试论宪政意义下公共财政改革的特性

摘　要：改革开放30年来，伴随着公共财政的框架模式在我国的逐步确立与完善，同时也随着改革开放逐步进入“深水区”，如何更全面更深入地推进改革开放在我国的全面发展，是关系每一个财政工作人员所必须要面对和思考的课题。笔者作为基层财政工作人员，欲从宪政意义的角度对公共财政改革的特性作一简要描述与分析，以期使大家对公共财政的改革能有更加深入的思考和理解。

关键词： 宪政 公共财政 特性
　　一、宪政意义下公共财政的产生
　　中国财政改革自1978年起经历了30年的跌宕起伏，在庆祝中国财税改革30年的大会上，高培勇教授通过对以往历史的总结，将财政改革的历史沿革大致归纳为以下四个既彼此独立又互为关联的阶段 ：
　　第一阶段：通过“放权让利”激发改革的积极性(1978-1994年)，主要是由计划经济向市场经济转变而引起的财政体制相应的转变，最大特点就是“放权”、“让利”，进而激发地方活力，调动企业、个人和地方的积极性。
　　第二阶段：财税体制改革踏上了制度创新之路(1994-1998年) ，主要是以“分税制”的改革为主要特征，进一步加强财政的宏观调控特别是中央的调控能力，从而形成了财政收入步入持续快速增长轨道，“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转，进而初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。
　　第三阶段：构建公共财政体制框架(1998-2003年)，主要是着眼于以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”及财政支出管理制度改革先，并由此将财政改革引上了财税体制整体框架的重新构造之路，即最终确立了以构建公共财政体制框架模式作为今后财政改革的方向。
　　第四阶段：进一步健全和完善公共财政体制(2003年至今)，主要是对公共财政进一步完善方面进行改革，并致力于将完善公共财政体制纳入完善社会主义市场经济体制的整体布局中来框架，“民生财政”的理念也日益凸显。
　　纵观中国的财税体制改革30年，概括之，实际上就是“两改一建”三件重要大事，即改革国家与企业的分配关系、改革中央与地方的分配关系和建立公共财政框架。事实上也存在着一条一以贯之的主线，就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。无论是“取自家之财办自家之事”  还是“取众人之财办众人之事 ”， 中国的公共财税体制改革的不断深化与完善对我国社会的方方面面都产生着巨大而深刻的影响。
　　二、个人财产权与国家财政权
　　从宪政意义来讲，财政始于个人财产，在法律意义上表现为国家财政权与个人财政权。国家财政权与个人财产权两者是对立统一、相辅相成的密切关系，个人财产权是国家财政权产生的基础与前提，国家财政权是个人财产权的发展与升华。武汉大学的熊伟教授认为，个人财产权即私有财产权，是公民权利中最基本的权利之一 。 而个人财产权作为整个社会财富再分配的必要前提，在很大程度上奠定了国家财政权的雏形，也就是说没有个人财产权的存在也就不会有国家财政权的出现。这一点从马克思的政治经济学原理也可以得出同样的结论。另外，国家财政权与个人财产权两者又是有着明确的界限，体现在两者的对立性即国家财政权的界限应止于公民的个人财产权。个人财产权与国家财政权对于根源在于经济资源的有限性与稀缺性，两者都是基于公民的个人财产而延伸开来的。
　　18世纪中叶的英国首相老威廉?皮特曾有有句名言，那就是：“风能进，雨能进，国王不能进”，深刻揭示了私人财产权的神圣性能够直接对抗国家的强大。在宪政视野下，公共财政问题的实质实际上是个人财产权与国家财政权的互动。
　　孟子曾云：“民之为道也，有恒产者有恒心,无恒产者无恒心 ” ，可见，财产权的稳定直接关系着社会中每个人的私有财产的拥有与稳定，也直接关系着社会秩序的稳定与和谐。没有了对未来产权的明晰确定，没有了个人财产权的确立稳定，也就不会有国家财产权的稳定，必然会引起整个社会的动荡与不安。如何真正树立尊重个人财产权的态度，如何从保障个人财产权为起点来重塑国家财政权与个人财产权两者的新型关系将是摆在我们面前的全新视野。
　　三、宪政意义下公共财政的特征
　　1、公共财政的“公共性”
　　首先，公共财政作为一种公共物品而言，是“公共”的财政，是社会公众的财政，是人民的财政,是纳税人的财政，这是其基本的首要的特征。
