功能日趋弱化，为了保障贫困城市居民的基本生活需要，1993年，上海率先建立了城市居民最低生活保障制度，1997年，国务院出台了《关于在各地建立城市居民生活最低生活保障制度的通知》，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着该项制度在全国范围内正式建立，制度的建设也迈上了法制化建设的轨道。2009年底，全国共有2345.6万城市居民得到最低生活保障，城市临时救济180.1万人次，最低生活保障月平均标准为227.8元.。[5]
    （2）农村低保工作在进行。1992年山西省率先开展试点工作，1995年广西武鸣县颁布第一个县级农村低保制度文件。2007年，国务院公布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是一个纲领性的文件。2009年底，全国共有4760.5万村民得到最低生活保障，最低生活保障月平均标准为100.8元；农村五保户供养人数553.4万人，集中供养农村五保户救济年平圴标准2587.5元。 [6]
　　（3）简评
　　社会救助是就是政府利用再分配手段给低收入者予以救助的制度设计，它的核心作用就是解决贫困问题，居民最低生活保障制度是社会救助体系的重要内容。我国已在城镇和农村建立了最低生活保障制度，但两者享受的最低生活保障月平均标准有较大差距，农村最低生活保障标准只是城镇的44%。
　　三、结论
　　综上所述，我国确立了税收和社会保障这两种重要的国民收入再分配调节制度，但还存在税收调节不合理，社会保障体系不完善的问题。由于我国长期实行的是城乡二元经济体制，用严格的户籍制度限制城乡人口的流动，这种政策使得城市得到了大量的关注和更多的社会保障资源的分配，我国现行的社会保障体系也以城市和农村为界划分为两大模块，且政府长期将养老、医疗等重大社会保障项目作为国有企业改革的配套措施，没有从社会管理者的角度通盘考虑建立覆盖社会各个阶层的安全网络，致使城市的社会保障发展优于农村的社会保障的发展，城镇已初步形成比较完善的社会保障体系，而农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。

参考文献
[1]赵人伟：《紫竹探真：收入分配及其他》，上海远东出版社2007年版，第138页。
[2]于国安，曲永义：《收入分配问题研究》，经济科学出版社2008年版，第108页。
[3]刘乐山：《财政调节收入分配差距的现状分析》，经济科学出版社，第105页
[4]宋晓梧：《我国收入分配体制研究》，中国劳动社会障出版社，第67页。
[5]、[6] 中华人民共和国统计局编:《中国统计年鉴2010》，中国统计出版社出版，第939页；中华人民共和国民政部编：《中国民政统计年鉴2010》，中国统计出版社出版，第110页