　　其次，公共财政要求政府的每一笔收支都必须建立在公众根本利益的基础之上，必须建立在公众的公共需求的前提之下，也必须由代表全体人民来决定。也正如高培勇教授所说，公共财政的职能范围要严格地按照满足整个社会的公共需要的口径去加以界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶级、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要 。
　　最后，基于公共财政的公共性这一基本特征，对我们的现实要求就是：凡是属于公共利益的项目、凡是属于社会公共需要领域的项目，公共财政就必须涉足、必须去保证去投入，保证财政的不“缺位”；凡是不属于或不可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就坚决地要退出、坚决地要不涉足它，保证财政的不“越位”。
　　2、公共财政的“法治性”
　　公共财政是法治化的财政，是制度化规范化的财政，政府的行政收支都应该符合合法性的前提。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。
　　公共财政的法治性特点不仅仅体现在财政的支出方面应以满足社会公共需要为基本出发点，为全体成员提供相应的公共产品与公共服务的过程遵循法治的原则，因为财政支出的效果必然与全体社会成员的切身利益直接挂钩，其政府支出的成本与效益也应该本着对全体社会成员负责的态度，进而决定了政府的全部收支都应该以法制为基础，排除人为因素的干扰与影响；而且更应深深的体现在各级政府机关财政部门在安排和使用财政资金的具体过程中也应遵循法制的原则，依法行政、依法理财，因为财政预算开支的具体执行过程更是一个人为化的过程，任何完美的方案与决策都应该配之以完美的执行才能相得益彰，缺乏具体执行环节的硬约束，如何强而有力的监督 约束政府的法制手段都将是美丽的幻想。
　　3、 公共财政的“民主性”
　　宪政主义认为，公民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，也恰恰是基于公民自身权力的转让和授权而产生了国家的公权力，国家应该按照全体公民的意愿来行使权力。在我国，宪法第一章第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务 。 这充分体现了主权在民的基本思想，从另外角度分析，也说明了公民和政府的法律关系中，公民是享有权利的一方，而政府应该是履行义务的一方。而全体公民为了实现公共需要，也必然要寻求一种更为公平的公共选择机制来予以完成，体现在财政体制的设计上就是，公共财政必须是民主化的财政，而非其他。
　　“取之于民、用之于民”只是民主财政的表层含义，实质意义上的民主财政正如王世涛所言，是指财政的人民主权 。 也正基于民主性这一特征，对于公共财政的无论在组织收入（主要是通过税收的形式来获得）还是组织支出方面也必须来接受公民的监督。因为政府从某种意义上来说，也是由诸多利益主体组成，他们也存在利益诉求，难免会打着为满足公众“公共需要”的幌子来寻求自我利益。
　　4、 公共财政是“纳税人”的财政
　　宪政主义认为，公民让渡自己的私权利形成国家的共权力，国家通过合法的手段从公民手中无偿获得公民的私人财产，而这种组织国家收入的形式主要就是税收，公民以纳税的形式来履行自己的义务。纳税人权利作为宪政的出发点和归宿，既体现了在宪政框架下纳税人权利作为唯一与国家公权力相对应的概念而存在，又体现了在宪政框架下国家公权力所追求的最终目标也只能是为了实现和保障纳税人的权利。
　　在西方宪政国家，“只有死亡和纳税是不可避免”的观念早已深入人心，纳税人的权利在社会上也获得了广泛认可和普遍接受。这于我国的现实状况恰恰相反，我们往往偏重于强调税收缴纳的义务，而对于纳税人相应的权利却避而不谈，甚至于作为财政供养的直接源泉供应者——纳税人对于自己的相应的权利也模糊不清。因此随着公共财政改革的逐步深入与宪政思想启蒙的渐行渐远，希望“政府必须为纳税人服务”、“政府花的是纳税人的钱”等具有宪政思想的观念更应该成为一种共识。
　　参考文献：
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　　[5] 王世涛. 中国财政的宪政解读[J].甘肃政法学院学报,2008(02).
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